以色列高等教育體制改革的變遷與啟示

姜勇 嚴婧 黃瑾

收稿日期：2012-04-28

作者簡介：姜勇，華東師范大學學前教育與特殊教育學院教授，教育學博士；嚴婧，華東師范大學學前教育與特殊教育學院2011級碩士研究生；黃瑾，華東師范大學學前教育與特殊教育學院黨委書記，副院長，副教授。（上海/200062）

* 本文系2011年度教育部人文社會科學研究規劃項目“新時期我國幼兒教師專業入職標準的研制研究”（項目號11YJC880039）課題的成果之一。

摘 要：以色列歷來重視“教育強國”的思想，特別注重高等教育的規模與質量建設，并將其視為社會、經濟、文化振興的基礎。建國以來，以色列高等教育體制經歷了三個階段的改革。1958年至1994年，以色列對高等教育實施了第一階段的體制改革，我們可以稱之為“國家監管體制”。面對入學人口迅速增長，傳統的“國家監管體制”逐漸表現出它的低效。20世紀90年代，以色列高等教育體制改革進入了第二階段，主要是調整高等教育的格局與結構，開始轉向多元化、私有化和國際化。第二階段的改革滿足了人民日益增長的入學需求。進入21世紀，在第二階段體制改革的基礎上，以色列為更好地推進“教育強國”的宏偉目標，提出了“國家新監管”的高等教育體制。在尊重市場需求的前提下，以色列不斷加強國家對于高等教育體制的監管。與原有的“國家監管體制”不同，“國家新監管體制”充分認識到高校的自主地位，并根據國家的戰略規劃與長遠目標發揮其監管的影響力。

關鍵詞：以色列；高等教育；體制改革

以色列的高等教育起步較晚。自1948年立國至上世紀90年代，以色列國內高等教育基本上是公立性質的。以色列高等教育委員會（CHE）負責監管全國的公立高等綜合大學。[1]1958年，高等教育委員會發生了制度化改革，因此其監管當局在相對于政府監管職權外，還授予高等教育體系相當程度的自主權。20世紀90年代，由于受以色列國內重大體制機制改革的影響，高等教育體系也發生了不同程度的變革。這些變革主要包括：教育私有化，即高等教育機構逐漸轉向由國內的私營機構來運營；教育國際化，即國外高等教育機構大量涌入，并逐漸發展壯大；教育多樣化，即除了傳統的公立綜合大學，一些?？频脑盒＜案鞣N類型的高等教育機構得到了蓬勃發展。[2]截止2011年底，全國人口僅730萬的以色列，擁有能夠授予本科以上學位的高等院校多達67所，其中，7所是大學，1所開放大學，36所專業學院，23所教師教育學院。[3]面對如此迅速的改革形勢，21世紀以來，以色列政府決定逐步強化其在高等教育政策制定上的作用，從而形成了具有特色的“國家新監管體制”。

一、以色列高等教育體制改革的進程之一：“國家監管”體制 以色列歷來重視“教育強國”的思想，特別注重高等教育的規模與質量建設，并將其視為國民經濟與文化振興的基礎。早在1924年、1925年，以色列人民在國家還沒有建立時，就已經建立了兩所極具影響力的高校：以色列理工學院和希伯萊大學。[4]在高等教育體制機制改革的進程中，僅有700多萬人口的以色列創造了許多讓世界為之矚目的高等教育成就。

1948年建國伊始的以色列高等教育完全是公立性質的。1958年，以色列高等教育委員會是國內唯一能授權頒發高等教育學位證書的機構，它還對高等教育的質量實行綜合管理。20世紀80年代末以前，以色列高等教育體系主要是由7所公立研究型綜合大學和函授大學，以及一些研究型綜合大學的延伸機構——區域性學院和專科學院組成。[5]除此之外，一些教師教育學院也為社會提供后高中教育。[6]

1958年至1994年，以色列高等教育進入了“國家自主監管政策體制”。關于高等教育監管體制的問題，政府與公立綜合大學之間一直存在很大的分歧。政府希望能夠加強其對高等教育的監管和控制，而公立綜合大學則要求能擁有更多的自主權。經過長期的商討與爭論，1958年，雙方終于在一定程度上達成了共識，通過了《高等教育委員會法案》。[7]該法案規定，高等教育委員會為以色列高等教育的法定監管機構，同時還規定公立綜合大學享有一定的自主權，但是需要高等教育委員會為其作擔保。截止至2001年，委員會已有25名委員，其中17名委員是以色列著名的大學教授。[8]

由于政府的監管方式比較高控，并且由于政府為高等教育機構提供了大量的津貼，因此，在這種體制下，以色列的高等教育屬于公立性質，受高等教育委員會監管。進入20世紀80年代，由于國家對高等教育的高度監管，導致辦學規模難以適應人們對高等教育的需求。20世紀80年代下半葉，數以千計的考生被大學拒之門外，人們對高等教育的需求迅速膨脹，越來越多的人呼吁擴大部分法律專業尤其是法學專業的招生能力。在這種情況下，國外的高等教育機構首次被允許在以色列辦學。1988年，由以色列高等法院前大法官領導的高等教育委員會小組委員會宣布：任何想在以色列國內辦學的外國高等教育機構，必須遵守以色列高等教育的學術要求，并和國內其他機構一起遵守高等教育委員會頒布的規章制度。

二、以色列高等教育體制改革的進程之二：“三化”取向的體制改革 在以色列高等教育體制改革的進程中，出現了兩種思想觀念的沖突：一種觀念認為應該傳承原有范式體制，并認為高等教育是由政府支持的，具有中央計劃性的公立體系。另一種觀念認為應該是一種新型但還未完全制度化的觀念體系，它將“認知觀念”和“范式觀念”相融合，既贊成“認知觀念”提出的實施非政府性政策方案的觀點，也贊成“范式觀念”提出的每個人都有權選擇自己想要的教育的觀點。

20世紀90年代中期，以色列高等教育改革進入了一個新的階段，高等教育體制經歷了三個主要的結構轉變：多元化、私有化和國際化。這些轉變形成了以色列高等教育改革的第二階段進程。

首先，多元化改革進程。1993年，高等教育委員會制定了新的高等教育總體規劃，政府通過并采納了該總體規劃。這項規劃建議增加由高等教育監管的公立性學院的數量，并使以色列擁有學位點的公立學院增加了兩倍。[9]

其次，私有化改革進程。在高等教育委員會提議建立新類型學院的同時，以色列高等教育體系還發生了另外兩方面的改革。以色列首次允許在國內運營高等教育私營機構；私營機構仍然接受高等教育委員會的監管，但是卻不享受政府公共財政撥款的支持。

第三，國際化改革進程。這一階段的改革開始允許在以色列境內建立外國高等教育機構。外國高等教育機構僅接受高等教育委員會的行政監管，但保持其學術獨立。高等教育的國際化還催生了三類其他形式的高等教育機構，其中一類機構不受本地政府的監管，其余兩類機構——本地公立機構和本地私營機構——仍然由高等教育委員會監管。這種機構的監管形勢使高等教育體系的規則得以最終確立。1994年后，由于外國高等教育機構的涌入使以色列高等教育在擴大化和多樣化進程中的組成份額發生了重大變化。截止1998年，盡管外國高等教育機構規模仍然不夠龐大，招生人數占全國學生總數不到10%，但是其在以色列國內已經占有相當大的份額，約占全國高等教育機構總數的45%。

相比20世紀90年代之前的第一階段的改革，第二階段的改革取得了巨大成功。成功的原因在于以色列充分認識到了人們對于高等教育的強烈需求，以及急劇增長的人口。面對入學人口迅速增長，傳統的“國家監管體制”的低效引發了第二階段的改革。由于人口的增長，以及移民潮的到來，20世紀90年代中期以色列國內人口數量增加了20%。1996年，高等教育的報考人數超過了每年招收的實際人數近5000人。以上因素在不同程度上擴大了社會對高等教育的需求，同時也對高等教育系統和決策者們施加了壓力。因此，高等教育委員會發表聲明：“由于移民的大量涌入以及以色列本國人民需求的不斷增長，委員會決定將重新考慮是否擴大本科教育規模。以色列國內始料未及的需求增長也促使了在1993年對高等教育進行新的總體規劃?！币虼?，20世紀90年代推進“三化”，即多元化、私有化、國際化的體制改革是勢在必行的。

三、以色列高等教育體制改革的進程之三：“國家新監管”體制 進入21世紀，在持續第二階段的“三化”取向的體制改革的基礎上，以色列為更好地推進“教育強國”的宏偉目標，提出了“國家新監管”的高等教育體制。在尊重市場需求的前提下，以色列不斷加強國家對于高等教育體制的監管。2002年高等教育委員會重組，在委員會25個席位中，公立綜合大學聯盟從原來的17個席位減少到12個席位，失去了原有的主導地位，國家重新獲得高等教育的主導權。然而，與原有的第一階段的“國家監管體制”不同，“新監管體制”充分認識到高校的自主地位，并根據國家的戰略規劃與長遠目標發揮其監管方面的影響力。

以色列高等教育體制機制第三階段改革的成果之一是高等教育入學人數急劇增長，提升了以色列“教育強國”的國家影響力與文化實力。在1990年到2000年間，以色列各類高等教育機構在校學生數量已經翻番，從以前的74，000人左右到2000年的約185，000人，而2010-2011年度更是增長到251，800人。高等教育系統不斷擴大的最顯著的結果就是高等教育機構的入學率大大增長。各高等學院和綜合性大學的毛入學率從1991年的22.9%增長到2000年的36.1%。數據顯示，以色列高等教育體系的不斷擴大不僅是滿足了不斷增長的入學群體，也為高等教育多提供了近50%的實際入學機會。[10]正因如此，將近90%參加大學入學考試的學生最后都進入了高等教育機構進行深造。除此之外，高等教育的辦學能力已經開始超過應試者的人數。

圖1 以色列1948-2011年各類高校學生數量的變化趨勢圖[11]

注：1為專業學院和教師教育學院本科生數量；2為大學本科生數量；3為碩士生數量；4為博士生數量；5為專業學院和教師教育學院的碩士生數量。

由圖1可知，過去20多年是以色列高等教育急劇發展的時期，特別是專業學院和教師教育學院的本科生與碩士生數量急劇增長，這反映了以色列對專業學科教育、師范教育等的重視。1989-1990年度以色列共有88，000名在校本科生，而到了2010-2011年度在校本科生則猛增到251，800人，平均每年增加5.9%。2010-2011年度的251，800名在校學生中，其中75%（189，200名）的學生將獲得本科學位（新生共55，300名）；20%（50，800名）是碩生生；4%（10，600名）是博士研究生；其余的是為獲得各類證書學習的學生（例如教學證書或翻譯證書）。與上一年相比，本科生數量增長了2.4%，碩士生的增長則高達7.5%。2010-2011年度，12，500名學生就讀本科，96，700名學生就讀專業院校（比上一年增長了5.6%），以及30，000名學生在讀教師教育學院（比上一年增長2.7%）。與日本、韓國擁有接近75%的私立大學不同，以色列的絕大多數高等教育是公立的，可以獲得政府的資助，僅有13%的高校是私立的。以色列高等教育中最熱門的專業領域是社會科學、管理和法律。在2009年這些專業占所有學生的46%，在經合組織國家中是最高的，其他經合組織國家攻讀這些科目的學生數量平均為34.6%。

以色列高等教育體制機制的第三階段改革的成果之二是各類高校的布局逐漸走向平衡，從以本科院校為主，逐步走向各類型本?？圃盒?、教師教育學院、開放大學等多元并舉的高校辦學模式。

圖2 以色列1986-2000年各類高等教育機構的學生分布趨勢圖[12]

由圖2可知，1986年，以色列85%以上的高等教育機構的學生是本科生，很少一部分為教師教育學院和其他高等教育機構的本科生，而地方性學院的學生數則為零。之后，綜合大學的學生數所占總數的比例逐漸下降。2000年，綜合大學所占的比例不到60%，而教師教育學院、其他高等教育機構的學生比例急劇增加。而在2010-2011年度，據統計，共有125，000名學生在綜合大學，96，700名學生在專業學院，以及30，000名學生在教師教育學院，此外，還有46，000名學生在開放大學。因此，綜合大學在讀學生所占比例已經降低到41.99%，而專業學院、教師教育學院的在讀學生比例則分別達到32.48%和10.08%。

以色列高等教育體制機制的第三階段改革的成果之三是加強國家的管理與提升高等機構的辦學質量。近年來以色列的高等教育體制改革并不是以擴大公立綜合性大學體系為目標。恰恰相反，政府發起的高等教育體制與機制的政策改革是為了壯大其他各種類型的高等教育機構，逐漸降低公立綜合性大學在校學生的比例。1999年上任的以色列教育部部長曾給以色列國內頗具影響力的《國土報》（2002年1月6日）寄送一封名為“教育壟斷聯盟的終結”的信件，特別指出：“數年來，公立綜合性大學就如同商業壟斷機構一樣，僅保護著某個特定社會階層的利益……教育壟斷聯盟采取了各種可能的手段來阻止拖延改革的進程……目前，教育壟斷聯盟已經完全脫離了社會大眾，擺脫了原本應該服務大眾的職責?！备母镒畲蟮某晒菄覍Ω叩冉逃行ПO管的體制得以形成。相對于從前高等教育機構自主監管和學院專項管理的體系，新的高等教育體制加強了國家對于各類大學的直接監管，雖然市場調控依然發揮了更大的作用，但是國家的影響力得以形成。與此同時，高等教育從前封閉的政策網絡也經歷了深刻變革，政府極力支持建立各種新的公立和私立教育機構，同時削弱了傳統公立綜合大學的優勢地位。以上各方面的改革都將觀念因素和新的政策范式相融合，并推動了觀念的制度化進程。

四、以色列高等教育體制改革的思考與啟示 始于2000年的第三階段改革在新政策范式形成的條件下開始，并已逐漸與原有人口外部因素相分離。根據對以色列高等教育體制改革的分析，我們發現相對于第二階段的改革（1993-1998年），以色列高等教育已經能夠滿足甚至超過了國內的需求，可以說已經從追求歐洲模式的“精英”教育階段過渡到以美國高等教育為模本的“大眾化”教育階段。這一階段改革的主要動力是觀念因素，旨在使新監管體制和政策體系制度化，并與新興政策范式形成統一。在新政策體系中，政府更加重視市場的自身調控力，但與此同時也加強了對公立綜合大學的管理。

自20世紀80年代末期以來，以色列主流政策范式經歷了深刻的變革，主要表現為逐漸轉向經濟自由化、市場化以及經濟管理放松化。由于引導政府處理日常事務的基本準則發生了改變，政府的角色作用也發生了明顯的變化，這種變化使整個公共社會都納入了政府的“基本準則”中。然而，從20世紀90年代起，經濟發展的總體趨勢是適應全球化經濟競爭并逐步實現經濟私有化。正如1990年一項法案所言：“要調整經濟體制結構，增強經濟競爭力，并逐步實現公共部門及政府干預最小化?！弊詮?0世紀90年代以色列開始實現國有企業自由化和私有化進程之后，在國家經濟體制機制改革的大背景下，以色列高等教育的改革同樣有條不紊地開展著。很多學者在對20世紀90年代以色列改革的評價中，都強調了以下兩點：一是政府官方承認了90年代以色列教育改革建立的新教育體系；二是改革保存了公立綜合大學一直沿用的自主辦學方式以及公立研究型綜合大學在高等教育委員會中的絕對領導地位。然而，進入21世紀后，以色列政府對高等教育體制機制改革中的問題提出了新的改革動議，并發起了新一輪的教育改革，再一次對公立研究型綜合大學的辦學方式及地位提出了質疑。這就是當前以色列高等教育的第三階段的“國家新監管”體制的改革。

綜合以色列高等教育體制改革的三個進程，我們可以發現高等教育體制機制的改革與國家經濟體制機制的改革是密不可分的。在許多制度研究中發現，“幾乎所有的重大改革均是由外部因素引起的，均是由于外部一些未知的沖擊而造成的”[13]。在影響教育特別是高等教育體制機制改革的諸多外部因素中，經濟無疑是非常重要的關鍵因素。國家經濟體制機制改革的方向會指引著高等教育體制的改革。當前我國正處于社會主義市場經濟改革的重要歷史時期，在經濟改革過程中如何提升高等教育的辦學質量與先進理念，并能使廣大人民群眾真正享受到經濟體制改革、教育體制改革所帶來的“紅利”，這是我們對高等教育體制改革迫切需要思考的重要問題。

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[11]The Israel Central Bureau of Statistics.Higher education in Israel： selected data for the academic year 2011/12 [EB/OL].http： www.embajada-israel.es/docs/.../Higher_Education_Israel.

[12]Council for Higher Education （CHE）.Central Developments in the System of Higher Education [EB/OL].Ch.3 in Report no.31＼32 （2003-4 and 2004-2004）.http：//www.che.org.il.November 27， 2006.

[13]Robert， L.Ideas， Institutions， and Political Order： Explaining Political Change[J].American Political Science Review， 2002， 96（4）：697-712.

（責任編輯 陳志萍）