論高校財務“目級預算與控制”管理的應用

梁勇　劉東

【摘 要】 高校財務精細化管理和財務信息公開的推進，促使高校在財務預算與核算改革方面需要有新的突破。《高等學校會計制度（征求意見稿）》進一步細化了高校會計核算制度，明晰了事業單位核算標準和方法，加強了高校教育成本核算。“目級預算與控制”應現代高校財務管理環境的變化而生，為高校財務預算管理和經費績效考評提供了新的思路。

【關鍵詞】 高校財務； 目級預算； 目級控制； 績效

財務預算是高校財務管理的重要內容。長期以來，高校財務預算與會計核算脫節，導致資金預算估計不足，財務預算松弛，經費調整隨意性增大，會計核算監管不足，財務預決算差異較大。近年來，高校教育成本核算逐步深化，績效財務觀念深入人心，切實加強高校預算管理已成為實現高校有限資源的優化配置和提高資金使用效益的重要任務，也是適應當前國家加大教育經費監管，提高經費使用效益的根本要求。

一、高校財務預算管理研究回顧

一直以來，高校財務預算是社會較為關注的問題。自1999年以來，我國先后出臺了《中國教育規劃改革和發展綱要》、《教育法》、《預算法》、《事業單位財務規則》、《高等學校財務制度》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》、《高等學校會計制度（征求意見稿）》等一系列法規制度，逐步明確了高校預算的管理體制、原則、編制、決算等內容，建立起“以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔”的體制，從而從體制上為高校實施綜合財務預算奠定了基礎，確立了高校預算的基本模式。理論界對此也作了不少研究，從不同角度探討了高校財務預算中存在的問題，提出了各種解決的思路和辦法。總的來說，主要集中研究了高校財務預算的管理模式、財務預算管理方法、財務預算精細化管理等方面。

（一）預算管理模式

劉海峰、李霽友（2010）將我國高校財務預算管理改革劃分為預算創建、調整階段，預算改革、鞏固、提高階段，預算深化和不斷完善三個階段，針對不同階段提出了計劃經濟體制下單一的財政撥款支出預算模式、社會主義市場經濟體制下的校級綜合財務預算模式、知識經濟時代由校級綜合財務預算向涵蓋學校除基建、產業外全部資金收支過渡的綜合財務預算模式。美國學者卡爾·坎道里和加里·沃根克在《學校預算和你：學校校長啟蒙書》中提出了校本預算模式，將戰略管理思想與預算管理模式相結合，構建全新的高校財務預算模式。

（二）預算管理方法

一般而言，預算編制有基數預算、彈性預算、滾動預算、零基預算、復式預算等方法。長期以來，高校財務預算編制基本依據“基數+增長數”，往往因基數的過于固定和增長數的估計不足導致年度預算與實際決算差距較大，預算調整頻繁。隨著高校財務預算研究的深入，在預算管理方法上有了進一步的改進。趙善慶（2009）提出高校預算應當實行以零基預算為主、滾動預算為輔的預算編制方法；楊愛平（2004）等介紹了零基預算管理定額計算法、成本效益分析法等具體編制方法；劉錦明（2003）引入了全面預算管理的理論與方法；劉麗（2002）提出高校預算管理須引入績效預算。

（三）預算精細化管理

精細化財務管理是高校財務管理發展的必然趨勢，而精細化預算是其中重要內容。黃婕（2011）等提出高校財務預算精細化管理，落實到每個部門和項目，建立全面的工作流程和業務規范，發揮預算職能。趙善慶（2011）指出高校財務預算要遵循“大收大支”原則，構建“全口徑”預算，同時也要做到精細化管理，細化預算編制內容，提高資金效益。

然而，由于受諸多歷史因素的影響，我國高校財務預算管理仍然存在不少問題。比如預算部門責任不明確，經費申報信息不對稱；預算編制方法缺乏科學性，編制手段落后；預算指標不確定因素較多，隨意性控制弱；預算調整頻繁，執行缺乏嚴肅性；預算績效考核不完善等。因此，進一步探討高校財務預算，改進預算管理方法和手段，對加強經費預算管理，提高資金使用效益有著積極的意義。

二、“目級預算與控制”的提出

2007年，我國政府收支分類改革邁出了重要一步，財政部門按照新的政府收支科目進行預算編制，標志著我國財政預算體制改革不斷走向深入。根據2007年正式實施的政府收支分類改革，我國現行收入、支出分類采用了國際通行做法，收入分為“類”、“款”、“項”、“目”四級，同時使用支出功能分類和支出經濟分類兩種方法對財政支出進行分類。支出功能分類科目按由大到小、由粗到細分“類、款、項”三級科目。以教育類為例，比如類級科目為“教育（205）”，款級科目有“普通教育（20502）、職業教育、成人教育……”（10個款），而項級科目中普通教育有“……高等教育（2050205）、其他普通教育”。而政府支出按經濟分類（費用性質、用途及管理需要）分為基本支出、項目支出、經營支出等支出。基本支出、項目支出按經濟分類進一步細化為工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭補助支出、債務利息支出，基本建設支出等相關支出。

2009年8月31日，根據財政部發布的《關于推進財政科學化精細化管理的指導意見》相關規定“細化預算編制，提高預算年初到位率。細化基本支出和項目支出預算編制，逐步實現‘一上預算編制全部細化到‘項級科目和落實到具體執行項目……使項目預算做到實、細、準。”同時，要求“對教育、醫療衛生等涉及民生的重點支出，細化到所有‘款級科目。對其他支出也要加大改革力度，逐步列示到‘款”政府支出經濟分類細化到類款兩級，使得經費支出落實到具體的支出內容。比如：工資福利性支出劃分為301類，而其相對應的“款”劃分為01基本工資、02津補貼等。

由此可見，“目級”概念源于政府收支分類科目中收入科目“類款項目”四級中的“目級”，相當于政府支出分類“款”的名稱，同時也與會計科目中的“目”相近。“目”包含三層含義，一是政府收入分類的“目”，是預算級次概念，表示最明細的意思；二是借用政府支出“款”的名稱，表示費用名稱，實現會計核算與預算科目統一；三是會計核算科目中的“目”。“目級控制”意味著從經費支出的具體經濟內容進行控制，以更好反映、監控預算經費的流向。

會計科目直接法核算與會計科目的輔助核算：

會計科目是會計核算的基礎，是根據不同的經濟內容對高校資產、負債、所有者權益、收入、支出等會計要素作進一步分類的類別名稱。每一個會計科目明確反映一定的經濟內容，科目和科目之間在內容上不能相互交叉，它分為總賬科目（一級科目）、明細科目（二級、三級……）。會計科目按經濟分類確定類別名稱，與上述政府支出經濟分類的類款相對應，由此使得財務預算與會計核算實現對接，便于預算下達、執行，做到預算編制準確、科學，同時也便于財務決算。為了滿足核算和監管需要，一般高校財務都設立了會計科目輔助核算賬務，即每個會計科目設置與之相對應的若干輔助項目，比如部門、項目、數量、外幣核算等，輔助項目對所設會計科目進行更為明細的項目核算，這些項目是會計科目監管職能的延伸，從而有利于實現經費分配。值得一提是，會計科目輔助核算與預算編制、預算管理、預算指標下達中的部門、項目相對應，實現預算管理與會計核算有機結合，從而有利于經費監控和財務信息質量的提高。

三、“目級預算與控制”的意義

隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》和“十二五教育發展規劃”的實施，國家財政資金預算管理體制改革逐漸深入，生均財政撥款逐年遞增，同時國家對高校經費監管力度的增大，積極推進“三公經費”，加快高校公務卡業務的推廣，經費績效考評納入議程。探索和改進高校預算管理方法，重視會計核算基礎，提高財務信息質量已迫在眉睫。目級預算與控制是適應現代高校發展需要和財務管理上升到新的階段的客觀需求。

（一）有利于進一步加強預算資金核算，規范會計核算監管

長期以來，高校經費預算“兩張皮”，預算脫離學校實際，缺乏科學論證和調研，預算收入增長估計樂觀，預算執行松弛，資金成本效益意識淡薄；預算與會計核算脫節，監管不足，經費使用隨意性突出，人員經費和招待費支出比重較大。“目級預算”在于細化預算，根據一定的比例，將可預算經費按照剛性支出項目和計劃使用項目作進一步劃分，限定到用途的類別。“目級控制”則強調在執行目級預算方案中，通過設定的指標限制來對經費支出進行監管，防止超預算經費支出。

（二）有利于控制教育經費成本，提高資金使用效益

高校教育成本的核定是高校收費制改革的需要。一直以來，理論界對高校教育成本補償與分擔政策研究、教育成本核算指標體系等有較為成熟的研究。然而，由于高等學校會計制度影響，經費核算上實行現金收付制，未對固定資產折舊、應收及應付款不計時間價值，成本核算口徑不一致，會計科目和經費項目設置無法準確歸集經費使用情況。“目級預算與控制”在經費成本核算思想指導下，對納入預算經費作了初步的劃分，同時經過核算控制使得經費支出對應于每個成本核算科目和項目，既為教育經費成本的核定奠定了良好的信息基礎，也為控制教育經費成本中的隨意性支出創造了條件，更有利于資金使用效益的提高。

（三）適應財務信息公開，進一步促進財務信息透明化

近年來，高校財務信息公開成為國家和社會關注的問題，“三公經費”則是高校財務信息公開的重要內容。基于財務預算與核算的脫節，高等學校會計制度本身的不足，在日常會計核算中，經費收支信息歸集往往存在模糊性，使得財務信息質量受到較大影響，同時也不利于對經費的管理和績效考評。目級預算與控制通過預算編制手段，對經費的使用方向進行了條件設定，并對經費支出的內容和標準作了規定，確保了財務信息的準確性、透明化，也便于財務信息的及時提取和分析。

（四）適應高校財務精細化管理的需要

2009年8月31日，財政部印發《關于推進財政科學化精細化管理的指導意見的通知》，要求實現財務科學化、精細化管理。目級預算與目級控制是經費管理預算和會計核算精細化的基礎。目級預算與目級控制利用財務信息化手段，將經費分配與核算細化到“目”級，經費預算中對各種項目經費的使用額度進行了測算，并通過核算控制對經費使用把關，最大限度地對經費進行跟蹤監控，從而提高資金效益。

四、“目級預算與控制”應用中注意的問題及待解決的問題

（一）注意的問題

目級預算與控制的應用，切忌“一刀切”，注重有區別對待處理經費項目。一般而言，目級預算與控制內容主要包括商品和服務支出項目、工資福利性支出。

1.商品和服務支出項目

商品和服務支出項目是指單位在履行事業任務活動過程中，購買商品（不包括形成固定資產的商品）或接受服務（不含固定資產購置、建造服務，如設備安裝、基建施工）而發生的財務支出。商品和服務支出與三公經費緊密相關，是國家重點監控的內容。商品和服務支出項目實行目級核算后，需要設置辦公費、招待費、差費、公務用車費、會議費、培訓費、出國費、勞務費、其他等目級科目。對于基本支出的教學單位基本業務費、其他業務費，教輔單位業務費、管理部門的公務費按固定比例安排。鑒于專項支出經費專款專用和嚴格績效考評的因素，可按經費使用方向進行科學論證，按A、B、C、D優先排序，對預算安排額進行拆分，分重點和次重點予以監控。

2.工資福利性支出

工資福利性支出是指單位支付給在職職工的所有現金（含銀行轉儲款）或以現金形式的勞動報酬，包括工資性支出與福利性支出兩個方面。由于工資福利性支出（基本工資、津補貼、績效工資、其他人員支出）、對個人和家庭補助支出（離休費、退休費、助學金、醫療（保）費、住房公積金）等項目，因政策標準或考評標準的執行，貫徹專款專用原則，以及項目本身的不可細分和互斥性，其本身具有控制功能，可在當年預算中不再編制比較明細的目級內容預算。

3.其他經費支出

其他經費支出比如債務利息支出、基本建設支出、其他資本性支出（自籌基建、土地購置、設備費、圖書費、修繕費、軟件系統）及其他支出，屬于專款專用范圍，有可依據的標準，可在當年不再編制比較明細的目級內容預算。

4.其他

目級預算與控制并不針對所有經費，比如單列的目級名稱才控制，“其他”不控制；對以前年度結余經費不進行目級內容分解及控制；部分項目只涉及部分目級科目（如無公務用車的部門，或某個項目，如保安工資、師資培訓費、招生費），沒有涉及的目級費用原則上轉至“其他”費用中；目級額度之間原則上不得調劑。

（二）有待解決的問題

1.預算經費各目級分配比例的科學合理性

目級預算改變了過去對公用經費、業務經費劃塊預算，細分成辦公費、差費、車費、資料費等經費支出項目，然而，各項目之間的分配比例如何確定，有待進一步研究。即使以某學院或職能部門以往幾年的歷史數據分析求出的比例，每年除常規性的業務支出外，仍然存在多種不確定因素，包括外在的對外交流業務增加、儀器設備折舊期限滿、學科建設發展、學院年度工作重點變化，以及經濟發展水平、物價水平等因素。

2.目級預算和目級核算的信息初始化

目級預算指標的下達意味著目級核算經費的劃撥。然而由于目級預算形成的經費分配的細化，面臨著較大工作量，如何將目級預算指標數批量導入目級核算的目級科目下，則是當前有待解決的技術問題，以節省人財物。主要包括兩個方面：一是升級原有的會計賬務系統，按照新的會計制度重構增設目級科目名稱及編碼：二是在原來的一個預算項目下新設數個目級名稱及目級碼，并按目級名稱、編碼及指標額度劃轉到會計核算對應的輔助核算項目中，妥善處理以往年度的財務數據。

3.重新核定新會計核算環境下的報賬要求

目級預算與控制的應用，需要新的會計環境奠定基礎。主要包括：（1）重新設置、印制費用報銷單，增設目級科目欄目；（2）經辦人按目級內容及額度填報；（3）嚴格按費用性質所屬的目級進行審批和賬務處理；（4）項目總額度不得超支，各目級科目額度不得超支，由計算系統自動控制。

【參考文獻】

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