山東三種新農村建設模式解析

楊曉杰　王紅艷　姜寧等

作者簡介：楊曉杰（1965-），男，副教授，從事農業經濟研究。

摘要：從實證分析的角度，對山東省新農村建設實踐中涌現出的三種典型模式：青州南張樓模式、德州“合村并居” 模式和萊西“村企合一”模式，從模式產生背景、模式內涵與特點及模式績效與評價等方面進行了對比分析。認為三種模式都是較成功的經濟發展模式，相同點在于都涉及到土地流轉問題，都有一個好的帶頭人，走的都是“工業反哺農業”、“以企興村”的路子，成功的關鍵都在于能在模式演進和變遷過程中適時進行思想嬗變；不同之處在于模式運作與實施主體不同、模式定位不同、模式基本思路與主要做法不同、工作重點不同。因此新農村建設無固定模式，應結合各區域實際“按需選擇”。

關鍵詞：新農村；建設；南張樓模式；“合村并居”模式；村企合一模式；山東

中圖分類號：F322（252） 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2013）06-0142-06

中共十六屆五中全會做出了建設社會主義新農村的重大決策，成為“十一五”乃至“十二五”期間我國國民經濟和社會發展的重中之重，一些地區圍繞統籌城鄉建設目標，開展了形式多樣、內容豐富、名稱各異的新農村建設試點并取得可喜成績。只有充分探求和借鑒中國新農村典型的先進經驗，解放思想，實事求是，因地制宜，才能拓展出一條具有中國特色的新農村建設道路的實踐路徑。

作為全國統籌城鄉綜合配套改革和新農村建設試點的山東省，在新農村建設實踐中也做出了大膽的嘗試，其中最為典型的案例是青州市的南張樓模式、德州市的“合村并居”模式和萊西市的“村企合一”模式。本文試圖通過對這三種模式的全面解析，為探索適應各地實際的新農村建設模式提供參考。

1 青州南張樓模式

11 背景介紹

20世紀80年代末，隨著中國改革開放的不斷深入，農村呈現兩大特點：一是大量農民開始從農村涌入城市；二是農村耕地擱置或撂荒現象嚴重。這種現象如果任其發展，則可能導致兩種結果：一是給城市發展帶來嚴重的壓力（“城市病”）；二是城鄉差距將越來越大，而這一現象與二戰后的德國極為相似。二戰后的德國加快了經濟發展速度，然而農村地區卻依然處于凋敝狀態，城鄉差距拉大。農村基礎設施建設嚴重缺乏，生活水平停滯不前，導致大量農村人口涌入城市，也給城市帶來了沉重壓力。為有效解決或避免這一現象的發生，德國政府試圖把20世紀50年代在德國本土巴伐利亞州實驗探索的成功模式無償移植到中國，山東青州南張樓模式正是這一背景下的產物。

南張樓村是山東省青州市北部平原地區一個發展水平中等偏下的村莊。全村1 028戶，4 159人，共有耕地4206 hm2。該村人多地少，生產、生活條件具有典型的中國北方農村特點。據說德國人當時看中的就是南張樓村具有的“天然劣勢”：不靠城、不靠海、沒有大企業、不靠近交通要道、沒有礦產資源、人多地少等。

12 模式內涵

南張樓模式亦稱為“巴伐利亞試驗”（城鄉等值化試驗）[1]，是由德國賽德爾基金會援助，中國和德國共同在山東省青州市南張樓村開展的土地整理項目（其官方稱謂是“中德土地整理與農村發展合作試驗區”）。其試驗技術主要來自德國賽德爾基金會所倡導的“等值化”理念以及在德國的成功經驗；試驗內容主要涉及土地整理與村莊革新，具體包括片區規劃、土地整合、機械化耕作、農村基礎設施建設、道路平整、發展教育等；試驗目標是通過在南張樓村進行土地整理和村莊革新實現“與城市生活不同類但等值”的“城鄉等值化”。

13 模式特點

131 運作主體 從運作主體看，屬中德兩國政府共同倡導，由德國的巴伐利亞州和賽德爾基金會共同設計與資助，中德雙方共同組織實施的一個旨在探討中國村莊發展道路的試驗。中方主要負責提供“土地”，德方主要負責提供“種子”。

132 模式定位 強調城市與農村各有利弊，農村的優勢城市同樣也無法替代，認為留在土地上也照樣可以實現幸福生活。試圖不通過耕地變廠房、農村變城市的方式使農村在生產、生活質量而非形態上與城市逐漸消除差異。換言之，建設的基點是立足于農村，追求的是農村的發展，力圖通過走農業化發展道路，實現把農民留在土地上的目標，從而把南張樓村發展成為德國巴伐利亞的中國樣本。

133 模式的主要思路和做法[2] 一是十分注重制定村鎮整體發展規劃，并強調規劃的戰略性、長遠性與全局性；二是注重調整農村產業結構，強調產業的關聯性與集中性；三是注重保護傳統文明，強調尊重歷史與保持中國特色；四是注重加強教育培訓，強調提升“民力”。

134 工作重點 土地整理與村莊建設。

14 模式績效分析

141 生產發展方面 一是調整和優化了農村產業結構，糧食與其他作物的比例進一步協調，使農業生產做到市場化、機械化、科學化與標準化。二是大力發展民營經濟，農業與非農產業的關系進一步協調。三是大力發展教育和培訓，提高農民的科技文化素質和致富能力，為增產增收和改變鄉容村貌提供了“民力”保障。

142 生活寬裕方面 一是村民收入不斷提高，2010年南張樓村人均收入達到12 000元；二是集體經濟實力得到了加強，工業區的興建和民營經濟的發展，使全村工業總產值持續增長；三是教育、醫療、養老等福利條件顯著改善。

143 村容整潔方面 一是通過對土地的削高、填洼、整平，以及對閑散廢棄地進行開發利用，實現全村可耕地面積由1988年的300 hm2變為現有的4205 hm2；二是進行了村莊規劃，把全村分為4個功能區：村南工業區，村西商業、手工業區，村北文化教育區，村內居住生活區；三是改造和完善了道路、電力、給排水等基礎設施，并成立了專業衛生隊，解決了垃圾處理的問題；四是村民居住條件得到了明顯改善；五是把經濟發展與生態保護有機結合起來。

144 管理民主方面 項目的實施很大程度上改變了村民參政議政的觀念，提高了其參與村政的熱情，村民自治和民主管理制度得到了進一步完善。

15 模式評價

動態地看，南張樓模式是一個涵蓋“試驗設計-試驗運行-試驗結果”的完整試驗。從試驗設計看，南張樓模式（巴伐利亞試驗）的試驗設計初衷是要在農村實現與城市不同類但等值的生活，即“城鄉等值化”。該設計本身的特色首先體現在“試驗”非常重視村莊的社會發展與環境建設，教育、衛生、文化事業與環境保護等均被提到了重要位置；其次，“試驗”十分重視城鄉之間的協調發展，試圖通過提升村民的整體生活質量而盡可能地將村民留在土地上（村莊里）；第三，“試驗”特別重視土地與農業在村莊發展中的特殊重要性，把“土地整理”作為村莊發展的最重要工作來抓，而把農業作為整個村莊改革與創新的最重要產業。

從模式運行的結果來看，“巴伐利亞試驗”在南張樓村經過20多年的實踐，確實取得了可喜的成績，也很大程度上實現了最初的目標，如全村的公共設施十分完善，收入和生活水平大幅提高，村容村貌和農民素質發生了較大改變等。但從整個試驗運行的過程看，試驗運行一定程度上有悖于或偏離了試驗設計初衷[3]。比如，試驗本身試圖通過土地整理與村莊革新來發展農業，并最終把農民留在土地上，而南張樓村也確實把農民留在了村里（項目實施前該村居民4 000人，目前還是4 000人），但這種留更多地是靠興辦非農產業而不是農業本身。

南張樓模式本是“計劃經濟”的安排，但某種程度上執行的卻是“市場經濟”的路線。單從試驗結果看，不論是其經濟效果，還是其所產生的社會效益，南張樓模式無疑應稱得上是一種促進村莊發展的成功模式。但如果考慮到試驗過程與結果的一致性，南張樓模式則似乎更應看作 “一個不能算是成功的試驗”。更何況就一種模式的推廣價值而言，過程往往比結果更為重要。換言之，南張樓模式或許能在個別地區成功實行，但這種以農村為立足點的發展模式終究會受到我國人多地少和傳統體制的約束，城鄉二元結構也終難破除，所以大面積推廣難度較大，理論上也不應成為政策的立足點。

2 德州“合村并居”模式

21 背景介紹

行政村作為我國傳統自給自足自然經濟條件下所形成的農村基本管理單位，數量多、規模小是其普遍共性。以德州市為例，原有村莊8 319個，500人以下的小村4 756個，占57%，其中最小的村僅29人[4]。隨著市場經濟的不斷發展和農村生產力水平的提高，特別是城市化進程的加快，這種過度分散與弱小的村莊布局與結構的弊端已越發顯現，具體可概括為“三高兩難”：即村級組織運轉成本高，基層負擔重；空心村比例高，土地浪費嚴重；基礎設施建設成本高，公共服務水平低；村級管理水平低，帶領群眾增收致富難；村小、人少，民主管理難。為此，德州市于2009年3月出臺了《關于推進全市村莊合并社區建設的意見》，在充分考慮市域綜合因素的基礎上，結合城鎮和土地利用總體規劃以及基本農田保護規劃，以縣為單位，研究制定了村莊合并布局規劃，提出全市村莊合并3年目標和實施方案，并先期在17個鄉鎮500多個村進行試點。

22 模式內涵

德州市推行的合村并居，其本質上就是“大村制”，即先把原來的行政村進行合并，再把合并后的大村組建為社區，并積累條件逐步實現并居。換言之，就是試圖通過改革農村現行的落后管理體制，變革阻礙生產力發展的生產關系，打破城鄉二元分割，實現城鄉統籌發展，加速城鄉一體化進程。

23 模式特點

231 運作主體 從運作主體看，德州市所做的合村并居是地方政府倡導，在尊重農民意愿和發揮群眾主體基礎上，由政府和農民共同參與實施的新農村建設工程。

232 模式定位 與其它地區合村并居簡單的城鄉“土地置換”定位目標不同，德州市合村并居的目的就是要在確保農民各項權益的基礎上，讓農民成為最大的受益主體。為此，德州市在合村并居過程中有針對性地制定了“五不變一不降低”政策，即：合村后原建制村的土地承包關系不變，各類承包、租賃合同及合理優惠政策不變，村級資產、債權債務不變，自然村村名不變，村民的福利待遇不變，原退休干部的生活補貼標準不降低，從而有效破解了干部安置、債務處置、新村選址等難題。

233 模式的主要思路與做法 從具體實施步驟看，分三步走：第一步，合村子。即嚴格按照《村民委員會組織法》和《山東省行政區劃管理辦法》等法律法規，把幾個村合并成一個農村社區，組建社區黨支部或黨總支，同時成立社區管委會作為過渡期臨時機構。第二步，選班子。即依法選舉產生新社區村民委員會。村民委員會一般由3～7人組成，各自然村至少有1人進入社區村民委員會。第三步，建社區。以城郊社區和鄉鎮駐地為重點，重點抓好社區服務中心建設，逐步實施并居，建設新型社區。新型社區按照居住樓房化、 配套城鎮化要求，健全“六室（衛生室、計生服務室、文體活動室、土地流轉辦公室等）一園（幼兒園）一超市”。

此外，在具體模式選擇上，德州市結合自身實際，探索總結了以下6種模式：即城中村改造型、小城鎮吸納型、強村帶動型、產業聯結型、企業帶動型和相鄰村合并型。

234 工作重點 向“合”要大，向“并”要強[5]。

24 模式績效分析

（1）面向農村和農民的公共服務供給顯著增加，促進了農業生產和農民生活方式的轉變。據調查，目前德州市有120個社區新安了自來水，180個社區新修了連村路，290個社區新建了服務大廳和活動場所，且多數社區配套建起了醫院、學校和老年公寓。

（2）新型農村社區建設為城市資源要素向農村流動搭建了平臺。根據規劃，德州市完成合村并居后，可減少村莊占地65%以上，節約土地67萬公頃以上，這在一定程度上為企業進入社區奠定了基礎。

（3）合村并居帶動了土地流轉，并由此推動了農業發展方式轉變，提升了農村經濟結構，促進了農業專業化、集約化、規模化發展。合村并居后，擴大了社區土地“半徑”，對“節約和增加”的這部分土地，德州市鼓勵農民在依法、自愿、有償的基礎上進行土地流轉，并在各個社區建立健全了土地流轉服務中心。

（4）大幅降低了政府運行成本，提高了行政效率。合村并居后，德州市社區（村）干部由原來的30 047人，減少到現在的17 955人，減少402%，每年可節約村級運行費用2 400萬元。

25 模式評價

“合村并居”屬于新時期統籌城鄉發展和社會主義新農村建設的新興事物，目前正在全國20多個省市同時進行，其共同的政策依據是城鄉建設用地增減掛鉤。國土部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。該辦法的頒布對飽受耕地保護與經濟發展用地矛盾之苦的地方各級政府而言無疑是“雪中送炭”，并很大程度上被地方政府曲解、利用，甚至逐步演變成一種以地生財的新途徑，這一點可以從近幾年各地紛紛披露的農民“被上樓”以及“被新生活”等事件中找到答案。所以有學者指出，“合村并居” 如不有效遏制，“恐怕要出大事”（陳錫文，2010）。

與其它地區“合村并居”多是政府基于“套取土地”而做的被動之舉不同，德州的“合村并居”則是政府基于解決現行農村實際問題（“三高兩難”）而采取的主動行為，所以政策的結果必然是“務實”而不是“務虛”。換言之，許多地區的“合村并居”多是政府一廂情愿的產物（政府主動+農戶被動），而德州的“合村并居”則更多的是建立在政府與農戶雙方積極主動基礎上的一種 “雙贏”（或多贏）。

因此，“合村并居” 并不是簡單的村村相加，需要思考與解決好以下兩個問題：一是怎么個合法，二是合后應該（或能否）怎樣。德州市建立農村大社區治理結構的做法，順應了我國歷史發展新階段的要求，抓住了破解城鄉一體化難題的關鍵點，特別是在政策執行過程中找到并較好地實現了效率與公平的結合點，有一定的示范意義。

3 萊西“村企合一”模式（“九聯模式”）

31 背景介紹

為有效解決“公司+農戶”模式的不足，青島九聯集團股份有限公司借鑒發達國家做法，由“公司+農戶”發展為“公司+農場”模式，采取了公司與農戶合建股份制養殖基地的新形式，即由公司提供30%資金及貸款擔保，農戶再出70%資金，建立現代化全自動養殖車間，產權歸農戶所有并由農戶負責經營。2002年，九聯集團又進一步完善了這一機制，從而形成了目前的“九聯模式”，即組建肉雞養殖合作聯社，采取與農戶合資入股的方式，在選定的村莊投資建場，租賃本村土地，吸收村民投資入股。該模式先后帶動起青島、煙臺、濰坊三市的10多個縣市、80多個鎮、200多個村、8 000多個農戶。當然，九聯模式的發展與壯大，最大的受益者當屬后扶莊村的村民。2002年，經萊西市委批準，九聯集團和后莊扶村聯合成立九聯集團黨委，實行村企合一，實現村莊、村民和企業的協同共進[6]。

32 模式內涵

對“村企合一”內涵的理解應涵蓋政事和經濟活動兩個層面。就經濟活動而言，“村企合一”主要是指企業和村組織通過 “公司+合作社+農場”的合作模式，將本村某種產業或資源進行整合，村民以一定的形式入股，由成立的公司統一經營，按股分紅；而在政事安排與決策上，為了適應市場經濟的要求，強化規范管理，主要是將村與村辦企業按《公司法》進行改制，成立新的村級經濟經營管理模式，由企業與村建立聯合黨委，黨委下設六個企業黨支部和后莊扶村黨支部，從而有利于把黨在農村的政治優勢和企業的經濟優勢有機結合起來，以實現農村黨組織建設與經濟工作的有效對接。

33 模式特點

331 運作主體 從運作主體看，“村企合一”發展模式涉及政府、企業和農戶三大利益主體，是政府從加強組織建設入手，用組織把村民和企業凝聚在一起而形成的一個利益共同體。

332 模式定位 “村莊即企業，企業即村莊”， 二者既是利益的統一體，又是發展的統一體。同時要更好地理順村企關系，實現村莊、村民和企業利益與發展的統一。

333 模式的主要思路與做法 一是村莊支持企業，為企業發展打好經濟基礎。包括為企業提供人力資源支持，為企業創造良好的社會治安環境，為企業搞好外來人員服務；二是企業反哺村莊，提高村民生活水平。最終使村莊實現了“六有”目標，即居者有股、勞者有工、住者有屋、難者有幫、老者有養、少者有教。

334 工作重點 村企互動，以企帶村。

34 模式績效分析

341 農業方面 一是實現了農業生產的規模化與組織化。九聯集團借助“公司+合作聯社+農場”發展模式，把后莊扶村農民成功地組織起來，實現了農業生產“一村一品”；二是實現了農業生產的技術化與品牌化。探索建立了規范化的產品質量標準體系、質量監督檢測體系和標準化技術推廣體系，同時也解決了肉雞養殖生產過程中的藥物殘留超標及疫病防疫問題。

342 農村方面 結合本村實際，統籌規劃，將全村規劃為工業園、居住區、休閑娛樂區、行政辦公區、文教衛生區和商貿服務區六大區域，并根據發展規劃分步進行舊村改造，做到了高水平設計、高標準惠農、高效能配套。

343 農民方面 一是農民入股有股金。村企合一促進了后莊扶村土地的流轉與整合，村民自愿采用土地入股的形式，將土地交給九聯集團統一經營，目前全村95%以上的村民是企業的股東；二是農民上班領薪金。村里80%以上的勞動力在企業上班，每月薪金1 500元以上；三是雙保險的醫療金。村民醫藥費報銷實行雙保險，即村民看病所需費用除新型農村合作醫療國家報銷外，村里再等額補助一次，兩項合計報銷比例高達70%以上；四是老人領取養老金。全村300多名65歲以上老人，按年齡段除每月可領取150元到1 000元不等的養老金外，還可領到50元的食品補助；五是弱勢群體有基金。村集體每年拿出20萬元扶貧基金，用于幫助困難家庭，同時通過技能培訓等措施，使殘疾但有勞動能力的村民實現就業。此外，對考入重點大學的學生給予3 000～5 000元獎勵。

35 模式評價

目前國內實行“村企合一”發展模式的村莊數量較多，其中有許多成功的典型，但也不乏失敗的案例。“村企合一”模式的本質是以實現村企優勢互補、優化資源配置為出發點，注重發揮村企的輻射帶動力，促進城鄉一體化發展。但需要注意的是，“村企合一”強調以企“帶 ”村，而不是以企“代”村，這要求“村企合一”的管理模式必須正確界分政事和經濟活動的界限，否則極易造成決策的偏差，導致矛盾摩擦升級。因為從管理視角看，“村企合一”在一定意義上能夠實現經濟和政治的有機結合，減少管理成本，提高管理的效率。但從經濟視角看，“老板村官”極易混淆兩個主體的關系，導致個人意志凌駕于組織之上，形成獨斷專行的官僚作風。此外，“村企合一”模式往往是“企”在先，“合”在后，所以是否擁有實力雄厚的村辦企業將是模式運行的關鍵。總體上講，“村企合一”是頗具“市場經濟”特色的發展模式，發展的阻力相對較小，生命周期也相對較長，對新農村建設有積極作用。

4 三種模式的比較

41 相同點

411 發展都經歷了一個“思想嬗變”的過程 青州南張樓模式面臨的是中西方文化與發展理念的差異，所以如何在博弈中結合中國特色進行適當的修改和接受就顯得尤為關鍵；而德州“合村并居”發展模式和萊西“村企合一”模式則必須回答并讓農民理解與接受以下兩個基本問題：一是為什么要“合”？“合”的好處在哪里？二是如何確保和兌現這些好處？ 所不同的是前者的回答主體主要是政府，而后者的回答主體主要是企業。

412 都涉及到土地流轉問題 這在一定程度上說明改革和完善農村土地制度，盤活農村土地，強化農村土地的流轉、開發利用與管理對當前新農村建設意義重大。不同的是青州南張樓模式所涉及的流轉主要是一種村內部的“自流轉”，而德州市的“合村并居”則突破了現有的村域界限，試圖在縣域、市域等更大的區域內流轉；萊西的“村企合一”更多的是在村內企業所能輻射的區域內流轉。

413 都得益于一個好的帶頭人 改革開放以來，全國各地涌現出不少走上富裕之路的名村，但這些名村產生的背后，大都有一個土生土長且頗具影響力或權威性的帶頭人，事實上也正是他們帶領廣大農民實現了農業產業化、農村工業化、農民知識化和村莊城市化。在這一點上，上述三種模式無一例外。

414 走的都是“工業反哺農業”、“以企興村”的路子 增加農業投入，特別是工業對農業的投入，實行工業扶持農業的政策是當前我國農業發展的關鍵。但相對其它“外來企業”的投入而言，村辦企業的投入則顯得更具時效性、針對性和長效性。上述三種模式中，青州南張樓模式和萊西“村企合一”模式的這一特質比較明顯，而德州的“合村并居”模式盡管未正面提及“以企興村”，但其政策的本質就是通過對“合村并居”所“節約和增加”土地的依法合理流轉，來吸引企業到社區投資辦廠，以達到“引鳳筑巢”的效果。

42 不同點

主要體現在運作與實施主體不同、模式定位不同、模式基本思路與主要做法不同、工作重點不同四個方面，前文已經論及，此處不再贅述。

總之，盡管上述三種發展模式各不相同，但都以不同的發展路徑取得了較為理想的結果，可謂殊途同歸。

5 結語

經濟發展模式是確立經濟發展戰略的理論依據，理性選擇經濟發展模式是一個地區經濟發展戰略成敗的關鍵。事實上，從國外到國內數年來的各種實踐方式與發展現狀來看，中國的新農村建設并沒有一條既定的道路。中國的新農村建設自有其特殊性，各地的新農村建設也應是具有地方特色的新農村建設。為此，新農村建設中各級政府必須在全面分析各自區情的基礎上來理性選擇適合的農村發展模式，應注重個性與共性的有機結合，做到量體裁衣、按需設計，切忌盲目跟風或不加選擇地照搬照抄。此外，任何一種模式都應是一個動態的變化的過程，而絕不是一成不變的教條，這需要我們在運行與實踐中不斷賦予其新的內涵，以做到適時改進，與時俱進。參 考 文 獻：

[1] 何志強南張樓村：德式鄉村試驗[J]中國土地，2008，8：19-21

[2] 徐 楠南張樓沒有答案——一個“城鄉等值化”試驗的中國現實[J]農村經濟與科技，2006，4：8-11

[3] 傅 勇城鎮化：南張樓模式還是龍港模式[J]決策咨詢，2004，11：42-43

[4] 曲恒華發展新型農村集體經濟 推進社會主義新農村建設[J]山東農業科學，2006，3：103-104

[5] 徐錦庚“合村并居”帶來了什么？[N] 人民日報，2010-07-04

[6] 王世杰，原東方新時期農村土地流轉中存在的問題與對策[J]山東農業科學，2010，8：117-119

[7] 齊淮東合村并居，“合”出了什么？[N]大眾日報，2010-06-18

[8] 王維友對青島九聯模式的調查[J]農村經營管理，2006，5：41-42

[9] 王藝華，王樹恩供銷合作社新型農村社區經營服務體系的構建[J]山東農業科學，2011：3：120-124 山 東 農 業 科 學 2013，45（6）：148～152