走向善治：基層社會管理創新的價值要義

李向前

【摘要】基層社會管理是人類社會管理的重要一環，是歷代管理者都必須面對的一個課題。進入新世紀，我國進入了以社會建設為重點的新階段，加強和創新社會管理是加強社會建設的重要內容，在新形勢下構建中國特色社會管理體制的過程，其本質就是傳統“管理”向現代“治理”轉變，最終走向“善治”的過程。

【關鍵詞】基層社會管理 管理創新 治理 善治

我國基層社會管理的演進

中國疆域廣闊、人口眾多，如何進行有效組織管理，是歷代管理者都必須面對的一個課題。為加強基層社會管理，我國歷代都采取了各種治理方式，如郡縣制、什伍制、保甲制等，其中保甲制度是我國封建社會長期采用的一種基層管控手段，其核心就是將“戶”（家庭）作為社會管理的基本單元，由此構筑起封建王朝對全國有力的監控組織管理。

新中國成立后，基層社會行政網絡相對薄弱，需要強化政府在基層社會的行政網絡來填補。在此背景下，單位制與街居制這兩個由政府派生出的基層社會網絡承擔起了基層社會管理的職能：“單位”負責分配和管理的對象是在職職工和離退休干部，“街居”系統的工作對象是無業者和退休工人。在城市，我國普遍采取了單位制這種特殊的組織形式，單位不僅僅是專業化的工作場所，而且是一種負責把居民家庭和社會生活以及政治管理統合在一起的社會組織和空間組織，單位制逐步成為了我國政治、經濟和社會體制的基礎。

與單位制相配套的城市基層管理，目的是加強對單位以外人群的管理。1954年我國通過了《城市街道辦事處組織條例》以及《城市居民委員會組織條例》，街道、居委會組織開始在我國城市普遍設立，標志著我國初步構建起了以市、市轄區、街道辦事處為主體的國家行政力量和以居民委員會為主體的居民自治力量相結合的城市基層管理體制。

十一屆三中全會以來，我國堅持改革開放基本國策，逐步推進計劃經濟向市場經濟轉型。由于傳統的單位制管理造成了企業包袱沉重，缺乏生產積極性和競爭力，所以很多傳統的“單位”都按照“政企分開”、“社企分開”的原則和建立現代企業制度的要求，輕裝上陣轉變成為自主經營、自負盈虧的市場主體，“單位辦社會”的做法被徹底否定，“單位”原來承擔的許多社會化功能逐步回歸社會。在工業化和城市化進程中，原來“街居制”承擔的傳統的“弱勢群體”服務對象越來越與社會需求不相適應，社區制在其背景下應運而生。

雖然社會主義制度下的基層社會管理與我國歷史上的基層社會管理在本質上是不相同的，但其在管理的形式上都注重以自治形態來推進，這一點卻是共同的。

新時期基層社會管理創新需要理念先行

社會管理創新是加強社會建設的必然要求。改革開放以來，我國經濟持續快速增長，綜合國力極大提高，人民生活普遍改善。然而，在經濟建設取得巨大成就的過程中，特別是20世紀90年代中期以后，各種社會問題、社會矛盾、社會沖突也在增加。從某種意義上講，當前中國社會是一個發展迅速、變化劇烈的“問題社會”，老問題還沒有解決，新問題就開始生發并接踵而來，一些問題缺乏解決的有效手段。

從經濟社會發展階段性變化規律來看，中國已經進入發展的新時期，加強社會建設、促進經濟社會協調發展已成為新時期面臨的主要任務。我們黨對中國社會轉型的認識日益清晰，在黨的十七大通過的《中國共產黨章程（修正案）》中，將社會建設納入社會主義事業的總體布局，這是我們對中國特色社會主義事業的新認識、新概括，標志著我國進入了社會轉型的新階段，即以社會建設為重點的新階段。

當前，社會體制與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現，如社會結構不盡合理、社會服務體系不夠健全、社會組織體系有待完善等，這需要加快推進社會體制改革，創新社會管理體制，從整體上加強社會建設，實現經濟社會協調發展，推動社會主義和諧社會建設。

創新社會管理需要樹立“治理”理念。當前，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，同時也面臨不同以往的風險和挑戰。現行的社會管理在體制、機制上都還難以完全應對社會轉型時期出現的社會矛盾。社會管理創新需要改變過去慣用的以政府的單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控壓罰為主要目的的傳統模式，逐步向政府行政管理與社會自我調節、居民自治管理良性互動，社區管理與單位管理有機結合，多種手段綜合運用，管理與服務融合，有序與活力統一的多元治理、共建共享的新模式轉變，最終構建起與社會主義市場經濟、民主政治、先進文化以及社會和諧要求相適應的中國特色社會管理體制。

構建中國特色社會管理體制的過程，其實就是傳統“管理”向現代“治理”相轉變的過程。全球治理委員會對“治理”提出了全新的闡釋：治理是各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理有四大特征：治理既非一套規則，也非一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制而是協調；治理主體既有公共部門，也有私人部門；治理是持續的互動，而不是一種正式的制度。

作為一種新的社會管理方式，治理與傳統的“管理”相比，首先是拓寬了權威的來源基礎，權威不再僅僅來源于法令法規，還可以來自公民的認同和共識。其次拓寬了權威的來源部門，即權威不再僅僅來源于政府機構，還可以來自私人機構。最后擴寬了權力的運行方向，即權力不再僅僅以自上而下的單一方向運行，還可以是上下互動式的運行。

走向善治是創新基層社會管理的價值要義

善治的涵義。治理的最高標準、理想狀態是達到“善治”，這是基層社會管理創新的價值要義。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”。善治的本質特征就在于它是廣大人民群眾對社會生活的合作管理，是國家管理與社會協同的最佳狀態。從善治的主要特征而言，其在主體上是“善者治理”，在其中發揮主導作用的政府，更應是公開公平公正的治理者，實現社會公眾福利最大化；善治在方式上是“善于治理”，這不是建立在單方基礎上的行政命令，而強調建立在現代平等契約基礎上的良性互動和合作；善治在結果上是“善態治理”，即多元和諧的社會狀態，社會中出現各種利益矛盾沖突能通過社會機制化解，達到“和而不同”的社會美妙狀態。

善治具有如下基本要素：一是合法性。這里的“法”強調的是人們內心所認可的權威、秩序、規則。二是透明性。政治透明是善治的重要內容，政治信息的公開化，既是保障公民知情權的基礎，也是公民有效參與公共決策、監督過程的重要環節。三是責任性。每個社會主體對自己的行為應負責，尤其是掌握著社會公共資源的管理機構、管理者，由于承擔了一定職務所以必須履行一定的職能和義務。四是法治。憲法、法律是公共政治管理的最高準則，有法必依、執法必嚴、違法必究。五是回應。回應要求公共管理機構和人員必須對公民的要求作出及時的負責任的反應。六是有效。這主要指管理的效率，在投入一定的情況下，通過合理設置管理機構，科學規范管理流程，降低管理成本，使產出最大化。七是參與。公民的參與程度越高，善治的程度就越高。八是穩定。這包括政治穩定、經濟穩定、社會的穩定。九是廉潔。這就要求政府官員奉公守法，公職人員不以自己的職權徇私舞弊。十是公正。就是公民在政治權利和經濟權利上均享有平等的權利。

善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的社會管理過程，在此過程中，公民廣泛參與，政府與各級各類社會組織有效合作、良性互動，以實現社會公共利益最大化。善治需要政府與社會的良性互動，從全社會范圍看，善治離不開政府，更離不開公民，只有形成一個健全和發達的市民社會，才有可能實現真正的善治。

走向善治的切入點。一是厘清政府、市場、社會間的職責。改革開放30多年來，中國社會正從總體性社會逐步向政府、市場和社會分離形成多元化社會格局轉變。政府與社會、政府與群眾、政府與市場的關系都已發生深刻的變化，傳統意義上的政府行政行為已不能很好地適應建立完善社會主義市場經濟體制和社會管理格局的要求。面對多元社會的需求，中國的行政體制也需逐步從行政全能型政府轉向政社分離，把政府行政職能與社會的自我管理職能分開，使得社會能夠自我組織、自我規范并不斷產生社會運作的活力。

二是完善參與機制。公民廣泛參與政治管理，實現政府與公民的積極有效的合作，這是當前推進善治的重要內容。這需要公民必須擁有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監督，從而與政府一道共同形成公共權威和公共秩序，而民主政治就是保證公民享有充分自由和平等的政治權力的現實機制。沒有民主，善治便不能存在。公民的知情權、選擇權、參與權、監督權都需要通過民主方式來實現。

三是有序培育發展規范社會組織。隨著政府職能的轉變，原來由政府包攬的經濟、社會事務將部分交由社會組織承擔，政府面臨著對社會組織有序培育發展和依法監督管理兩大任務。這需轉變、規范和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務的惟一提供者轉變為保證者，從直接擁有和管理轉變為制定規劃規則和監督評估。這既要大力培育服務類社會組織，引導其為社會提供更多服務，以滿足人民日益增長的需求；也要加強對社會組織的監管，保證社會有序，保持社會穩定。

【作者為成都理工大學副教授】

責編/張蕾