授益行政行為的法經濟學闡釋

尹叢叢

摘要：隨著構建服務型社會的深入，授益性行政行為在行政行為中占據著越來越大的比重，不僅數量迅速增多，種類也日漸豐富。從經濟學的角度探究授益行政行為的內在邏輯和理論依據具有重要意義，對于追求自身利益最大化的經濟人，授益行政行為作為資源調配的方式，符合行政主體和相對人雙贏的要求。

關鍵詞：授益行政行為；法經濟學；展望

中圖分類號：F0文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0004-02

一、問題的提出

“凡對相對人產生設定或確認權利或法律上重大利益的行政處分，皆屬授益處分。” 據此，在給付行政逐漸成為政府主要職能的今天，授益行政行為是指“行政機關或者其他具有行政管理職權的組織及其工作人員所作的，能夠給行政相對人帶來直接利益的所有行政行為。

著名的行政法學泰斗羅豪才認為，公域之治為什么需要行政法？一個高度濃縮的答案是“政府是必要的惡”。經濟學個人主義方法論認為，一切行為都是人的行為，在個體成員的行為被排除在外之后，就不會有社會團體的存在和真實性。只有個人自己能夠判斷什么是好的，什么是壞的，一個集體或社會從來不會有真正意義上的選擇行為，社會僅僅是無數個個人的集合，它本身不存在任何獨立于個人的價值、目標和行為。由此得出那么政府也是由個人組成，政府的利益實質是政府背后的個人利益的外部表現，歸根結底政府利益是代表政府的多個個人利益的集合。那么在個人和政府之間始終是有種不可化解的矛盾存在著。假定社會的整體利益是一定的，那么分享給社會某些特定個體的利益多，那么政府的利益就會少。而這顯然不是政府所希望看到的。從政府的角度講，為了自身利益的最大化，理所當然地希望有更多負擔行政的規定，那么為什么授益行政還會存在，并且現在還大力倡導建設福利社會或者給付行政呢？

二、授益行政行為存在的法經濟學原理

波斯納認為，所有的法律（包括立法、執法、司法、訴訟等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、審判制度等）的最終目的就是為了最有效地利用資源和最大限度地增加社會財富。 授益行政行為存在的經濟學原理必須從政府權力的獲得說起。根據經濟學的理性經濟人假設，人是理性的追求個人效用最大化的經濟人，能對個人行為的收益成本進行精確的比較分析，他們是在既定法律和制度約束下的自立的、理性的和效用最大化的追逐者。政府權力的獲得實質是社會個體與政府之間的一種交易或者合作行為。由于社會資源的有限性，社會個體對自身利益的追求難免造成其他個體所獲利益的減少，此時有限資源該如何分配呢？為避免競爭和矛盾造成兩敗俱傷，政府作為有限社會資源的分配者為其存在和進行行政管理找到了合理的理由。個體決定把部分權利讓渡給政府，期望政府能夠作為公正的代言，給自己爭取最大的權利，同時政府也能從中得到自己的政治利益，從而達到兩方的雙贏。那么社會個體怎樣才能放心地信賴政府呢?這就需要政府有所表現以體現其交易的誠意，這就是行政法存在的緣由——限制和約束政府的行政行為。

波斯納在《法律與社會規范》中提出了“信號傳遞—合作模型”。對政府授意行政的分析亦可運用此模型。在這場合作的過程中，社會個體和政府都有自己的考慮：若社會個體交出自己的一部分權利給政府，政府保證自己權利得到一定限度的保障；若不讓渡權利給政府，則個體利益在爭取有限社會資源的競爭中可能面臨一無所獲的風險，因此權衡利弊個體以期通過犧牲自己的一部分權利來爭取更大的利益或者爭取最小的損失。而政府作為在政治權力爭奪中的勝利者，它也希望通過這場與社會個體的合作獲得更多的政治支持，以穩固自己的政治地位。

如果政府成立之后，只是鼠目寸光的看到眼前利益，成為“信號傳遞—合作模型”中的“壞人”，肆無忌憚地揮霍和隨意運用社會個體賦予的權力，不但不給社會個體帶來利益反而苛捐雜稅等增加了人民的負擔。這樣的政府是無法長久存在的，它必然因為失去人民的信賴而失去統治地位，這樣曇花一現的政府決策是不明智的。政府的存在具有持續性，而個體的存在具有階段性，因此一個尋求長遠利益的政府會選擇做“信號傳遞—合作模型”中的“好人”。在社會個體把一部分權利轉交給政府之后，政府為了獲得社會個體的信任必須有所作為。

政府實施行政管理的過程，實質就是社會個體利益和政府利益博弈的過程。按照行政行為是否給相對人帶來利益，行政行為可以分為授益行政行為和損益行政行為。初期的政府多采用損益行政的方式，通過制定一系列的規范，使個體承擔消極責任來限制和約束個體的行為。這樣的管理的確獲得了暫時社會管理的有序，但是政府這樣做存在著一定的危險性：政府一味對社會個體實施負擔行政，難免會引起社會個體的不滿，這違背了當初社會個體讓渡部分權利以求自身利益最大化的初衷，當不滿的人數夠多，反對的情緒夠強烈就很容易引起對政府的反對，政權的不穩定也違背了政府的合作意圖，二者的合作進入“不和諧”時期。因此此時的政府也面臨著選擇，為了表現合作之誠意和長遠利益，政府必須在維護自身利益和維護社會個體權利之間必須達到均衡，于是政府選擇了對社會個體實施諸如行政獎勵、行政給付之類的授益行政行為。這一行為正是政府意欲向社會個體傳遞的信號：我用你給予的權利為你爭取了利益而非增加了負擔，這是我和你合作的誠意。因此政府的授益行政行為越多，授益行政行為所涉及的范圍越廣，就越能體現在和社會個體的合作中，政府的誠意之真。而社會個體在受到行政獎勵或者因為行政給付得到的利益越多，就越能滿足其理性經濟人的利益，他就會更愿意和政府進行這種長期的合作，而且對政府也會更加信任，而同樣在長期的合作中，政府也因為社會個體的信任而受益，穩固了自己的統治。

在政府和社會個體的合作關系形成之后，政府對具體受益對象的選擇也是選擇和博弈的結果。政府自身沒有生產能力，其分配的資源都是社會個體通過納稅的手段集合起來的，因此對一方的授益也即意味著對其他方的損益，政府必須慎重選擇授益對象。波斯納在他的《法律的經濟分析》中，從經濟關系雙方精辟地闡述了三大原理：（1）從消費者的角度看，其設法以有限的資源求得最大的滿足；（2）從出售者的角度看，其希望獲得最大的利潤，也就是賣給出價最高的人；（3）在自由競爭的市場上，資源最終流向其最佳的運用者手中，故能得到有效率的最佳效果。授益行政行為的實際運轉流程，也實際印證了這種買賣關系。對于同一社會資源，會有多個不同的個體根據自身的經濟實力和社會活動能力去爭取或者這一特定的資源，相當于去購買這一特定商品。從政府的角度，它需要在不同的社會個體之間選擇信用好、資質高、有發展潛力的買主，在允許的范圍內把社會資源賦予最需要或者能使社會資源獲得最大限度增值的人。例如將行政給付給予最困難、最需要幫助的人，將行政獎勵給予貢獻最突出的人。又如將某項社會經營權行政許可給某些行政相對人，那么此時政府則不僅僅會考慮經濟效益，而是會綜合權衡伴隨它的社會效益。通過雙方的“尋價”比對，直至最終達成“買賣”協議，社會資源在競爭過程中逐漸流向了最需要它的人手中，取得了有效的發展。所以從是否經濟的角度衡量，這種買賣的運行結果是良性的，是有利于社會發展的，并且能提高社會資源的利用效率和水平。從這方面講，授益行政行為是一種符合效益最大化的經濟手段。

授益行政行為不僅僅可以緩解社會個體之間對于有限資源的競爭引發的矛盾，而且以授益行政這種由相對人積極參與并得到利益的激勵機制來進行行政管理是提高行政效率和節約行政成本的選擇。在“命令—服從”機制下，為了行政管理政府首先要確定相對人的大量義務規范，這就需要很高的行政立法成本。相對人為了履行這些行政義務不得不付出沉重的代價—履行行政法的積極義務必須直接付出人力、物力和財力；履行行政法消極義務，相對人又可能失去機會或者增加生產經營性支出。若行政主體的命令過于苛刻，其必然會影響行政相對人服從政府管理的自愿性，進而產生反抗情緒；若行政相對人不積極履行行政法規定的義務，那么除了立法的高昂成本外，還要因強制行政相對人履行義務或者懲罰其不履行義務的行為而花費很多的人力、物力和時間，因而增加很多執法成本，也降低了行政的效率。更甚者當有不滿情緒的相對人的數量達到一定數量之后，他們如果選擇用暴力手段來反抗政府，那么政府用于應對和平息反抗付出的成本必然遠遠大于實施授益行政行為付出的成本，甚至會因此失去政治地位。這樣的結果對政府和相對人來說都是不經濟的。而授益行政行為因為從始至終都有相對人的積極參與，更容易獲得相對人的認同感；因為相對人從中得到了實際的利益，更增強了對政府的信任度。認同感和信任度的增加有利于對行政管理的服從，不僅降低了行政成本，亦提高了行政效率。

三、對授益行政行為的未來展望

經濟學的思路并不復雜，在預設目的下尋求恰當的手段，通過權衡成本收益來比較不同方案的優劣，是一種最貼近生活世界的邏輯。通過運用經濟學“信號傳遞—合作模式”和成本收益工具的分析可知，授益行政行為是在有限社會資源的分配中利益博弈的結果，是符合理性經濟人追求自身利益最大化的目的的。

當前中國大力倡導構建服務型政府，完善給付行政，是符合經濟學原理的。構建和諧社會，其組成部分之一就是社會個體和政府之間的和諧，是社會個體和政府之間達到利益均衡的一種和諧，而授益行政行為無疑是達到這種和諧的有效途徑。相比于通過讓相對人履行消極義務達到社會秩序目的的損益行政行為，由相對人積極參與的授益行政行為在維護社會管理秩序、合理配置社會資源上不僅與其殊途同歸，而且得到了更好的社會效果。

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