公共服務創新路徑的多維分析

陳樹文　李佳　姜照華

[摘 要]隨著人民群眾日益增長的社會公共需求和我國政府向服務型政府的不斷轉變，公共服務創新成為擺在政府面前急需解決的問題。文章探索了公共服務的四條創新路徑：體制創新，即創新公共服務的體制、機制和模式；技術創新，實施公共服務的“三個一”工程，即“一卡通”、“一站式服務”和“一個公共信息平臺”；融合創新，將公共服務項目與一些以盈利為目的的商業行業相融合，充分發揮政府和市場兩種力量；服務方式創新，主要是公共服務外包、短流程服務等新型高效的服務方式。

[關鍵詞]公共服務創新；公共產品創新；創新路徑

[中圖分類號]C916.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）06-0035-09

一、引 言

中國社會正在從初步小康水平向全面小康社會過渡，從以經濟發展為中心向以民生為導向的和諧社會建設過渡，人們在享受經濟發展帶來的較豐裕的物質生活的同時，對社會公共服務有了更高的要求。而人們日益增長的社會公共需求與我國公共服務水平較低、公共服務設施不健全、公共服務體制落后、公共產品陳舊的現狀之間的矛盾愈發尖銳。因此，加快公共服務創新和公共產品創新，逐步建立適合我國國情的新的公共服務體制，增強政府提供基本公共服務的能力，推進我國政府向服務型政府的轉變，已成為我國共建共享和諧社會的重大任務。

二、體制創新：創新公共服務的體制、機制和模式

總結我國多年來公共服務體制機制改革的經驗教訓，借鑒其他國家的成功經驗，我國的公共服務體制機制改革可以從以下幾個方面著手進行：

1. 政府的主導地位

在公共服務體制創新中，引入市場機制和社會多元化參與是一項很重要的內容，但并不意味著政府要退出公共服務領域的指導地位，仍要堅持政府在公共服務中的主導地位。尤其是一些基本公共服務領域，如教育、基本醫療等等方面，政府在整個公共服務的“規劃、付費、監管等方面仍發揮著主導作用”。[1]政府要在總體的方向上進行宏觀的把握，盡量縮短城鄉差距、不同省份城市間的差距，實現基本公共服務的均等化。

2. 引入市場機制，實現公共服務創新的多元化參與

關于公共服務創新的多元化參與問題，自20世紀70年代以來，西方公共服務創新中公民參與理論經歷了3個時期：最早的是新公共管理運動提出的新公共管理理論，它是一種“以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義”。[2]其基本主張就是讓工商企業和私營部門參與到政府的公共服務中去。第二階段是新公共服務理論，新公共服務理論是“關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統中所扮演角色的一系列思想和理論”。[3]在該理論中，公民參與被提到了公共服務中的中心地位，并強調要在政府與公民之間建立信任和合作關系。第三個階段是治理理論，這是西方公民參與公共服務創新的全新階段。“與統治相比，治理是一種內涵更豐富的現象，它既包含政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各類人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需求，并實現各自的愿望。”[4]該理論認為治理實際上就是政府與社會關系的重構、政府權力回歸社會的過程。治理理論中所提到的善治狀態有賴于政府與公民的合作，有賴于公民對治理過程的認同和支持。這種認同和支持來源于公民的積極參與。

我國改革開放30多年來，市場的高效率顯而易見。因此將市場機制引入到公共服務體制改革中，使部分公共服務實現市場化運作，增強社會團體、行業組織對公共服務的參與度。民間資本參與提供城市基礎設施、教育、醫療、交通等公共服務，有利于改變政府包攬一切公共服務項目、公共服務成本高、效率低的局面。具體說來，“可以通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使。可以考慮開放經營性公共服務市場，消除社會資本進入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，以打破傳統公共產品生產模式的壟斷狀態”[5]。

我國公民參與公共服務同西方相比，起步較晚，發展較慢。但進入21世紀以來，公共服務問題受到了政府和社會的全面關注，由于在公共服務的發展過程中，存在著利益關系的多元化以及分配方式上的差異化問題，這就極大地激發了公民的參與熱情，隨著利益分化和利益沖突的出現和加劇，公民希望通過參與公共事務、借助公共權力來化解矛盾和沖突。但同西方相比，我國公民參與公共服務無論從公民自身的素質、政府的認識以及互動的手段等等方面都存在著很大的差距。

因此，借鑒西方的成功經驗，結合我國發展的現狀，公共服務創新中公民參與有如下幾條路徑選擇：第一，要提升政府的理性認識。政府一方面要認識到公共服務創新本身的屬性，在此基礎上認識到公共服務創新僅僅靠政府自身的力量是不夠的，政府本身是有其局限性；另一方面，公民參與的可行性與必要性要納入到政府的理性認識中去。第二，培養公民的參與意識。想要公民參與到公共服務中去，僅靠政府的政策約束是遠不能達到目的的，政府要加強對公民的培訓和引導，并適時地組織公民參與實踐，在整個社會建立起公民參與的氛圍。第三，要根據實踐的反饋不斷地建立和健全公民參與的制度建設。第四，根據不同地區、不同行政區劃的特點，制定相應的公民參與形式，因地制宜，因人而異。第五，培育和壯大社會組織。[6]

3. 改革科層制，構建新型政府組織形式

一是壓縮層級，實現政府“扁平化”。利用現代信息技術，將管理層次的重心移向高層，對一大批中層機構和人員進行裁減或轉移，縮短高層與基層的距離，為基層提供更多的參與機會和創造空間。二是按照精簡、高效、統一原則以及決策、執行、監督分離協調的要求，整合政府各職能部門，使之更趨科學合理。三是引入競爭機制以及私營部門的先進管理理念、方法和技術，使政府更具靈活性和更有回應性。[7]

深圳是我國首個踐行精簡政府機構，實行大部制的城市。2009年8月，深圳市政府公布了《深圳市人民政府機構改革方案》，深圳市按照“大部門”方向，以轉變政府職能為目標，以“大行業、大管理”的思路，對現有的政府機構進行了全面重組。改革后共設立31個機構，主要分為3大類：“委”、“局”、“辦”。其中，“委”即“委員會”，肩負決策職能，包括發展和改革委、科技工貿委、財政委、國土和規劃委、交通運輸委、衛生和人口委、人居環境委共7個委員會；“局”，是執行機構，包括住房建設局、人力資源和社保局、文體旅游局、市場監督管理局等；“辦”，即辦公室，包括應急管理辦公室和法制辦公室、金融服務辦公室。前者協調突發和應急管理工作，后兩者是協助市長工作，不具備對外管理職能[8]。

根據深圳市有關文件和資料的介紹，深圳此次大刀闊斧的改革“要緊緊抓住政府職能轉變這個核心，著重解決制約深圳經濟社會發展中的深層次矛盾和問題，進一步消除體制機制障礙。”深圳此次改革實現了5大突破：第一，統籌宏觀發展，提升產業能力。組建科技工貿和信息化委員會，對全市產業統籌管理。第二，城市建設和管理整體協調發展。具體為：城市總體規劃和土地規劃相結合，交通運輸統籌以及林業園業進行統一管理。第三，全面改善和提升人居環境質量與水平。統籌環境治理、水污染防治、生態保護、建筑節能、污染減排和環境監管等工作。第四，理順市場監管體制，加強統一監管執法。第五，在社會管理和公共服務領域突出改善民生。[9]從深圳的此次改革可以看出，新一輪行政管理體制改革提出政府職能要向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，加速推進“政企、政資、政事、政社”分開，這就使政府回歸于本位，進一步厘清政府與社會、政府與市場的關系：凡是能夠由市場機制調節的事，堅決放給市場；凡是應由企業自主決策的事，一律交還企業；凡是能夠由社會組織解決的事，積極移交社會組織管理；凡是應由政府承擔的職責，要切實履行好。[10]總之，這種分層級的政府組織結構、大部制的組織框架對于轉變政府職能至關重要，值得全國各省份地區學習效仿。

大力進行公共服務體制機制創新的根本目的和必然結果就是建立一個服務型的政府，所謂服務型政府是相對傳統計劃經濟條件的政府管理模式而言的，計劃經濟條件下，政府大包大攬，所有的農工商業從計劃到生產再到最后的分配，都由政府統一計劃并發出指令，而對于社會事務的管理主要采取以行政管理為主的管理手段。而公共服務型政府相對于傳統的政府管理形式則 “是從理念到社會秩序，到產生過程，到宗旨，到其承擔的任務，再到其擔負的責任，都發生了革命性變化的政府，它是一種全方位的變革。”[11]

4. 建立和健全公共服務的公民監管、輿論監督體制

堅持將公共服務從提案到政策出臺再到具體實施的每一個環節都以記者招待會、信息上網等等方式向公眾公布，讓公民和輿論監督。[12]并且設立反饋路徑，政府的政務信息上網和開通政府官方微博或領導個人微薄是實現信息反饋的有效途徑，大大方便政府與民眾的交流，使政府工作能夠切實得到監管。針對公共服務改革過程中出現的不當不法行為及時根據民意進行修正和處理，使公共服務建設能夠真正用之于民，為民造福。

5. 建立公共服務績效管理和評價機制

多年來，我國評價各地方政府官員的政績的主要指標是經濟指標，這樣的結果導致地方政府往往只重視經濟的增長，而忽視公共服務建設。要改變這種局面，就要制定公共服務建設標準，將其納入到考察地方政績的體系中來，并且要賦予公共服務體制機制改革成效較高的權重，這樣才能充分調動地方政府的積極性，實現公共服務體制機制根據各地區不同情況進行因地制宜的創新。“要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則， 以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。”[13]

三、技術創新：實施公共服務的“三個一”工程，構建新型公共服務體系

公共服務的“三個一”工程，即一站式服務工程、一卡通工程、一個公共服務平臺工程。

1. 一站式服務

一站式服務是指企業和公眾只要去一個政府綜合辦公地點即可辦理需要政府辦理的一切相關業務。如今，各地區都在積極地探索一站式服務的具體模式。一站式公共服務機構既是中國公共服務理念、模式和手段創新的載體， 也是中國政府職能改革在現階段的集中體現。[14]一站式服務涉及到多個政府部門在人員、時間、地點以及工作流程上的通力配合，如何協調好各個部門，以最低的成本帶給市民最方便的服務是一站式服務的重中之重。對于流動人口的管理往往是一站式服務的“最佳見習區”。在社區工作站、或計劃生育家庭健康指導站等基礎上，建立實行人口登記、計劃生育、勞動就業和社會保障、民政、教育、衛生、綜治、房屋租賃備案及相關便民辦稅等服務管理事務“一站式”受理。實行“多證合一，多措并舉、多位一體”的管理模式。

除了服務窗口和大廳的“一站式”受理外，還有一種形式是電子政府的一站式服務。所謂電子政府的一站式服務是以客戶需求為中心，以公共服務的提供環節為關鍵基點，最大限度滿足企業和公民的服務需要，依托政府門戶網站或者行政服務中心，通過整合政府相關部門的業務活動，為公眾提供便捷、一體化的服務。這種以增進服務效能為核心的業務流程設計超越現有的政府體制結構的限制，目的在于通過相關部門協作，將相關部門的活動集中到一個業務處理平臺上，追求某一項政府業務效能最大化。[15]政府在處理事務時，首先需要保證審批流程的流暢。在構建的過程中，有許多需要注意的問題：首先，首要因素是政府領導者。建立電子政府一站式服務，就是改革現有的政府模式，這就要求領導者有足夠的決心和魄力，并且了解一站式服務的相關流程，還能夠調動手下人的積極性，這樣才能給電子政府一站式服務提供先決條件。其次，信息系統的建設。電子政府一站式服務通過運用電子信息技術，建立新興電子政府公共管理模式，它包括過程集成模式、后臺信息共享模式和前臺混合運行模式。這些都離不開信息系統的建設。[16]最后，是跨部門的政務協同。要求政府在追求管理服務整體效能過程中突破組織隔閡、通過資源共享， 實現跨組織流程的對接和整合， 最終形成一體化的政務處理。

2. 一卡通

“城市一卡通”是隨著電子計算機技術的高速發展，“電子商務”和“電子貨幣”支付手段的日益成熟，提出的新概念，是一項以IC卡為技術基礎，整合多項公共事業消費的公共服務卡。[17]隨著近幾年的發展，“城市一卡通”的功能不斷擴展，從起初的公共交通運輸支付已經擴展到公用事業的收費，如水電費、煤氣費等，以及醫療保險、社會保險、商業保險等保險費用繳納；在一些指定的超市內實施小額消費支付；個人和企事業信用檔案管理；停車場收費；企業員工考勤管理；門禁等等方面。

建設“城市一卡通”工程的具體做法是，在現有醫保卡功能基礎上，增加養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險以及其他公共服務的相關功能，以居住證為基礎，推行“一卡通”服務。在“城市一卡通”具體運作過程中，要解決幾個關鍵問題：其一，要有一個專門的領導機構和好的規劃、周密的實施方案。由于“一卡通”的功能涉及到社會生活中的方方面面，因此必須建立一個專門的領導機構來從宏觀上對整個工程建設進行管理和調控。其二，圍繞“一卡通”的相關職能部門要通力協作，依據政府的指導方針和統一政策共同行動。其三，除了管理和組織層面的問題，“一卡通”還需要先進成熟的技術和產品。[18]

3. 一個公共服務平臺

建立公共服務平臺是e政府的基礎。e政府使很多常規的工作都交給計算機網絡和通過預設好的程序來完成，各政府部門間的溝通、政府與民眾的溝通有一個更加便捷的平臺。一般來說，電子政務按其成熟程度可以分為3 個階段：第一階段是政府對信息進行歸類整理并建立政府網站；第二階段是政府在網上處理事務，并允許公民通過網絡與政府建立聯系；第三階段是整合不同政府部門之間的管理程序，使公民可通過進入任何一個政府的電子入口就可以完成與其他任何一級政府的聯系。[19]

我國現在電子政務的發展基本上處于第二階段，并開始向第三階段過渡，也就是說，目前我國的電子政務在向雙向互動和事務處理階段過渡。在這個過渡過程中，需要多方面的舉措來保障平穩過渡并且達到一個理想的效果。主要包括：

第一，優化電子政務管理體制。也就是要建立政府首席信息官制度（Chief Information Officer）。CIO制度起源于美國，政府每一級機構中設立一名主管政府信息化工作的高級官員，從高層上全面負責本部門電子政務的規劃、建設和運行以及信息資源的管理、開發和利用，直接參與最高決策的管理；各信息官定期向上一級首席信息官匯報工作，并聽從上一級信息官的指揮和協調，從而形成了嚴密的組織架構和專人管理體制，[20]保障電子政務的順利開展。

第二，建立以服務公眾為導向的電子政務績效管理體系。

第三，加強電子政務建設模式和運營機制的研究。在電子政務的建設方面，國外有很多值得參考和借鑒的模式，但照搬照抄決不是一個好的選擇，要根據中國的實際情況，因地制宜。

第四，優化電子政務公共服務的實現方式。[21]也就是要科學的設計政府公共服務的網站，除了網站的形式外，拓寬實現方式，比如近來比較受關注的移動電子政務和在線定制服務。

第五，構建電子政務信息安全體系。網絡安全是如今國家安全、社會安全的一個重要部分，各項政務上網后，如何才能保障這些信息的機密性、完整性是電子政務的重要內容，要建立一個完善的安全體系，以保障電子政務能夠順利持續的運行下去。

第六，完善國家關于電子政務的立法。保障各項政事在法律的框架下運行，保證公民的權利和社會的穩定。[22]我國實施的具體做法是，在市民卡和電子政務綜合信息交換平臺基礎上，整合各社區網站，建立“社區信息化服務平臺”， 通過資源整合，實現政府各部門、居民、企業信息共享和業務協同，建成個人基礎信息庫，進行“網上行政服務”，為市民提供“一站式”，簡化市民辦理公共事務的流程，提高政府提供公共服務的效率，為廣大居民提供方便、快捷、實用的多樣化服務。

4. 不斷進行公共產品創新

公共產品創新是根據社會公共需求以及已有的知識和技術產生新的產品構想，經過應用研究、技術開發、轉化和應用，開發出新產品，滿足社會公共需求，產生社會效益和經濟效益的所有活動構成的過程。[23]公共產品創新并不僅僅是技術上的創新，而是技術與社會公共需求相結合的過程，其最根本的前提是滿足社會需求，社會效益最大化、人民利益最大化是創新公共產品的首要目的，也是檢驗公共產品成功與否的唯一標準。

如圖1所示，公共產品的創新過程是一個不斷循環往復的過程。首先，政府及有關部門從國家的戰略需要（ 如國防安全、經濟和社會發展、科技進步） 和社會公眾的需求出發，充分考慮已有的技術基礎和研究開發能力（或服務水平），識別新的社會公共需求和新的技術機會，形成新的產品構思，確定需要開發的新產品（或新服務）及其技術開發方案（或服務實施方案），并進行新產品（或服務）的研究、設計和開發。然后在有關政府部門的主導下進行產品的生產和制造（或服務的試點），將公共產品提供給社會公眾使用和消費。接著，根據社會公眾提出的新需求，結合科學技術的發展及其具備的研究開發能力，再形成新的產品構思，進行新產品的研究、設計和開發，該過程不斷循環往復和重復進行，不斷改進政府的公共服務水平。

結合我國目前的情況，政府公共產品的創新幾個舉例：

舉例1：政府應重視公眾健康服務項目的創新。目前，政府主要在疾病醫療方面給予支持，但是對具有全民意義的健康管理預防服務創新不足，這尚需引起重視。[24]日益加快的生活節奏、空氣質量的下降、裝修污染等等問題愈發嚴重，我國處于亞健康狀態下的人群越來越多。這種亞健康狀態不僅僅表現在身體上，同時也包括心理上的亞健康。因此，關注全民的健康狀況將是政府的一項重要任務，也是政府提供新的公共產品的一個新方向。具體來說，政府可以針對全民與社區，衛生機構針對社區的居民實施公共健康服務創新，如提供健康普查、免疫接種、健康教育普及等等新的公共服務。

舉例2：設立長期護理保險服務項目。自1999年中國步入人口老齡化以來，老齡化加速發展，并日益呈現老年人口基數大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人比例呈高發態勢。截至2009年底，中國1.67億老年人中，80周歲及以上的高齡老人1，899萬。并且每年以近800萬的速度在增加，因此，解決老年人的護理成為當務之急。借鑒韓國、日本等國的經驗，設立長期護理保險將是一個行之有效的解決之道。至于如何解決長期護理保險的資金，各國采取了不同的措施。德國長期護理保險完全是由投保人提供資金，而日本長期護理保險的資金來源包括45%稅收、45%保險費和10%自付，韓國的長期護理保險則是采用社會保險注資的方法。[25]根據我國的現實情況，老齡人口眾多，將資金壓力全部交給國家是不現實的。長期保險的資金來源可同現行的醫療保險、養老保險等社會保險采取同樣的形式，由個人和社保資金共同支持。在一個人獲得長期護理保險金之前，首先要通過資格審查。根據不同的身體狀況提供不同級別的長期護理服務和長期護理保險金。這些長期護理機構采取由私人提供，國家給予補助的形式。但國家必須對這些機構的資質、服務狀況進行有效的監管，以保障護理服務質量。

四、融合創新

融合概念的提出始于技術融合。美國學者Rosenberg于1963年提出了技術融合的概念。他在對美國機械工具產業演變的研究中，將機械工具出現的過程，即相似的技術應用于不同產業的過程，稱為技術融合。而后，麻省理工學院的Negrouponte用3個圓圈來描述計算、印刷和廣播三者的技術邊界，并認為3個圓圈的交叉處將會成為成長最快、創新最多的技術領域。[26]融合是相互交叉、融為一體的過程，在生產性服務業中，兩種或幾種業務的融合必然導致服務創新的產生，很多生產性服務業的創新都來自于業務間的融合。

有學者在研究歐洲銀行保險業的發展時總結出業務融合產生的幾種新型關系，一是代理銷售階段，主要特點是協議合作關系，合作內容只是單純的銷售代理；二是戰略聯盟階段，特點是獨立主體之間的戰略合作關系，合作走向長期化、穩定化，它也為更高層次的合作創造了條件；三是股權滲透階段，特點是以資本利益為基礎的合作，股權滲透，風險共擔，使得銀保合作具有持續的推動力；四是一體化階段，特點是集團內一體化經營，集團通過股權控制來對子公司進行資本調度，實現資源的優化配置，提升整體競爭力。[27]這四種關系是層層推進的，融合的好處和融合創新效率遞增。當融合發展到一定程度就將向下一種關系轉換，從而帶來更高效的服務。[28]從生產性服務業推及至公共服務業也是如此，在加快公共服務的理念、服務模式以及服務內容創新的同時，更關鍵的是要推進公共服務與金融業、物流服務、商業服務、科技服務等的融合創新，使雙方在新型的代理關系、聯盟關系、合資關系和一體化關系的基礎上相互參與新產品的開發，不斷提高公共服務的質量和效率。

1. 社會保障項目的融合創新

社會保障項目融合創新的切合點在于社會保險與商業保險的融合。社會保險與商業保險融合創新是指在社會保障體系中充分發揮商業保險的補充作用。社會保險是在傳統商業保險的基礎上，在近代特殊的歷史和社會背景下在歐洲出臺的。社會保險是政府舉辦的，由社會集中建立基金。它為勞動者提供最基本的保障，這種保障具有低水平、廣覆蓋的性質，并且有一定的保障范圍。不同于社會保險這種廣泛性，商業保險則可以針對不同客戶的不同需求，提供多層次、特殊的保險產品，而且商業保險具有較成體系的保險原理和技術。[29]

商業保險與社會保障都是人類應對自身生活風險的風險管理機制，但商業保險是基于追逐投資收益的市場交易行為，社會保障則是為了解除國民后顧之憂并促進社會公平的法定保障。具體來講，商業保險與社會保障之間是一種替代關系、補充關系以及合作關系。[30]

（1）替代關系。首先，在財產保險方面，主要是財產損失保險會發生對社會保障中的災害救助的替代效應及雇主責任保險發生對社會保險中的工傷保險的替代效應；其次，在人身保險方面，主要是醫療保險及企業年金具有替代效應，即商業保險與社會保險中的醫療保險具有相互替代關系，社會保障體系中的企業年金能夠替代商業保險中的團體養老保險。

（2）補充關系。商業保險與社會保險互為補充早已在學術界成為一種共識。商業保險與社會保險的互補關系主要體現在承保對象、業務范圍、補償水平等方面。

（3）合作關系。除了上述替代關系與補充關系外，商業保險與社會保障之間其實還需要建立合作關系。在防災救災與災害救助、災害救援、應急等防災防損方面，商業保險與政府救災可以互相補充、互為支持。在經營技術如數理計算、資產運用、繳費記錄管理、養老金支付、保險信息等方面也需要相互支持，如生命表不僅是人壽保險的技術支撐依據，也應當是社會養老保險的技術支撐依據。

要充分發揮和利用社會保障與商業保險之間的關系，將二者融合起來進行創新，社會保險與商業保險實現融合，便可吸取對方的長處，滿足公民多方面的需求，為公民提供充分的經濟保障，使保險保障不僅具有高覆蓋、平民性，還可提供全面的系統的保障，并運行機制、精算技術、投資渠道拓展社會保障空間。

（1）實施方式上的融合創新。保險公司可以考慮將社會保險的強制原則融入商業保險部分產品的經營中。在政府的引導下，商業保險公司可以考慮對一些嚴重影響人們正常生活的風險實行強制保險。

（2）保險對象上的融合創新。社會保險本應覆蓋全體國民，但是我國的社會保險體制并不健全，其覆蓋面還相對較窄，社會保險的主要對象是工薪階層，而農民如今并沒有真正得到社會保險的保障，這是一個很大的市場缺口。這就為商業保險提供了廣闊的平臺。但是傳統商業保險的保費對于農民來說還相對較高，這就要求保險公司參考社會保險中的一些經驗，開發一些面向農民、社會中低收入人群的保險產品，這對于保險公司擴展業務量，提高市場占有率具有積極的作用。

（3）保障程度上的融合創新。社會保險只能保障人們最基本的生活水平，而商業保險則能在更高的程度上為那些渴望獲得更多保障的人們提供服務。在社會上，每個人的需求不同，每個人的經濟條件也不同，有的人在享受了基本的社會保險以后，還希望得到更高層次、更切合自身情況的保險產品。此時就需要商業保險公司為他們提供服務，可見這兩類保險也可以在保障程度上達到一定的融合。

（4）資金營運上的融合創新。社會保險基金巨大，但投資渠道很狹窄，這導致了社會保險資金營運的低效率，嚴重影響了社會保險基金的保值增值，增加了政府財政的負擔。而商業保險公司是利潤導向型的，他們的投資業務收入占到了總收入的很大比例，例如有些商業保險公司雖然在保險業務上是虧損的，但其在投資業務上的盈利不但可以彌補虧損而且還可以為公司創造很多的利潤，提升公司的價值。社會保險則可以借鑒商業保險在資金運作上的經驗，實現社保基金的保值增值，緩解政府的財政壓力。[31]

2. 公租房、廉租房服務與房地產業、金融業的融合

為了控制日益上漲的房價，我國政府在經歷較為失敗的經濟適用房政策后，提出了公租房、廉租房等保障性住房的建設，以求降低市場上對商品房的剛性需求，從而控制房價并且最大程度上解決中低收入人群住房難的問題，達到“居者有其所”的最終目的。2012年的政府工作報告中指出，2012年要完成1，000萬套保障性住房建設。目前，我國保障性住房建設的瓶頸在于融資難的問題。如何促進保障性住房這項公共服務與房地產行業以及金融行業的融合創新，是使保障性住房得以順利實施的關鍵所在，可以從以下幾個方面進行融合創新：

第一，政府為了吸引房地產開發商進行此類非商品房的建設，對于建設用地免收土地出讓金以及相關稅費，而這部分成本在房地產開發過程中能夠達到50%～60%。

第二，對于參與過保障性住房建設的房地產開發商，在其以后的開發建設過程中，可以享受相關的稅費和土地出讓金一定比例的減免。并且在“招、拍、掛”中具有優先的權利等。

第三，此類房地產開發商對城市規劃和未來發展方向有一定的事先知悉權，以便其制定相關的房地產開發政策。此外，政府還應采取其他一些措施以鼓勵開發商投身于此項保障性的社會公共服務業。

第四，在融資渠道上，除了借助房地產開發商的力量外，還可利用好金融機構的融資能力，集結社會資金。借鑒新加坡、日本、美國等國的成功經驗，比如一些城投公司，通過發行城投債，利用這部分資金從事投資周期較長、項目收益較低的保障性住房建設，當然，由于保障性住房的低盈利性，也需要政府的一些財政支持。[32]

第五，另一個融合點在于房地產信托基金，房地產信托基金是一種證券化的產業投資基金，通過發行股票，集合公眾投資者資金，由專門機構經營管理，通過多元化的投資，選擇不同地區、不同類型的房地產項目進行投資。房地產信托基金由專門投資機構進行房地產投資經營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者。這些都是值得我國政府學習和借鑒的。[33]

3. 公共服務與媒體業的融合

我國的媒體素有“政府喉舌”的稱號，但媒體絕不僅僅是政府的媒體；另一方面，它也是人民的媒體，它是架構在政府與人民之間的橋梁。政府要利用媒體宣傳其公共服務的基本思想、原則、理念以及實施情況，而同時，政府也要從媒體那里得到民意的反饋，從而不斷提高其公共服務的質量。從媒體的角度來看，其高度的社會責任感是其與生俱來的使命，要發揮好其在社會公共事務中的主觀能動性，更好的為社會服務，與此同時，以敏銳的視角和對公共服務業的新聞解讀從而建立起媒介公信力。公共電視的建立是政府開展公共服務、媒體履行職責的共同訴求點。公共電視這一概念最早是在西歐廣播電視發展過程中出現的，它相對于另外兩種形態——國家電視和商業電視而存在。與國家電視的政治宣傳訴求和商業電視的追逐利潤目的不同，公共電視以向大眾提供媒介公共服務、實現公共利益為根本目標。[34]

五、服務方式創新

美國等發達國家的經驗告訴我們，要創新公共服務方式，加快發展定制服務、短流程服務和服務外包等多形式的公共服務方式。

1. 公共服務外包

公共服務外包，是指政府將社會管理、公共服務等技術性勞務類事務，委托給具備條件的企業、科研機構、高等院校或其他組織履行，并支付相應報酬的民事法律行為。[35]

公共服務外包在我國起步較晚，最近幾年才開始實踐，但在美國已經出現了20多年，美國政府十分重視利用市場這一大資源，加強政府與市場、社會的合作關系，將公共服務引入市場化和社會化機制，實行公共服務外包的多種方式，比如合同外包、公共服務購買、政府間協議、特許經營、憑單制、志愿服務等。[36]寧波和深圳是我國實踐公共服務外包很早并且很成功的城市，寧波市市長毛光烈在寧波市幾年來實踐的基礎上，分析政府公共服務外包的優勢時指出：“政府公共服務外包有利創新公共服務的體制機制，提高公共服務的效率和品質，建設服務型政府；有利于促轉型，實現改善民生與擴內需保增長的統籌，加快現代服務業發展；有利于服務消費類市場培育、成長，有利于政事、政府與中介組織的分開和管理創新。”[37]可以看出，公共服務外包這種新的政府服務方式大有可為。

2. 定制服務

定制化服務指企業為了滿足顧客的特殊需求，在財務和經營條件允許的情況下，運用多品種的柔性技術、網絡技術為顧客提供個性化服務的管理方式。它是現代社會的主流生產方式和競爭焦點，作為一種基于顧客價值創新的戰略思維，它是將大規模生產與定制生產、規模經濟與范圍經濟等有機統一的組合競爭戰略，也是企業增強競爭力的有效途徑。[38]

將定制服務方式運用到提供政府公共服務上還很少見。本文認為，公共定制服務就是政府根據不同公眾的個性化需要，在政府的財政和政策框架允許下，為居民提供不同種類量身定做的公共服務。它作為基于居民價值創新的戰略思維，是政府提高服務能力，建設服務型政府的有效途徑。

個性化定制服務的核心在于以客戶為中心，這與服務型政府所倡導的“以公眾為中心”的理念是相一致的，公共定制服務的客戶正是廣大的公眾，因此，將定制服務運用到政府提供的公共服務上是合適并且可行的。如何圍繞公眾的個性需求這一核心開展工作是公共定制服務的成敗所在。

第一，要對公眾的需求進行獲取和分析。要獲取公眾需求信息，這就需要政府提供收集公共信息的窗口，在網絡影響深遠的今天，網絡無疑是最好的選擇。通過網上留言、人機互動等等方式收集民眾的信息。在收集到信息后，需要對所收集的信息進行分類和加工整理，從中分析出不同身份背景、階層、年齡的公眾所需要的不同類型的需求，并以此作為提供定制服務的基礎。

第二，公眾的心理行為分析。公眾心理和行為研究是做好公共服務的基點，也是開展好公共定制服務的前提。服務提供者應通過了解用戶的愛好、興趣和需要，根據公眾的有關心理和行為等特點調整服務內容，不斷推出針對不同公眾群的公共產品和公共服務。

第三，公眾服務效果評價信息的收集和測評。服務效果評價，也稱為用戶滿意度，是現代服務管理的一項重要指標。公眾對公共服務進行的評價，直接反映其對服務的認同程度，具有其他指標所難以替代的優勢，關系到服務質量的改進和完善。公眾反饋的評價信息可以使政府及時發現問題、解決問題，通過對來自公眾的信息服務利用數據的進一步挖掘分析，可以掌握公眾的服務需求與利用變化規律，提升公共定制服務的質量。因此政府要開辟多種途徑方便公眾反饋服務效果評價信息。[39]

第四，以社區為基本單位建立不同類型的公眾數據庫。數據庫中應包含公眾的一些個人信息以及其所需要的公共服務。數據庫的建立能夠方便政府部門有針對性的提供公共定制服務。[40]

3. 短流程服務

短流程最早應用于工業生產中，是指在生產過程中減少一些不必要的步驟，從而減少生產時間，提高生產效率。而所謂的短流程服務，就是精簡服務流程，省略中間環節，由服務商直接提供給最終消費者的服務方式。在公共服務中，按照對最終客戶產生價值可以將組織中的活動分為兩類。一是增值活動，即能夠為服務對象帶來價值的活動；二是不增值的活動，公共服務中的不增值活動往往是由于勞動分工造成流程斷裂而產生的協調活動，執行這些活動本身對于客戶價值的實現沒有貢獻。[41]短流程服務的目的正是要剔除掉公共服務中不必要、不增值的活動，并且要確保增值活動流暢高效的進行。主要做法有服務簡化和服務集成。其中，簡化是指在已有的過程中刪除那些不必要或不增值的活動，合并某些活動，從而使活動數目減少，活動之間的聯系也減少。這樣使得辦理業務、享受公共服務更加省時、便利。而服務集成是指通過計算機和網絡，建立公用數據庫實現數據集成，利用過程的處理規則實現活動與活動之間的相互協調和配合，以形成一個真正的統一體。

公共服務的短流程方式有諸多先進之處，首先，它可以提高公共服務的效率，居民在享受公共服務時可以一步到位，而不需要經過眾多中間環節。其次，居民直接面對政府可以提高服務質量。政府可以在第一時間掌握第一手資料，了解市民的問題，盡快解決問題。也可防止由于中間商的私心使得公共服務無法落在實處。沒有了中間商和中介機構大大減少了服務成本，節約財政開支。

很多省市已經踐行了公共服務的短流程模式，如“一站式服務”、公共信息平臺的構建都屬于短流程的公共服務模式的基礎。積極探索其它形式的短流程公共服務模式，將公共服務創新落在實處。

六、結 論

公共服務創新是滿足不斷增長的公眾需求的必然選擇，是提高政府服務能力的必由之路，是建設和諧社會的內在保證，也是增強政府執政水平的核心要求，是構建服務型政府最有效的途徑。

體制與機制、技術以及服務方式是構成政府公共服務體系的重要部分，缺一不可。我國公共服務無論是體制、技術還是服務方式上都存在著不完善、陳舊落后的地方。而公共服務創新有多條路徑可循，包含體制創新、技術創新、融合創新和服務方式創新等等。改變我國傳統政府模式，滿足公眾的新需求，提供更加完善、優質的服務，就需要政府結合具體情況，因地制宜地將這幾種途徑結合起來進行改革和創新，不斷提高公共服務水平。