依法治檔視角下的檔案行政司法化

吳雁平

摘 要：司法是法制建設的重要環節，亦是依法治檔的重要內容。檔案行政司法化是行政司法化大趨勢下的必然進程。檔案行政司法化進程包括檔案行政執法的司法化、檔案行政司法、檔案行政執法與刑事司法的銜接三方面內容。

關鍵詞：依法治檔；檔案；行政司法化；檔案執法；行政司法

黨的十八大報告中提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”新的16字方針，表明我國社會主義法制建設進入了新階段，開啟了依法治國新時代。這新16字方針與“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”共同成為依法治檔——檔案事業法制化建設應遵循的基本原則。本文著重從依法治檔視角探討檔案行政司法化的問題。

1 司法及行政司法化

1.1 司法及其特征。“司法，是指國家司法機關依照法定職權和法定程序，具體應用法律處理案件的專門活動。”[1]司法是實施法律的一種方式，又稱法的適用，對實現立法目的、發揮法律的功能具有極其重要的作用。我國的司法分為刑事司法、民事司法和行政司法三類。司法的基本特征：

1.1.1 專屬性。司法是以國家名義行使司法權的專門活動，司法權是一種專有權。“這項權力只能由國家司法機關及其司法人員行使，其他任何國家機關、社會組織和個人都不能行使此項權力。”[2]

1.1.2 程序性。司法活動是司法機關嚴格按照法定程序進行的專門活動，程序性是司法的最重要、最顯著的特點之一。訴訟法規定了嚴格的訴訟程序，以保證司法的公正。

1.1.3 專業性。司法是司法機關運用法律處理案件的專門活動，這種專門的活動需要精準地專業判斷。要達到作出精準的專業判斷，就要求作出判斷的司法人員必須具備精深的法律專業知識和豐富生活與司法經驗。

1.1.4 權威性。司法是司法機關以國家強制力作為后盾，并且以國家的名義運用法律來處理案件的活動。因此，“司法機關依照法定職權和法定程序對案件所作出的裁決是具有法律效力的裁決，任何組織和個人都必須執行，不得擅自修改和違抗”。[3]

1.2 行政司法化。雖然從理論上說司法與行政是分立的，彼此之間不應出現“交集”，但隨著社會的發展，在現代國家管理與運行實踐中，司法與行政越來越多地出現了一定程度的融合，具體表現為行政權的司法化與司法權的行政化，也就是行政司法化和司法行政化，這里只討論行政司法化。

所謂行政司法化，就是行政行為司法化，或是司法形式的行政行為，“是指行政權的運行采用司法的構造方式”，[4]“將司法的程序導入了行政領域，通過爭議雙方的司法化程序尋求糾紛解決的最佳途徑，以求行政權運行的公平、公正”。[5]行政司法化“反映了行政權和司法權在某些領域方面出現了融合的趨勢”。[6]產生行政司法化趨勢的原因主要來自行政理念與現實需求兩個方面：一是因為“正當程序保障的憲法原則在行政領域的廣泛適用”，[7]這是行政理念上的原因。二是因為“傳統司法程序規則無法應對日益加劇的案件負擔，若所有糾紛都按復雜的訴訟程序解決，國家及當事人皆無法承受其沉重代價”，[8]這是來自社會實踐中的現實壓力與需求。而行政司法化趨勢更深層所表達的是“將行政運作程序視為司法程序一樣，目的在于確保個人合法權益不受侵犯”[9]的行政理念。這種行政理念從其實質上講就是依法行政的理念。行政司法化涉及行政執法司法化、行政司法、行政執法與刑事司法銜接等。

2 檔案行政司法化

在行政司法化的大趨勢下，作為國家行政組成部分之一的檔案行政，其司法化進程亦是一種必然。檔案行政司法化包括檔案行政執法的司法化、檔案行政司法、檔案行政執法與刑事司法的銜接三方面內容。

2.1 檔案行政執法的司法化。檔案行政執法司法化是指按照司法模式嚴格檔案執法程序，以及檔案執法糾紛通過司法途徑解決。包括檔案執法案件調查材料的司法化、檔案行政執法程序的司法化、檔案行政執法機關內部運行司法化、檔案行政執法聽證司法化等內容。

檔案執法案件調查材料是檔案執法行為的重要書面材料，檔案執法案件調查材料的司法化就是以司法文書的要求來形成檔案執法案件調查材料。這樣做的本意在于能夠更為理性地實施檔案行政處罰，保障檔案行政執法行為的客觀公正。司法化的檔案執法案件調查材料可以客觀真實地記錄整個檔案執法的過程，要求檔案執法人員必須具備扎實的法律知識功底、嚴謹的邏輯思維能力和高超的法律運用技術水平。檔案執法案件調查材料司法化，客觀上使案件調查材料更加嚴謹、更加接近于司法文書。這樣的文書材料不僅使檔案行政執法的當事人比較容易接受檔案行政處罰，而且在行政復議或行政處罰聽證中易于得到裁決機關和聽證代表的認同。這樣做，提高了檔案工作依法行政效率，也提高了依法治檔水平。

檔案行政執法程序的司法化就是將檔案行政執法的程序按照司法的程序加以規范。在我國，長期以來深受“重實體，輕程序”傳統思想的影響，在結果與過程之間，往往偏重對結果的關注。“對于行政權的運行，人們同樣過于注重結果的合法與否，注重行政執法的效率而忽視了公正、忽視了行政權的運行過程。建立嚴謹的、完善的行政程序制度，以法定程序規范行政執法行為，對于行政程序意識普遍缺乏的中國來說，尤為重要。”[10]檔案行政執法程序司法化，涉及告知、調查、檢查、取證、文件審核、處罰、決定送達、處理等全部檔案執法程序。只有建立司法化的檔案行政執法程序，才能從程序上保證檔案行政執法的公正性、權威性，并提高檔案行政執法的執行力。隨著檔案行政權運行的法制化進程，檔案行政執法行為程序的嚴謹規制將越來越明顯，檔案行政執法將越來越注重程序和關注過程，這是依法治檔理念下檔案行政執法方式在新時期的變化。“司法程序設計的嚴密是司法權追求公平、公正的有效保障，為此，為達成行政執法公正的價值目標，行政執法司法化也成為行政執法方式的必然變化趨勢。”[11]也可以說檔案行政執法司法化是檔案行政執法程序化的必然結果。

在所有檔案執法行為中，檔案行政執法聽證的司法化傾向最為明顯。檔案行政執法聽證要求檔案行政機關在正式公布有關利害人的執法決定之前，要接受檔案行政執法當事人口頭提供的證據，允許檔案行政執法雙方當事人就檔案行政執法聽證所涉及的某一方面的問題進行辯論，為檔案行政執法當事人提供申辯的權利和機會。

檔案行政執法機關內部運行司法化是指檔案行政機關在處理與檔案行政執法相關的事務時，應當改變傳統的內部行政運行模式。檔案執法案件調查材料的司法化、檔案行政執法程序的司法化、檔案行政執法聽證司法化不僅僅是具體行政行為的司法化，而是行政理念的司法化。這就要求檔案行政執法機構在內部運行機制上也要司法化，只有這樣，才能保證檔案行政執法從內容到形式上都更加嚴謹、公開、公平。

這些內容涉及檔案行政行為中的文件起草、辦事程序、當事人陳述申辯及檔案行政機關內部運行模式等多個方面，這對于習慣于傳統行政機關工作模式的檔案行政管理人員來講，是一個全新的課題。需要通過學習，確立正確的行政執法觀念，改變舊有的內部運行機制，掌握正確的行政程序與方式，適應檔案行政執法司法化要求與變化。

2.2 檔案行政司法。檔案行政司法行為是一種特殊的具體檔案行政行為，它是指檔案行政機關根據相關法律，按照準司法程序來審理和裁處有關檔案或檔案事務的爭議或糾紛，從而對當事人之間的權利、義務關系產生影響，并具有法律效力的行為。檔案行政司法行為包括檔案行政調解行為、檔案行政裁決行為、檔案行政復議行為、檔案行政仲裁行為。檔案行政司法具有如下特點：

檔案行政司法行為是種“準司法”行政行為，是依法裁處檔案事務糾紛的檔案行政司法行為。其行為應遵循程序司法化原則。

檔案行政司法行為的主體為特定主體。這一主體只能是各級檔案行政機關，檔案行政機關同時也是檔案行政復議機關、檔案行政裁決機關及檔案調解機關。

檔案行政司法行為的對象是由法律特別規定的。一般是由于當事人不服檔案行政機關的決定，或雙方當事人不履行義務，或檔案行政機關、其他當事人侵害相對方合法權益而產生的，是權利和義務發生利害關系的爭議或糾紛。

檔案行政司法行為對糾紛的解決不具有終局性，是可訴的。當事人如果不服檔案行政機關的檔案行政司法決定的，可以向同級人民法院起訴。

檔案行政司法在檔案行政司法化進程中，具有特別重要意義。這是因為檔案行政調解行為、檔案行政裁決行為、檔案行政復議行為、檔案行政仲裁行為是最為常用的檔案行政行為。將這些常用的檔案行政行為劃入檔案行政司法的范疇，對于檔案行政管理工作是一個全新的內容，不僅需要從理論上進行論證，而且需要在實踐中探索如何做，探索上述每一種具體檔案行政司法行為的方式、方法。這種實踐上的探索不能等上級檔案行政機關的安排，也不能靠其他同級檔案行政機關提供經驗，更不能依賴司法機關的幫助與指導，而需要我們在檔案行政管理工作中，主動地在審理和裁處有關檔案或檔案事務的爭議或糾紛時，根據相關法律，按照準司法程序來辦理，在實踐中不斷地積累經驗。

2.3 檔案行政執法與刑事司法的銜接。《檔案法》與《刑法》的相關條款，為檔案行政執法與刑事司法的銜接提供了法律依據，奠定了法律基礎。但檔案行政執法如何與刑事司法相銜接卻缺少可供參考與借鑒的實例與文獻。這也是檔案界普遍認為《檔案法》是軟法的癥結之一。在我國現行的檔案法律體制下，對于《檔案法》所規定的危害后果比較輕微的違法、但尚未構成犯罪的行為，刑法并不會主動介入，主要通過檔案行政執法的處罰與制裁方式實現其檔案行政管理的目的。如果檔案行政執法機關發現某種檔案行政違法行為已經超出《檔案法》規定的處罰限度，僅靠單純的檔案行政制裁不能達到檔案行政管理的目的，且根據刑法與檔案相關的規定，該行為已經屬于情節嚴重或者后果比較嚴重等情形而構成犯罪時，需要將其移送刑事司法機關，由司法機關依照司法程序進行處置。

行政執法與刑事司法銜接工作是近年來行政執法部門、司法機關和社會各界共同關注的一項工作。2011年2月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了國務院法制辦等八個部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，進一步明確了行政執法機關、公安機關、監察機關和人民檢察院在行政執法與刑事司法銜接工作中的職責和工作程序，對完善銜接工作機制、加強組織領導和監督制約等提出了具體要求。2013年1月1日起實施的新修訂的《刑事訴訟法》則在“立法層面上首次對行政執法證據司法化予以肯定”。[12]然而，檔案界對檔案行政執法與刑事司法銜接的研究還非常之少，實踐中也少有案例，檔案行政執法人員更是少有這方面的理念與觀念。筆者認為，檔案行政執法與刑事司法的銜接主要包括證據銜接、程序銜接兩個方面：

2.3.1 證據銜接。“行政證據是指行政執法主體依法定程序收集的、用來證明案件真實情況的一切事實；刑事訴訟證據是指司法機關依法定程序收集的、用來證明案件真實情況的一切事實。”[13]按照《行政處罰法》和國務院2001年7月頒布施行的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》要求，行政執法機關在行政執法過程中應當將涉嫌犯罪案件移送公安機關，公安機關必須受理。但在當時《刑事訴訟法》和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》都沒有規定當案件進入刑事訴訟程序后，原行政執法機關所收集的材料能否作為刑事偵查、起訴和審判的證據使用。2013年新修訂的《刑事訴訟法》規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”該條款允許行政執法證據可以在刑事訴訟中使用，為行政執法證據與刑事司法證據的銜接提供了法律依據，也為檔案行政執法與刑事司法的證據銜接提供了法律依據。

2.3.2 程序銜接。即檔案行政執法機關如何將涉嫌檔案犯罪的案件進行移送、刑事司法機關如何受理并對案件進行處理。雖然對于案件移送在《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中已有較為詳細的規定，但“行政執法與刑事司法相銜接的核心是程序問題”[14]對檔案行政執法與刑事司法的銜接程序進行研究，有助于推動檔案行政執法機關將處在檔案行政執法環節構成檔案犯罪的案件依法移送給刑事司法機關處置，從而實現檔案行政執法與刑事司法的有效銜接，進而避免出現以檔案行政處罰代替刑事處置，導致有罪不究現象的發生。行政執法程序與刑事司法程序銜接包括：檔案行政執法機關移送的程序，司法機關對檔案執法機關移送檔案案件的受理及處理程序，檔案行政執法與刑事司法銜接程序中的證據收集與轉化三個方面的內容。“盡管案件的移送、受理及處理是行政執法與刑事司法相銜接的關鍵程序問題，但是，這些程序性的設計還必須有合適的配套制度來加以有效的保障。”[15]

3 結語

司法是法制建設的重要環節，亦是依法治檔的重要內容，檔案行政司法化是依法治檔進程中的一種必然。從理論與實踐兩個層面關注檔案行政執法的司法化、檔案行政司法、檔案行政執法與刑事司法的銜接，在注重理論研究的同時，應更多地進行實踐探索，更加有效地推進檔案工作法制化的進程。

注：本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段性成果。

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（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-08-16）