主要國(guó)家科技管理組織體系對(duì)我國(guó)的啟示及借鑒

易春 趙煜明

摘 要：科技管理組織體系是科技管理實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)和基本手段。科技管理現(xiàn)狀難以滿足科技發(fā)展的需要，首先表現(xiàn)在組織和崗位的設(shè)置方面。同時(shí)新的發(fā)展戰(zhàn)略定位也迫切要求組織管理體系的變革。為更好地貫徹實(shí)施黨的十八大提出的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，在比較分析美、德、日、韓、俄等主要國(guó)家科技管理組織體系的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)科技管理組織體系改革的啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：主要國(guó)家；科技管理組織體系；啟示；借鑒

中圖分類號(hào)：G321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）08-0138-03

科學(xué)技術(shù)是綜合國(guó)力的重要組成部分，對(duì)提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力起著關(guān)鍵作用，完善的科技治理結(jié)構(gòu)對(duì)推動(dòng)科技發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)現(xiàn)行的政府科技管理模式與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展要求還存在諸多不適應(yīng)之處。主要發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成制度化、完整的體系和科學(xué)高效的管理模式，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。筆者試從組織體系角度對(duì)國(guó)外部分發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)的科技管理構(gòu)架情況進(jìn)行概述，這對(duì)于完善我國(guó)科技組織體系、推進(jìn)科技管理結(jié)構(gòu)、加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)具有十分重要的實(shí)際借鑒意義。

一、國(guó)外主要國(guó)家科技管理組織體系

（一）美國(guó)：靈活有序的管理組織構(gòu)架

美國(guó)宏觀科技管理組織體系主要是由總統(tǒng)（白宮）、國(guó)會(huì)（參議院和眾議院）和各聯(lián)邦部門組成（見圖1）。

正是由三權(quán)分立的國(guó)家制度所決定，在美國(guó)的科技體系治理結(jié)構(gòu)中沒有設(shè)立類似“科技部”這樣專門負(fù)責(zé)全國(guó)科技活動(dòng)的政府部門，而是由行政、立法、司法三個(gè)系統(tǒng)不同程度地參與國(guó)家科技政策的制定。

其中，白宮作為科技管理機(jī)構(gòu)，不僅掌握財(cái)政杠桿，制訂科技預(yù)算，負(fù)責(zé)各種科技計(jì)劃與項(xiàng)目的執(zhí)行，同時(shí)也是各項(xiàng)科技法案的具體執(zhí)行者；國(guó)會(huì)比行政部門更能決定科技政策的走向，不僅負(fù)責(zé)審批最終科技預(yù)算，還通過立法決定科技政策框架。各行政部門為實(shí)現(xiàn)特定的任務(wù)，在編制科技政策和建設(shè)方面擁有很大的自主權(quán)，可在法律明確允許的范圍內(nèi)自行制定行政規(guī)章；司法部門主要負(fù)責(zé)對(duì)法律條文的最終裁定，無論行政還是立法部門都難以左右司法部門的判決。此外，美國(guó)政府及最高領(lǐng)導(dǎo)人非常重視高級(jí)科技顧問在科技管理中的作用，設(shè)置了科技政策咨詢機(jī)構(gòu)。雖然這些機(jī)構(gòu)不承擔(dān)具體的管理職能，僅限于咨詢服務(wù)，但這類機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家科技政策的制定及其走向有重要的影響。

正是由于美國(guó)行政、立法、司法三種權(quán)利的相互制衡，才使得美國(guó)聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)研究體系能夠保持相對(duì)的穩(wěn)定，很少出現(xiàn)大規(guī)模的結(jié)構(gòu)體系調(diào)整。

（二）日本：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中，科技與學(xué)術(shù)行政合二為一

日本科技管理組織體系主要由綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議、文部科學(xué)省及其下屬研究、審議機(jī)構(gòu)構(gòu)成（見圖2）。

與美國(guó)不同，日本在內(nèi)閣府設(shè)置了“綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議”這一領(lǐng)導(dǎo)科研的主管部門，加大了內(nèi)閣對(duì)科技政策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，提高了科技政策的地位以及科技政策綜合協(xié)調(diào)性，使其具有戰(zhàn)略性、綜合性和及時(shí)性。加強(qiáng)內(nèi)閣對(duì)科技政策的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，有利于解決縱式分割的行政機(jī)關(guān)有關(guān)科技政策的摩擦弊病。文部科學(xué)省按照綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議制定政府整體的科技綜合戰(zhàn)略、資源分配方針來調(diào)整相關(guān)行政機(jī)關(guān)的科技事務(wù)，這加強(qiáng)了相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。將科技廳與文部省合并成為文部科學(xué)省，使它們各自所掌管的國(guó)立大學(xué)與國(guó)立研究機(jī)關(guān)也隨之一體化。

（三）韓國(guó)：“國(guó)家導(dǎo)向型”的科技管理模式

韓國(guó)采取的是典型的政府主導(dǎo)型的科技發(fā)展模式，科學(xué)技術(shù)委員會(huì)是國(guó)家科技發(fā)展的宏觀決策部門（見圖3）。

韓國(guó)政府在科技管理的進(jìn)程中顯示了強(qiáng)大的行政推動(dòng)、政策引導(dǎo)力量。總統(tǒng)直接領(lǐng)銜的國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)作為國(guó)家科技管理體系中最高的政策審議與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家重大科技決策。科技部的升格，體現(xiàn)韓國(guó)政府將科技管理提升到國(guó)家層面的高度，進(jìn)一步強(qiáng)化了科技部作為科技主管部門的宏觀決策和計(jì)劃調(diào)控職能。

（四）德國(guó)：一部主管、多部合作的管理體系

德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，其科技組織管理體系主要由聯(lián)邦教育與研究部、聯(lián)邦政府各部門、各州政府等共同組成（見圖4）。

德國(guó)的科技體制是以聯(lián)邦制的政治制度和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的一種靈活而分散的體制。這種由各州廣泛參加的方式，使德國(guó)的科技體制同比較集中的法國(guó)體制、日本體制甚至美國(guó)體制迥然有別。由于德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，在遵守聯(lián)邦憲法的前提下各州享有很大的自主權(quán)，特別是各州政府對(duì)科研事業(yè)均承擔(dān)較大的責(zé)任和一定的管理權(quán)限，并在一定范圍內(nèi)不受聯(lián)邦政府的干預(yù)，這種對(duì)科技管理實(shí)行一部主管、多部門合作的方式在世界上并不多見。因?yàn)榧词乖谕瑯邮锹?lián)邦制的美國(guó)，政府提供的科研經(jīng)費(fèi)也大部分來自聯(lián)邦政府，州政府只起有限的作用。

（五）俄羅斯：三等級(jí)的科技管理組織結(jié)構(gòu)

俄羅斯科學(xué)組織結(jié)構(gòu)按職能可分為3個(gè)等級(jí)。第一級(jí)為最高決策機(jī)構(gòu)，包括總統(tǒng)科技政顧問員會(huì)、聯(lián)邦議會(huì)；第二級(jí)為聯(lián)邦政府的科學(xué)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦工業(yè)科技部；第三級(jí)為實(shí)際從事科學(xué)研究的機(jī)構(gòu)（見圖5）。

解體前的蘇聯(lián)一直缺乏對(duì)分散于不同部門的科學(xué)組織的總體領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的力量，一直努力設(shè)置一個(gè)中央機(jī)關(guān)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理科學(xué)技術(shù)事業(yè)，但終沒有在實(shí)質(zhì)意義上實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，俄羅斯國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)科研組織的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了比較大的改革，設(shè)立了總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)這一最高級(jí)層的決策機(jī)構(gòu)。第二級(jí)與第三級(jí)組織分別是聯(lián)邦工業(yè)科技部與科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。這三個(gè)等級(jí)的科學(xué)組織，每一級(jí)對(duì)上級(jí)來說都是隸屬關(guān)系。

二、中國(guó)科技管理組織體系現(xiàn)狀與問題

（一）中國(guó)科技管理組織體系構(gòu)架

新中國(guó)成立后，中央人民政府在原中央研究院和北平研究院的基礎(chǔ)上成立了中國(guó)科學(xué)院，作為新中國(guó)的主要政府研究機(jī)構(gòu)。在短時(shí)期里，中國(guó)基本上按照前蘇聯(lián)的模式建立了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立完整的五大方面軍的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)體系：中國(guó)科學(xué)院（簡(jiǎn)稱中科院）、國(guó)防科研院所、國(guó)務(wù)院所屬各部門科研院所（部屬）、地方政府所屬科研院所（地方）、高等院校研究機(jī)構(gòu)（高校）。

1958年，中國(guó)政府對(duì)科技管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整合并，成立了國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（現(xiàn)為科技部）、國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)。各省、市、縣陸續(xù)成立了各級(jí)科委（科協(xié)、科技廳、局），形成了中國(guó)的科學(xué)技術(shù)管理體系，中國(guó)科學(xué)技術(shù)事業(yè)進(jìn)入了國(guó)家計(jì)劃下的發(fā)展時(shí)期（見圖6）。

中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家科委的建立，標(biāo)志著中國(guó)集中型科技管理體制的形成。在傳統(tǒng)的科技管理體制下五路大軍形成的同時(shí)，各級(jí)政府設(shè)有科委作為政府主管科技發(fā)展的總部門。科研與開發(fā)工作由不同的行政主管部門掌握，分別由國(guó)家科委和原國(guó)家計(jì)委主管，并在各級(jí)政府設(shè)有相應(yīng)的地方機(jī)構(gòu)。科研機(jī)構(gòu)數(shù)量極多，力求“大而全”、“小而全”，即一旦中央建立某種科研機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府也就立即效仿，機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)置低水平重復(fù)。

1997年，中國(guó)政府批準(zhǔn)了中國(guó)科學(xué)院關(guān)于建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系的方案，投資實(shí)施知識(shí)創(chuàng)新工程。1998年6月，中國(guó)成立國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組，表明中國(guó)從更高的層次上加強(qiáng)對(duì)科技工作的宏觀指導(dǎo)和整體協(xié)調(diào)。

目前，中國(guó)正努力轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)的中央計(jì)劃體制，建立政府科技機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)研究部門以及高等院校之間分工明確、良性互動(dòng)的新型科技管理體制。中國(guó)政府將科技活動(dòng)管理、相關(guān)的生產(chǎn)活動(dòng)管理和資源分配的最終權(quán)力集中在特定的權(quán)力部門，其他部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施相應(yīng)的政策或短期項(xiàng)目。科學(xué)技術(shù)管理的組成結(jié)構(gòu)大致也可分為三個(gè)層次（與俄羅斯基本相似）：最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組；執(zhí)行層和協(xié)調(diào)層——科學(xué)技術(shù)部、其他部委及地方的科技管理部門；具體科研機(jī)構(gòu)（高等學(xué)校、研究院所、企業(yè)等）的管理層（見圖7）。

（二）存在的問題

1.缺乏最高管理決策機(jī)構(gòu)

反觀我國(guó)的科技體制改革，在改革以前，我國(guó)基本照搬了前蘇聯(lián)的科技組織結(jié)構(gòu)：以計(jì)劃來推動(dòng)科技項(xiàng)目和任務(wù)，企業(yè)、科研院所、高校、國(guó)防科研相互獨(dú)立。后來我國(guó)雖也施行了一系列科技體制改革措施，但至今仍無協(xié)調(diào)管理科技事業(yè)的中央機(jī)關(guān)，雖設(shè)立了國(guó)家科教領(lǐng)導(dǎo)小組這一組織機(jī)構(gòu)，試圖從國(guó)家高度協(xié)調(diào)我國(guó)科技發(fā)展，但其并不具備決策職能，可以說，我國(guó)原有的科技體制有所改變，但新的體制尚未形成。

2.管理執(zhí)行部門定位不明確

目前，我國(guó)國(guó)家綜合部門、產(chǎn)業(yè)部門和公共事業(yè)部門都能通過獨(dú)立提出國(guó)家級(jí)的科技計(jì)劃，直接獲得財(cái)政預(yù)算，各部門缺乏聯(lián)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)分散和和重復(fù)使用。在管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，國(guó)外各國(guó)均設(shè)有獨(dú)立的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而我國(guó)的科技管理部門則是科技部與其他部委共同參與管理。此外，中科院除了是最高學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)外，還同時(shí)兼具了極強(qiáng)的管理職能。科協(xié)作為群眾組織還掌握科學(xué)普及的經(jīng)費(fèi)及相應(yīng)職能。雖然我國(guó)在管理機(jī)制上有了不少改進(jìn)，但由于科技組織結(jié)構(gòu)仍較分散、管理執(zhí)行職能機(jī)構(gòu)未統(tǒng)一，仍存在多部門分散、獨(dú)立管理，政出多門、科技資源分配不均，難以支持整個(gè)創(chuàng)新體系發(fā)展的問題。

3.評(píng)估與監(jiān)督不完善

長(zhǎng)期以來，雖然我國(guó)也在一直強(qiáng)調(diào)評(píng)估與監(jiān)督工作在科技管理中的重要作用，但從目前的實(shí)際情況上看，我國(guó)的科技監(jiān)督與科技評(píng)估工作仍存在著許多不足之處，一直受到各界的廣泛爭(zhēng)議。從科研經(jīng)費(fèi)的使用管理看，科技預(yù)算、執(zhí)行監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)不完全獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)分配和使用缺乏科學(xué)有效評(píng)估機(jī)制， 國(guó)家科技資源使用效率無法有效提高，甚至造成浪費(fèi)。

三、主要國(guó)家科技組織管理體系對(duì)我國(guó)的啟示及借鑒

鑒于其他國(guó)家科技管理組織體系情況以及針對(duì)我國(guó)科技管理中的問題，我國(guó)應(yīng)該調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，完善宏觀科技管理體制，明確政府在科技管理上的主導(dǎo)作用。特別是要設(shè)立科技高層決策機(jī)構(gòu)，完善各級(jí)政府科技管理機(jī)構(gòu)及職能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家科技計(jì)劃與各部門和各領(lǐng)域的科技計(jì)劃，以及科技資源的統(tǒng)籌分配，努力構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的科技管理運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)科技項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)估管理（見圖8）。

（一）設(shè)立科技管理最高決策機(jī)構(gòu)

德國(guó)、日本、韓國(guó)設(shè)有國(guó)家最高科技決策機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家科技計(jì)劃與各部門和各領(lǐng)域的科技計(jì)劃，以及科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的統(tǒng)籌分配。俄羅斯也在普京執(zhí)政后，增設(shè)了科技最高決策和協(xié)調(diào)組織。美國(guó)雖沒有設(shè)立類似于“科技部”這樣的專門統(tǒng)籌與規(guī)劃全國(guó)科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)，但美國(guó)白宮作為科技管理機(jī)構(gòu)不僅掌握財(cái)政杠桿，制訂科技預(yù)算，負(fù)責(zé)各種科技計(jì)劃與項(xiàng)目的執(zhí)行，同時(shí)也是各項(xiàng)科技法案的具體執(zhí)行者。我國(guó)設(shè)立了科技部，但并不具備統(tǒng)籌全國(guó)科技資源的權(quán)力。借鑒主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)必須設(shè)立我國(guó)科技管理最高決策機(jī)構(gòu)“國(guó)家科委”（通過提升科技部職能或者加強(qiáng)國(guó)家科教領(lǐng)導(dǎo)小組議事機(jī)構(gòu)的職能和地位），加強(qiáng)科技工作的宏觀管理，其他部委主要參與或配合制定國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃，并為規(guī)劃的執(zhí)行提供服務(wù)（如各級(jí)財(cái)政部門要做好科技部門的預(yù)算）。“國(guó)家科委”以最高決策機(jī)構(gòu)身份統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)國(guó)家科技計(jì)劃與各部門、各領(lǐng)域的科技計(jì)劃，以及科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的統(tǒng)籌分配和科研任務(wù)的統(tǒng)籌安排。

（二）完善各級(jí)政府科技管理機(jī)構(gòu)及職能

在最高決策機(jī)構(gòu)確定的前提下，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府科技管理機(jī)構(gòu)作為“國(guó)家科委”的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)和管理部門在我國(guó)科技管理體系中的地位與作用。從同屬亞洲國(guó)家的日、韓兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)上看， 國(guó)家的集中統(tǒng)一管理是國(guó)家科技健康發(fā)展的重要保障。雖然日本目前根據(jù)本國(guó)的國(guó)情已將科技與教育事業(yè)統(tǒng)一由新成立的文部科學(xué)省管理，但其原有的科技廳在日本科技發(fā)展的過程中也曾發(fā)揮過重要的作用。鑒于我國(guó)科技事業(yè)的發(fā)展仍處于趕超的階段，受國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等各方面因素的影響，集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)的科技管理體制仍將適合我國(guó)現(xiàn)階段科技事業(yè)的發(fā)展。要明確其他部門（包括發(fā)改委、財(cái)政部、教育部）對(duì)科技部門的服務(wù)和支撐作用，強(qiáng)化各級(jí)地方科技管理部門對(duì)同級(jí)及所屬區(qū)域科技資源的管理和調(diào)控職能。同時(shí)，要在借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析我國(guó)目前在科技管理中存在的不足，從實(shí)際出發(fā)，在兼顧效率和效果的前提下，盡快完善我國(guó)的科技管理組織體系。

（三）建立健全科技評(píng)估與監(jiān)督管理體系

主要發(fā)達(dá)國(guó)家之所以有高效運(yùn)行科技管理組織體系，離不開相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估監(jiān)督機(jī)構(gòu)的督促和保障。我國(guó)科技評(píng)估、監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖已在科技政策的制定和決策支持方面發(fā)揮了一定的作用，但跟形勢(shì)發(fā)展的要求還有差距，仍需要進(jìn)一步的強(qiáng)化與完善。特別是要發(fā)揮人大的法律監(jiān)管和中科院的決策咨詢作用，以及第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，建立一個(gè)不受行政干擾，各司其職、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的科技評(píng)估、監(jiān)督體系。

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