“縣權公開”：實踐探索、推進思路

牟廣東，唐曉清

〔摘要〕 近年來，我國在“縣權公開”改革方面進行了積極探索，這主要體現在：厘清縣委職權，規范操作程序，公開權力運行等。“縣權改革”面臨的難點問題是：縣委權力仍存在不確定性，實踐運行存在阻力；縣級權力運行機制不規范，難以形成有效監督制約；制度保障不健全，權力公開難以向縱深發展等。推進“縣權公開”，需完善黨內立法，明晰界定縣委權力；發展黨內民主，構建黨內監督機制；加強整體設計，理順縣級權力制約關系等。

〔關鍵詞〕 “縣權公開”，實踐探索，難點問題，著力點

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）05-0060-04

2009 年，中紀委和中組部首先選取了江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區三個縣（區）作為試點地區，開始對縣委權力公開透明運行改革進行探索；2010年，中紀委、中組部又聯合印發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，在前期三個試點經驗的基礎上，對各省（區、市）進一步深化開展縣委權力公開透明（以下簡稱“縣權公開”）試點工作作出全面部署，全國共有11個市（縣級）、15個區、40個縣、3個旗開展試點。實踐證明，“縣權公開”探索，觸及到了基層政治權力的核心，是縣級黨政權力運行機制改革的重要探索，對這一改革探索進行總結和理論思考，對于進一步推進縣一級建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和權力運行機制，具有重要意義。

一、“縣權公開”的實踐探索

從總體上看，各地的“縣權公開”試點工作堅持以發展民主為基礎，以加強公開和監督為重點，圍繞厘清縣委職權、規范操作程序、公開權力運行、加強權力監督等四個環節，進行了積極的改革探索。

（一）厘清縣委職權。縣一級黨委到底有多少權力，雖然黨內相關法規已作出一些規定，但都比較原則、抽象，在落實中往往因地、因人而異。因此，為做到讓縣委權力在陽關下運行，厘清縣委權力邊界，實現縣級黨委權力由“無邊”到“有界”是關鍵。試點單位的做法主要是：1.根據黨內相關法規文件，嚴格論證，科學定位，把梳理縣委權力職責作為改革首要的切入點，明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員、縣委各個職能部門的職責和權力，通過編制職權目錄來理順權力關系。一些試點縣區還針對縣委書記職責專門制定了“權力清單”；2.在明晰縣委權力的過程中，對權責不清的予以明確，對職能交叉的予以理順，對超越職權范圍的予以糾正，對履行職能不到位的予以強化。如睢寧縣通過建立議決權和否決權分離制衡的制度，形成了重大事項由相關職能部門提出方案，政府常務會議決，縣委常委會審議，如果審議通不過，則相關部門需重新制定方案的新機制。通過議決權和審議否決權的相互限制和協調，有效地限制了權力主體的不當用權；3.不少試點單位還在“確權勘界”的基礎上梳理出了具體崗位相關的廉政風險點，提前對干部提出警告，以預防腐敗的發生。如成安縣委通過對各部門職權進行風險等級評估，確定縣委常委職權風險點137個，縣紀委、縣委部門職權行使風險點54個，縣委本級職權行使風險點 35個，并基于此制定針對性的防范措施進行防控。總之，各試點縣區通過“確權勘界”、理清縣委職權，做到了權限明確不越位、分工清晰不缺位、權力約束不錯位。

（二）規范操作程序。權力劃分清楚后，關鍵是讓縣委權力“用”得明白，重點是抓住決策、執行、監督等權力運行的主要環節，真正做到在制度范圍內管權、管事、管人。從各試點縣區來看，都是通過編制權力運行流程圖，用權力運行程序來保證權力在軌運行。如睢寧縣規定對重要決策的一般流程是，先由人大、政協調研，拿出建議方案；縣委、縣政府按職權形成決策方案；決策方案面向社會公示，公開征集意見，經縣委常委擴大會集體討論通過后，最后組織實施。重慶市開縣在規范權力運行程序方面明確提議、審議、決定、公布、記錄五個環節。在提議環節，首先由下一級黨組織或者10名以上縣黨代表聯名，在廣泛征求意見的基礎上，可以向縣委提出議題建議；在審議環節，通過實行“逆序發言制”（即按照縣委常委排序，排名靠后的縣委常委先發言或表態），“明確表態制”（即每位縣委常委明確表示同意、不同意或緩議的意見），“列席發言制”（即列席會議的黨代表和監督員經會議主持人允許，可以對議題發表自己的意見和建議），“現場直播制”（即對涉及民生的議題均進行現場直播），保證了權力行使者的公開有序行使權力；在決定環節，由縣委書記（或受書記委托的主持人）根據出席會議多數人的審議意見，歸納總結出供集體決策的意見，并逐項進行表決；在公布環節，通過會議、文件、媒體等多種方式將決策結果和執行情況（黨和國家秘密、商業秘密、個人隱私等依照規定不能公開的除外）在黨內外全方位公開；在記錄環節，就是按照如會議時間、地點、參會人員、議題內容、發言表態及表決情況等如實記錄，并將記錄歸檔備查。 〔1 〕通過權力運行流程圖，使靜態的“權力清單”變為動態的運行機制，保證了權力按照既定軌道運行。

（三）公開權力運行。推行縣權公開透明運行的關鍵在于公開以及如何公開、在多大范圍公開。在試點工作中，各地按照“責任公開、互動公開、全程公開”的新理念，完善公開透明機制，呈現出鮮明特點：一是公開形式多樣。各地通過搭建縣委權力運行公開平臺，充分利用黨務政務公開欄、會議簡報通報、電子顯示屏等形式以及報刊、電視臺、廣播電臺等媒體平臺對縣委權力運行公開透明工作進行宣傳，營造濃厚的公開氛圍；創新公開形式，采取聽證咨詢會、新聞發布會、記者招待會、媒體通氣會、接受媒體采訪、發表新聞談話等多種方式，疏通和拓寬公開渠道。二是權力過程透明。武侯區探索通過“黨代表提案”、“ 民情專遞”等制度機制，實現在重大事項決策前充分聽取群眾意見，做到了決策依據公開；通過開放區委常委會、區委全委會、區政府常務會、區政府全體會、區人大常委會、區政協常委會等，實現了決策過程公開。

（四）加強權力監督。縣權公開改革試點縣區都充分認識到有效的監督是使縣委權力公開透明運行改革持續下去的必要條件，從堅持專門機關監督與群眾監督、輿論監督與社會監督、黨內監督與黨外監督相結合入手，實現各方面監督力量的整合。一是加大群眾監督、輿論監督等社會監督的力度。睢寧縣在推行公開述職述廉“一述雙評”制度中，在組織評議和群眾評議中，加大了群眾評議的分量，群眾評議組一般在30～40人，而組織評議組只有5～7人，群眾評議人員不但有本單位職工，還包括駐睢寧的人大代表、政協委員、各級黨代表，以及其管理和服務對象，保證了群眾民主監督的實效性。廣東省南雄則通過“陽光使者”的方式讓群眾參與到政府決策過程中。二是暢通黨內民主監督渠道。成都武侯區率先推行了黨員聯名約見黨代表，黨代表聯名約見區委委員“雙向約見”制度；其它試點縣區也都能充分發揮黨代表作用，通過黨代表把群眾的意見和呼聲反映給縣委，把縣委決策情況傳遞給基層群眾，實現了黨內意見上傳下達的“雙向”反饋，暢通了黨內監督渠道，形成對縣委權力特別是縣委書記權力運行的全方位監督體系及制約機制，讓權力在監督下運行，保證縣委權力的正確行使。

二、“縣權公開”面臨的難點問題

“縣權公開”試點縣區改革取得重要成績的同時在肯定，我們還要看到，目前許多地方的 “縣權公開”探索，僅把著力點放在縣委權力“公開”和“透明”上，仍然存在縣委權力不確定、運行有阻力，縣委權力運行封閉、難以形成外部制約，以及缺乏民主制度保障，難以形成長效機制等深層問題。

（一）縣委權力仍存在不確定性，實踐運行存在阻力。縣委權力的“確權勘界”首先需要權力運行依據清晰。從試點情況看，雖然各地都從不同角度對縣委權力運行的內容和邊際進行了梳理界定，但各地的規定都具有相對的主觀性和隨意性，有的地方梳理出50條，有的多達100多項。盡管作出一定界定，但普遍對縣委權力過分集中的問題未能深入觸及，仍存在諸多“盲區”。出現這種主觀性和隨意性的原因，是縣委權力依據規定的抽象性。關于縣委權力運行的依據，主要是黨章和相關黨內法規作出的原則性規定，但這些規定都比較籠統抽象，自由裁量空間過大，在實際工作中可以從不同角度作出不同解釋。特別是按照黨委統攬全局、協調各方的要求，在強化黨的領導的宏觀背景下，縣委“集權”、縣委書記“專權”現象已經長期固化，是“確權勘界”中亟待破解的難題。

（二）縣級權力運行機制不規范，難以形成有效監督制約。縣級權力運行機制是一個相對閉合的系統，包括縣委、人大、政府、政協等組織機構都有各自的職能，并在系統中發揮互動、互補和相互制約的作用。但從試點情況看，各地都把關注點放在對縣委權力運行的公開和監督上，并沒有對縣級人大、政府、政協等機構的職責權限作出科學定位，解決縣級權力運行之間的相互監督制約問題。在這種情況下，縣級權力再分配必然成為各種矛盾聚集的焦點。 〔2 〕例如，按照法律規定，縣級人民代表大會是地方國家權力機關，但由于縣委權力運行體系相對封閉，縣級人大難以對縣委權力運行行使監督職責。由于缺乏對“縣權公開”的通盤考慮和設計，對縣級人大、黨委、政府、政協的各自權力界定不清，沒有形成科學的縣級權力運行制約機制，導致對縣委，特別是“一把手”的權力監督出現“空監”和“虛監”。推動“縣權公開”從封閉走向開放是進一步深化改革的重要課題。

（三）制度保障不健全，權力公開難以向縱深發展。公開是民主政治的基礎，民主是公開得以持續的保障。試點縣區在擴大“縣權公開”的力度和廣度方面都取得了重大進展，對于推進基層民主政治發展、加強縣委權力運行的監督具有積極的意義。然而，權力運行公開只是民主監督的邏輯起點，其深入發展必須以健全的民主制度為保障。在改革試點中，權力高度集中與政治民主在理念上的矛盾沖突，“一把手政治”下的基層民主實踐，必然導致權力公開難以向縱深發展。從試點情況看，許多地方的改革都是“墻內開花墻外香”，基層黨員、群眾沒動，只是組織、紀檢部門在動。因此，以加強黨內外民主建設為保證，把縣委權力公開運行與建立充分體現黨員主體地位的黨內民主制度有機結合起來，與人民群眾有序的政治參與有機統一起來，是深化縣級權力運行機制改革必須重視的問題。

（四）改革動力不充足，難以形成長效機制。“縣權公開”改革試點，被稱為是對縣委執政態度和決心的考驗，是圍繞縣委核心權力進行的“自我革命”，改革動力基本來自于縣委書記的“自我削權、主動放權、自覺限權”。 〔3 〕這種“自我革命”的前提是依賴主要領導的政治自信和道德自覺。但這種少數領導干部的“自我革命”，其結果往往是曇花一現的短期行為，即便是取得暫時成效，也難免“人走政息”的結局。實現縣委權力公開透明運行是一項長期任務，不是一朝一夕的事。雖然試點工作取得積極成效，建立了相應的制度，但這樣的改革容易受到主要領導個人因素的左右，缺乏持續堅持、常抓不懈的改革動力。

三、推進“縣權公開”的著力點

基于上述分析，我們認為“縣權公開”蘊含著黨內權力的授受關系、縣級權力運行的科學配置和各自定位、權力運行的監督和相互制約等一系列深層次問題。為此，必須堅持解放思想，改革創新，在認真總結試點經驗的基礎上進一步深化縣級權力運行機制改革，從破解權力高度集中的體制弊端入手，站在整個縣域政治的宏觀視角下思考，在科學配置縣級權力架構、發展黨內外民主、理順縣級權力制約關系、監督制約縣委核心權力等難點問題上實現有效突破。

（一）完善黨內立法，明晰界定縣委權力。科學定位縣委權力邊界，是規范縣級權力運行的核心要素。權力本身具有天然的擴張性、變異性和腐蝕性。如果不能對權力運行邊際清晰界定，必然會導致權力越界運行，從而誘發集權攬權、濫用權力現象。從深層次看，也正是因為權力失控和失范才為腐敗的滋生和蔓延提供了土壤。因此，在深化縣級權力運行機制改革過程中，必須首先破解縣委權力高度集中的問題，要以“放權”和“限權”為重點，科學厘清縣委權力邊界，變高度集中的權力為相對分散的權力。要在總結“縣權公開”試點經驗的基礎上，按照“權力配置科學、界限清晰明確、行使依法規范、運行公開透明”的原則要求，遵循黨章和黨內相關制度的規定，研究制定統一的《中國共產黨縣（區）委員會工作規則》，細化黨委集體領導和個人分工負責的關系，健全用制度管權、管事、管人的機制，科學配置和嚴格界定縣委書記、縣委常委、縣委委員的權力，特別要科學分解“一把手”權限，明確界定“一把手”職責，有效監督“一把手”權力。通過明晰縣委權力內涵，界定權力疆界，確定權力行使方式，完善權力運行效果評估體系，真正把縣委權力納入到科學、民主、依法和公開透明的軌道，關在制度的“籠子”里，從而保證縣委權力正確行使，公開透明運行，有效防止集權攬權現象和權力腐敗現象的滋生。

（二）發展黨內民主，構建黨內監督機制。監督與被監督是一種權力博弈關系，監督的效果從根本上取決于各種權力之間的力量均衡。按照黨內法規要求，在黨內領導體制中，黨代會是黨內決策機構，常委會是決策執行機構，紀檢委是黨內監督機構，各自承擔相應職責。要根據建立健全黨內決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的要求，深化縣級權力運行機制改革。明確縣黨代會、縣委會和縣紀檢委的功能定位及相互關系，使其各自能夠切實發揮決策、執行、監督作用，實現縣級黨內權力運行機制既相互制約又相互協調的功能。在深化改革實踐中，健全縣級黨的代表大會制度對于確立黨員主體地位，實現黨內權力科學分解和相互制約具有重要意義。要突破對“黨代會常任制”形式意義上的理解，真正落實黨員在黨內的主體地位，在發揮黨員權力主體的監督作用上取得實質性進展；要通過落實黨代表質詢、彈劾制，建立黨代表提案、評議制度，充分發揮黨代表的代理、表達作用，加強黨代表隊伍建設；要完善縣委會向黨代會報告工作制度，完善縣委書記和常委的定期述職、述廉制度，有效發揮黨代會的決策監督作用，實現縣委常委會向全委會負責，全委會向縣黨代會負責，黨代會向全體黨員負責的轉變。

（三）加強整體設計，理順縣級權力制約關系。加強對縣委核心權力的監督和制約，化解權力高度集中的體制弊端，從本質上講是縣級權力體系中各種構成要素的科學定位問題，是縣級權力科學配置、各自功能有效發揮，以及形成權力制衡機制的問題。從這個角度講，深化改革必須從縣級權力運行體制的構成和特點出發，在整個縣域政治的制度框架下思考，從縣級政治體制改革的整體上推進。應當看到，越是在地方基層，具體政務性工作越繁雜，黨委、人大和政府的職能交叉重疊度就越高，縣委權力也越加集中。針對這個問題，要將規范縣委權力與強化人大功能、明確政府職能、發揮政協民主監督作用等方面的改革有機銜接、整體設計、配套建設。應高度重視人民代表大會的政治優勢，有效發揮縣級人民代表大會在民主監督、干部任免、重大決策和財政預算中的重要作用。要進一步理順縣委與政府的關系，使縣委權力公開運行能夠與政府行政體制改革有機結合起來，建立縣級議決權和否決權分離制衡機制，確保政府機構按照法定權限和程序行使行政權力。“縣權公開”改革只有與人大改革、政府機構改革有機結合，整體推進，配套改革，才會產生最優化的整合效果。

（四）加強民主政治建設，建立群眾監督機制。深化縣級權力運行機制改革，限制和制約縣委權力是核心，但并不是改革的全部，人民群眾民主監督權利的實質性回歸才是關鍵。要從擴大公民有序政治參與的高度，明確人民群眾民主監督的內容，完善民主監督的運行機制，健全民主監督制度，使縣級權力運行過程始終體現“公民有序政治參與”這一現代民主理念，在人民群眾政治參與中實現對縣級權力運行的制約和監督。實踐中，要通過縣級權力運行機制創新，把人民群眾的民主監督融入到體制框架之內，通過探索在縣級人大中建立人民監督委員會和群眾監督員制度，并把它作為縣級權力運行體系的重要組成部分，使人民群眾能夠通過權威性機構、通過合法程序、以有組織的形式參與到縣級權力運行的監督中，真正從組織結構和運行機制上實現“讓人民監督黨和政府”的設想。

（五）強化動力機制，確保改革的深入持久。鞏固“縣權公開”試點的效果，進一步深化縣級權力運行機制建設，必須強化改革的動力機制，把領導者“自我革命”的熱情與人民群眾的改革期盼有機結合起來。在社會主義國家，人民群眾是國家權力的主體，是權力腐敗的最大受害者，人民群眾要求政治改革的呼聲最強烈、愿望最迫切。正是從這個意義上講，緊緊依靠人民群眾，是深化縣級權力運行機制改革最現實的動力源泉；始終堅持“人民群眾主體論”，是建立“縣權公開”長效機制的現實選擇。因此，在進一步深化縣級權力運行機制改革的過程中，注重激活改革的動力資源，通過各種載體將潛在的動力轉化成為現實的動力，激發人民群眾參與改革的積極性和創造性，是推動改革深入持久開展的根本問題。只有在上層“民主要求”和下層“民主訴求”的雙重合力下，才能保證縣級權力運行機制改革的順利推進并取得長期成效。

參考文獻：

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責任編輯 孟永華