促進江蘇省高等教育財政經費投入增加的建議

趙善慶

【摘 要】 江蘇省是全國的經濟大省與教育大省，尤其是高等教育大省，但江蘇省對高等教育的財政經費投入在全國卻不是大省，與江蘇省在全國的經濟地位極不相稱，產生了一定的后果。應通過落實法定增長，明確投入目標，強化政府責任；調整財政撥款項目，提高財政資金效用；制定成本核算制度，控制高等教育成本；完善高等教育經費投入機制，建立健全高等教育財政支出績效評價體系；合理確定高校學費標準，體現高等教育的公益性；完善監督機制，保障財政教育投資的有效落實等措施促進江蘇省高等教育財政經費投入的增加。

【關鍵詞】 高等教育； 財政經費； 投入

一、江蘇省高等教育財政經費投入不足的表現

江蘇省是全國的經濟大省與教育大省，尤其是高等教育大省，但江蘇省對高等教育的財政經費投入在全國卻不是大省，與江蘇省在全國的經濟地位極不相稱。

（一）江蘇省地方高校生均預算內教育事業費及增長速度都高于全國平均水平，但是生均預算內教育事業費在各省、自治區、直轄市中的排序不僅沒有提升反而在下降

1.江蘇省地方高校生均預算內教育事業費及增長速度都高于全國平均水平，但是生均預算內教育事業費增長速度在各省、自治區、直轄市中排第14位。2010年江蘇省地方高校生均預算內教育事業費為10 089.18元，比上年8 352.23元增加1 736.95元，增長20.80 %；2010年全國高校生均預算內教育事業費為9 589.73元，比上年8 542.30元增加1 047.43元，增長12.26 %。江蘇省地方高校生均預算內教育事業費及增長速度都高于全國平均水平，但增長速度在各省、自治區、直轄市中，低于新疆維吾爾自治區的84.03%、吉林省的59.23%、海南省的53.64%、內蒙古自治區的43.47%、江西省的37.38%、重慶市的36.14%、四川省的35.96%、青海省的34.03%、陜西省的29.95%、上海市的29.43%、貴州省的29.1%、湖北省的26.32%、山東省的24.82%。

2.江蘇省地方高校生均預算內教育事業費雖然已超過全國平均水平，但是在各省、自治區、直轄市中的排名卻由2005年的第8位下降到了2010年的第11位。2005年全國高校生均預算內教育事業費為5 375.94元，江蘇省地方高校生均預算內教育事業費為4 971.73元，江蘇省比全國低4 04.21元。比江蘇省地方高校生均預算內教育事業費高的省份有北京市17 036.5元、西藏自治區11 864.34元、上海市11 500.73元、天津市9 134.45元、廣東省7 529.4元、浙江省6 417.74元、青海省5 972.89元。江蘇省地方高校生均預算內教育事業費在各省、自治區、直轄市中排第8位。2010年江蘇省地方高校生均預算內教育事業費為10 089.18元，而全國高校生均預算內教育事業費9 589.73元，江蘇比全國多499.45元，超過了全國高校生均預算內教育事業費，但是比江蘇省地方高校生均預算內教育事業費高的省份有北京市34 546.43元、上海市21 258.08元、西藏自治區17 155.04元、新疆維吾爾自治區13 194.92元、天津市12 395.91元、廣東省11 200.22元、青海省10 944.41元、寧夏回族自治區10 741.24元、浙江省10 508.34元、內蒙自治區10 147.22元。江蘇省地方高校生均預算內教育事業費在各省、自治區、直轄市中排第11位。

（二）江蘇省地方高校生均預算內公用經費已超過了全國平均水平，但是在各省、自治區、直轄市中的排名卻沒有變化

1.江蘇省地方高校生均預算內公用經費已超過了全國平均水平，但是在各省、自治區、直轄市中的排名卻沒有變化。2005年全國高校生均預算內公用經費為2 237.57元，江蘇省地方高校生均預算內公用經費為2 189.23元，江蘇省比全國低48.34元。比江蘇省地方高校生均預算內公用經費高的省份有北京市10 688.17元、上海市6 865.05元、西藏自治區4 596.24元、天津市4 021.63元、廣東省3 399.36元、浙江省2 273.32元。江蘇省地方高校生均預算內公用經費在各省、自治區、直轄市中排第7位。2010年江蘇省地方高校生均預算內公用經費5 213.14元，而全國高校生均預算內公用經費4 362.73元。江蘇省地方高校生均預算內公用經費比全國的多850.41元，超過了全國高校生均預算內公用經費，但是比江蘇省地方高校生均預算內公用經費高的省份有北京市19 896.42元、上海市15 438.48元、新疆維吾爾自治區7 092.75元、西藏自治區6 679.70元、廣東省5 864.76元、天津市5 237.56元。江蘇省地方高校生均預算內公用經費在各省、自治區、直轄市中仍排第7位。

2.江蘇省地方高校生均預算內公用經費增長速度高于全國平均水平，但是在各省、自治區、直轄市中也僅排第20位。2010年江蘇省地方高校生均預算內公用經費5 213.14元，比2009年增加1 039.82元，增長24.92%；2010年全國高校生均預算內公用經費4 362.73元，比2009年增加560.24元，增長14.73%，江蘇省地方高校生均預算內公用經費增長速度比全國平均水平高出10.19個百分點。但是比江蘇省地方高校生均預算內公用經費增長速度高的省份有上海市44.57%、河北省48.79%、內蒙古自治區92.36%、吉林省110.43%、黑龍江省32.23%、安徽省26.11%、江西省27.88%、山東省97.28%、湖北省49.23%、廣西壯族自治區36.57%、海南省62.65%、重慶市65.99%、四川省71.11%、貴州省59.44%、西藏自治區56.10%、陜西省66.24%、甘肅省45.63%、青海省115.33%、新疆維吾爾自治區138.54%。江蘇省地方高校生均預算內公用經費在各省、自治區、直轄市中仍排第20位。

（三）江蘇省高校在校生人數、江蘇省地區生產總值、江蘇省財政收入、江蘇省財政教育經費、江蘇省財政收入占地區生產總值的比例等在全國都比較突出，但江蘇省高等教育財政經費投入在全國卻不占優勢

2010年江蘇省財政收入占地區生產總值的比例為28.3%，高于全國平均水平20.71%；2010年江蘇省財政收入占全國財政收入的比例為14.13%；2010年江蘇省地區生產總值占全國GDP的比例為10.4%；2010年江蘇省高校在校生人數占全國高校在校生人數的比例為7.39%。2010年全國財政性教育經費占國內生產總值比例為3.66%，而2010年江蘇省財政教育經費僅占地區生產總值的2.23%；2010年全國財政性教育經費占全部教育經費總額的75%，而江蘇省財政教育經費僅占全部教育經費總額的70%；2010年江蘇省財政教育經費僅占全國財政教育經費的4.72%。其中，2010年江蘇省高等教育財政經費投入占全省財政教育經費總額的15.41%，而2006年全國高等教育財政經費投入占全國財政教育經費總額已達20.52%。可見江蘇省高等教育財政經費投入的不足，與江蘇省在全國的經濟地位極不相稱。

二、江蘇省高等教育財政經費投入不足的后果

江蘇省是高等教育大省，但江蘇省高等教育財政經費投入的不足造成了非常明顯的后果。主要表現在以下方面：

（一）高校債務沉重，引發財務危機

江蘇省是全國較早高等教育擴招的省份，加之為了達到教育部對教學水平實施評估的標準，在財政撥款沒有相應增加及增設基本建設投資撥款的情況下，江蘇省屬高校普遍投入巨額資金用于征地、教學基本設施建設、購置教學儀器設備和人才引進，造成江蘇省屬高校債務沉重。據可靠資料，江蘇省屬高校最高債務余額為305億元。2008年啟動省屬高校化債工作后，通過省財政化債補助資金支持、高校多渠道自籌化債資金，已化解省屬高校債務89億元，到2010年底仍有債務余額216億元。另外，同期江蘇省屬高校支付債務利息52億元，年均利息支出17.33億元，占2010年江蘇省高等教育總經費的5.35%，一些高職院校則更高，如筆者所在學校這一比例2011年達到了18.95%。在全國高校債務排行前10名中，江蘇省有3所分列第8至10名，分別是位列第8名的南京中醫藥大學，除欠銀行7億多元貸款外，還欠施工方等相關方面2億元，共計欠債9億元，而學校每年學費收入為1億元左右，政府年撥款6 000多萬元，支付教職工工資獎金一年要近億元，再加上其他教學、科研和行政開支，學校只能承受貸款的年利息，無力償還本金；位列第9名的江蘇大學欠債9億元，沒有陷入債務漩渦的原因是實施了債務重組；位列第10名的南京財經大學欠債8億元左右。過重的高校負債影響著高校的正常運轉，由此引發了高校財務危機。

（二）學雜費水平高速增長，高等教育投資的公益性不斷缺失

我國于1986年試行招收自費生制度，1989年正式確立大學生繳費上學制度，1997年開始實行統一的學費制度。現在江蘇省每生每年交納的學費是普通類本科學生4 600元，藝術類本科學生6 800元；普通類專業的學費為每生每學年4 140元，藝術類專業的學費為每生每學年6 800元。每生每年交納的住宿費在800至1 500元之間。據崔世泉等人研究，大學生學雜費每生每學年為6 112元，江蘇省為6 464元。江蘇省在全國各省、自治區、直轄市中大學生學雜費水平由低到高排第20位。2008年全國全國高校學雜費占全部教育經費總額的17.54%，而2010年江蘇省高校學雜費占全部教育經費總額卻達32.9%。學雜費收入已成為繼財政撥款之后的第二大經費來源渠道。學雜費的高速增長已大大超出了絕大多數民眾的經濟承受能力。據有關大學貧困學生人數調查統計，重點院校貧困學生為20%，一般院校則達到40%，一些農村家庭為支付子女的高校學費而負債累累。這顯然有悖于政府應承擔的公益性責任，造成不同階層的學生接受高等教育的機會并不平等，嚴重影響了教育的公平性。

三、促進江蘇省高等教育財政經費投入增加的建議

高等教育財政是高等教育事業發展的基礎。現階段， 江蘇省應按照高等教育大眾化的要求，努力構筑以大力增長的財政投入為基礎，以更加完善科學的多元化投資體制為支撐的公共教育財政體制。具體如下：

（一）落實法定增長，明確投入目標，強化政府責任

1.樹立法律意識，落實“增長”與“為主”的規定。1995年3月18日通過的《教育法》（中華人民共和國主席令第45號）第七章——教育投入與條件保障第五十三條規定：國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，第五十四條規定：國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高，第五十五條規定：各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長；1998年8月29日通過的《中華人民共和國高等教育法》（中華人民共和國主席令第7號）第七章——高等教育投入和條件保障第六十條規定：國家建立以財政拔款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制。因此，江蘇省不僅要落實“增長”與“為主”的規定，而且在九年制義務教育已經落實之后，更要提高高等教育財政性經費占整個財政性教育經費總額的比例，同時，加大高等教育財政性經費的增長幅度，促進高等教育財政性經費的不斷增加。

2.明確政府財政性經費投入目標。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》在第十八章——保障經費投入第五十六條加大教育投入中指出：“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%”；《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》在序言中指出：當前和今后一個時期，是我省加快發展創新型經濟、全面建設更高水平小康社會、基本實現現代化的關鍵階段，也是深化教育改革、推動教育創新、加快教育發展、建設教育強省、實現教育現代化的重要時期，在第一章——建設教育強省，實現教育現代化中指出：“以建設教育強省、實現教育現代化為主線”。但在（討論稿）中曾提出在2015年前化解完高校債務，正式稿中卻未再提到，同時在“保障教育投入穩步增長”中僅提出了“依法加大政府對教育的經費投入”、“健全多渠道籌措教育經費體制”、“健全教育經費保障機制”、“優化公共教育資源配置”、“健全教育經費監管機制”等定性概念，卻沒有提出在何年江蘇省國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例達到什么水平，更沒有提出在在何年達到4%的全國平均水平。而2010年江蘇省財政教育經費僅占地區生產總值的2.23%，比全國平均水平3.66%低1.43個百分點。2010年江蘇省地區生產總值為40 903億元，如果能達到全國平均3.66%的水平，江蘇省財政教育經費總額即為1 497.05億元，比原實際投入的923.46億元多574.59億元。如果將其中的20%用于高等教育則為114.92億元，并用于歸還債務，那么江蘇省高校債務即可降至101億元。而2010年江蘇財政系統按照全省教育工作會議和《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要》的要求，只提出“實現2012年江蘇財政教育支出占一般預算支出比例高于中央核定的比例”的目標。在《江蘇省政府關于進一步加大財政教育投入的實施意見》中也只是提出“確保財政教育支出占一般預算支出比例明顯提高并達到或超過省核定要求，確保到2011年全省這一比例超過17.5%、2012年超過18%”。因此，即使江蘇省地區生產總值偏大，近期實現4%有一定困難，但也應明確今后一段時間內江蘇省國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，努力去爭取達到規定的目標。

（二）加強組織領導，確保政策落實

發展改革部門要落實用于教育的基本建設投資；教育部門要進一步推進部門內部教育資金整合，加強教育經費安排使用管理；財政部門要多渠道籌措資金，加大教育投入力度，強化資金和資產管理；國土資源部門要保障教育項目建設用地；住房城鄉建設等部門要按規定減免相關建設費用；稅務部門要加強教育費附加和地方教育附加征收管理工作；教育督導部門要加強對教育經費投入和使用管理的督導檢查力度。

（三）多渠道籌集資金，增加財政性教育經費來源

第一，統一內外資企業和個人教育費附加制度。教育費附加統一按增值稅、消費稅、營業稅實際繳納稅額的3%征收。第二，全面開征地方教育附加。地方教育附加統一按增值稅、消費稅、營業稅實際繳納稅額的2%征收。第三，計提教育資金。從每年以招標、拍賣、掛牌或者協議方式出讓國家土地使用權取得的土地出讓收入中，按照扣除征地和拆遷補償、土地開發等支出后余額10%的比例計提教育資金。第四，切實落實城市基礎設施配套費、彩票公益金用于教育的政策。在安排使用城市基礎設施配套費時，要優先安排用于教育；要確保從彩票公益金中劃出不低于10%的比例用于教育，并逐年增長。第四，積極引導社會資金投入教育。各地要積極完善財政、稅收、金融和土地等優惠政策，鼓勵和引導社會、企業和個人資金投入教育。對企業和個人教育公益性捐贈支出，按規定在所得稅稅前扣除。同時，要落實政府投資建設項目的規費減免政策，對教育工程建設中涉及的行政事業性收費和城市基礎設施配套費等政府性基金，要按政策規定予以減免；涉及的經營服務性收費，在服務雙方協商的基礎上，適當予以減收或免收。

（四）調整財政撥款項目，提高財政資金效用

首先，加大高校的基本建設撥款力度。江蘇省高校債務形成的原因是在高校招生規模擴大的前提下，并沒有相應增加教育建設經費，或者僅有少量基本建設補助費，難以滿足高校發展，因此，應當改革基建撥款機制，以增加基本建設撥款力度。在編制基本建設投資計劃、實施基本建設投資項目時，應充分考慮教育的實際需求，確保用于教育的預算內基本建設投資明顯增加，不斷健全教育事業發展的長效保障機制。其次，增加績效撥款的類別。再次，建立財政專項化債資金及獎勵。要根據教育部頒布的高校基本辦學條件標準和省屬高校近幾年校舍平均造價，以及省規劃確定的各高校“十一五”末辦學規模，按省屬本科院校每生1.1萬元、專科院校1萬元的標準核撥省財政化債補助資金，同時對化債積極的高校予獎勵。最后，提高高校管理層向社會募集資金的積極性，增加社會募集資金的財政配套獎勵資金類別，引導社會資金進入高校。

（五）制定成本核算制度，控制高等教育成本

首先，制定成本核算制度。既然要實施高等教育成本分擔制度，對受教育者收費和按照培養成本制定財政撥款標準，就應當規定出科學、權威的生均培養成本核定辦法，制定成本核算制度，并向全社會公布，接受來自社會各方面的監督。

其次，實行高等教育價格聽證制。這是對高等教育成本分擔的必要補充，能夠增加高等教育收費制的科學性、民主性和透明性；能夠體現出要劃分國家、高校、學生等在高等教育中的權利和責任，增加高等教育收費制的科學性、民主性和透明性。應當實行高等教育價格聽證制并成為一種制衡機制。

（六）完善高等教育經費投入機制，建立健全高等教育財政支出績效評價體系

1.完善現有的高等教育經費投入機制。目前實行的“綜合定額+專項”機制存在著以下需要解決問題：一是設定新的“綜合定額”；二是增強統計“生均培養成本”的操作性；三是對“專項”績效評價的追蹤問效。

2.建立健全高等教育財政支出績效評價體系。指標體系分為投入、過程、產出和發展四部分：投入指標包括經費來源結構（財政性資金占總經費收入的比例）。過程指標包括經費使用結構（具體包括生均事業支出、人員經費占總支出的比例、教學業務費與公務費比率等）、設備與設施利用率，包括圖書資料借閱率、電子文獻下載率、實驗室開出率、儀器設備使用率等。產出指標包括教學成果產出（畢業率、獲得學位率、就業率、每百名師/生獲教學獎人數）、科研成果產出（教師平均科研成果、學生平均科研成果和應用科技成果的經濟效益），社會效果評價（學生對高校的滿意度、教師和行政人員對高校的滿意度、每百名學生獲獎人數）。發展指標包括基礎條件狀況[生均占地面積、生均教學用房面積、生均占有圖書資料和教學實驗設備量、專任教師數量及結構（專任教師占全體教職工比例、高級職稱占教師總人數比例、生師比）]，專業教育能力（學科學位點數量、規劃課程開設率、學分完成率）及財務支持能力（發展性支出占總支出比例、資產負債率、速動比率）等。

根據計算結果，并將總預算資金分為普通撥款和績效撥款，比例大致可以按7∶3或8∶2。即普通撥款仍按照生均定額與學生規模計算，績效撥款則通過上述計算結果來確定。績效好的予以獎勵，績效差的適當核減下一年度的預算經費。

（七）建立健全高校內控機制，推進教育經費科學化管理

一是進一步完善高校財務監督制度，嚴格依照國家規定，健全財務管理規章，完善各項經費使用制度，規范學校經費行為，防范高校財務風險；建立健全科學、合理、公開、透明的經費分配標準和辦法，堅決杜絕分配的隨意性。二是加強高校經費內部稽查和審計監督，確保經費分配和使用規范、安全、有效；加強高校國有資產管理，防止國有資產流失，提高使用效益。

（八）合理確定高校學費標準，體現高等教育的公益性

政府要按照高等教育成本分擔與補償理論，在《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》的基礎上，完善國家助學貸款機制，承擔高校助學貸款的擔保主體，積極拓展更多的學生貸款項目，建立健全國家獎學金、助學金制度，學生貸款，勤工助學，特殊困難補助和學費減免為主體的多元化的資助貧困家庭學生的政策體系。

（九）完善監督機制，保障高等教育財政投資的有效落實

首先，加強省人代會的監督。省人民代表大會是江蘇省最高國家權力機關。江蘇省預算和預算執行情況必須經過省人民代表大會的審查和批準，因此，省人民代表大會就要行使對高等教育財政投資的監督權力。其次，加強財政機關的監督。財政機關是教育經費的主要管理者。不僅每年要公布教育經費占整個財政支出的比例，定期對教育經費的執行情況進行檢查，還要對教育經費的管理和使用情況進行審計。最后，加強新聞媒介監督。要通過各級新聞媒介經常宣傳捐資助教的典型，對亂集資、亂收費和亂辦班等現象向社會曝光，懲惡揚善，以形成良好社會風氣。

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