淺議農民工隨遷子女受義務教育權的平等實現

謝育敏　王雪萍

摘要：農民工隨遷子女義務教育問題，是我國城鎮化過程中的社會問題在教育上的反映。與貧困地區兒童上學難一樣，農民工隨遷子女就學是我國義務教育的另一個難點和薄弱環節。城鄉二元的戶籍制度和分級管理的義務教育管理體制是造成農民工隨遷子女不能與城市兒童一樣享受平等義務教育權利的制度障礙。在制度障礙不能完全破解的情形下，保障農民工隨遷子女受義務教育權的平等實現，政府應做好義務教育的補償工作，為農民工隨遷子女就學提供專項補助經費；引入“教育券”，對義務教育財政配置的路徑進行改革；改革辦學制度，鼓勵和支持社會力量辦學；政府在義務教育管理上應有創新，同時妥善解決好與農民工隨遷子女義務教育相關的非義務教育問題。

關鍵詞：農民工隨遷子女；受義務教育權；平等

基金項目：江西省社會科學規劃項目“社會分層與義務教育階段學生受教育權的平等性研究”（09FX217）

根據第六次中國人口普查數據顯示，2010年中國流動人口總量已達2.21億，占全國人口總量的16.5%。由于中國的人口流動逐步呈現出夫妻共同流動成為主流特點，隨父母流動的兒童逐漸增多。尤其是由農民進城就業派生的“二代移民”進城農民工子女（以下統稱農民工隨遷子女）的義務教育問題凸顯。農民工隨遷子女是指跟隨進城務工的父母離開戶籍所在地，與父母在流入地共同生活，在流入地接受義務教育的流動兒童、少年。解決農民工隨遷子女的義務教育問題，經歷了從上世紀90年代被擋在城市義務教育體制之外、辦簡易民工子弟學校以自救，到政府開始關注兩階段之后，2003年之后進入流入地政府負責，以公辦學校為主，走向權利平等的新階段。《國家中長期教育改革和發展規劃剛要》（2010年—2020年）進一步明確提出，堅持以輸入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。但政策的演變不等于政策的貫徹落實。農民工隨遷子女就學難、受歧視的問題仍然沒有從根本上得到

解決。

一、農民工隨遷子女受義務教育權平等實現的障礙

（一）制度障礙：城鄉二元的戶籍制度和分級管理的義務教育管理體制

農民工隨遷子女教育問題的形成，與農民工在城市的弱勢地位和邊緣化處境有非常密切的關系。一般認為，其弱勢地位和農民工的教育素質、經濟收入有很大關系，但這只是表面現象，其根源卻是以戶籍制度為基礎的城鄉分離的二元化社會結構。這是造成農民工隨遷子女不能與城市兒童一樣享受平等義務教育權利的社會結構性因素

我國的戶籍制度源于1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，此條例在法律上把我國公民劃分為“農業”和“非農業”，城鎮人口優先享有公共資源，形成了事實上的戶口登記、戶籍世襲制度，使公民具有不同等級的社會身份。我國的義務教育體制是以戶籍制度為基礎，實行“地方負責、分級管理”的管理模式，表明義務教育的責任落實到財政上，就是由戶籍所在地的地方政府來承擔義務教育經費的主要支出。農民工子女離開農村后，由于交納的教育統籌經費沒有根據農民工的就業流向在地區間劃轉，造成了農民工隨遷子女既享受不到流出地政府的財政補貼，又沒有資格享受流入地政府的優待，這個條塊分割的管理體制，反而成了流入地政府不愿意無條件接納農民工隨遷子女就讀公立學校的合法依據。制度人為地造成城鄉分割局面，使得農民工隨遷子女在城市無法享受與城市兒童同等受教育的權利，造成入學機會的不平等。

（二）觀念障礙：對農民工的歧視

在調查走訪中，我們發現在農民工隨遷子女的義務教育問題上，人們存在著觀念上的障礙：一是地方政府對農民工對城市發展的貢獻認識不足，把農民工隨遷子女的義務教育問題看做一種負擔，沒有將農民工隨遷子女的教育納入發展規劃，導致政策落實不力；二是公立學校認為農民工隨遷子女的家庭教育薄弱，失學輟學普遍，社會融合不足，基于升學率的考慮，不愿意接納農民工隨遷子女入學；三是同學家長對農民工的歧視殃及其子女，基于對孩子成長教育的考慮，給學校施加壓力。

（三）門檻障礙：農民工隨遷子女就讀公立學校的門檻高

首先，盡管政策層面上要求取消農民工隨遷子女交納借讀費，但實際上學校為了限制入學，大部分需要交納入學費用（借讀費、贊助費），這種歧視性的收費對于家庭經濟基礎薄弱，收入低的農民工而言不能承擔；其次，身份認定程序過于嚴格。入學需要三證：農村戶籍證明、暫住證、合法務工證明（勞動合同和交納社保證明），三證齊全，才能由政府統籌安排到公立學校就讀并免交借讀費；再次，農民工隨遷子女進入公立學校后的壓力很大。學校方面由于借讀生身份無法獲得撥付的教育經費而區別對待，老師方面對借讀生普遍關心不夠，借讀生被同學家長孤立，易引發心理問題。

二、農民工隨遷子女受義務教育權平等實現的對策

農民工隨遷子女義務教育問題，是我國城鎮化過程中的社會問題在教育上的反映，在目前情況下，需要分階段有步驟地從逐步緩解到徹底解決。目前來看，將義務教育與戶籍制度完全脫鉤，需要依賴戶籍制度的改革，而戶籍制度改革是牽一發而動全身的大事，改革需要一個過程。在制度障礙不能完全破解的情形下，我們認為，保障農民工隨遷子女受義務教育權的平等實現，具體而言：

（一）政府應做好義務教育的補償工作

現代社會發展中，正規教育程度正在起著重要的作用，缺乏良好的正規教育阻礙了社會階層的流動已經成為不爭的事實。由于農民工隨遷子女受義務教育起點的不公平和過程的不公平，農民工陷入貧困代際傳遞中：家庭收入低無法提供好的教育機會→子女教育水平低→子女就業機會少→子女收入低→新一代低收入者。缺乏正規的教育既是貧困的原因同時又成為貧困的結果。社會的階層化導致了教育的階層化，教育的階層化反過來又加劇了社會的階層化。

義務教育是免費教育。根據美國當代著名的哲學家羅爾斯提出的差別原則，要達到實質上的平等，就要以“不平等”的手段實現實質的平等，即對先天不利者和有利者使用不同的尺度，政府在分配義務教育資源時應向弱勢地區、弱勢學校和弱勢人群一方傾斜。具體體現在政策上傾斜、經費安排上傾斜，為農民工隨遷子女就學提供專項補助經費。

（二）引入“教育券”，對義務教育財政配置的路徑進行改革

目前我國的義務教育財政資源配置路徑是由政府到學校再到學生，引入教育券制度，改變為由政府到學生再到學校的配置路徑，將產生積極的作用。這種撥款體制的好處是 ：一方面政府承擔了義務教育的責任 ；另一方面作為教育“消費者”的學生及其家長有權進行擇校，公辦學校和民辦學校通過“教育券”，有同等的機會獲得政府的教育補貼。

教育券是政府把原來直接投入公立學校的教育經費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券（即教育券）的形式直接發放給家庭或學生，學生憑教育券自由選擇政府所認可的學校（公立學校或私立學校）就讀，不再受學區的限制，教育券可以沖抵全部或部分學費，學校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經費，用于支付辦學經費。從教育券在我國試行情況看，2001年浙江省長興縣首開教育券試行先河，該縣經濟較發達，是全國綜合實力“百強縣”。然而優質教育資源嚴重不足。僅僅靠政府投入難以滿足人們對教育多樣化需求，2002年長興縣教育局發放了三種面額不同教育券：200元、300元和500元。累計發放職業教育類、義務階段類、扶持貧困學生類三種類型教育券共計156萬元，使3220名學生受益。長興縣試行教育券制度以后民辦學校招生率顯著增加。由此可見教育券制度實施能給更多學生提供入學機會，對貧困學生更是有益，并有效地保證了義務教育階段學生受教育權的公平性。

（三）改革辦學制度，鼓勵和支持社會力量辦學

調查中發現，公立學校、民工子弟學校、民辦貴族學校、流入地政府專門為農民工子女舉辦的學校、流出地政府在流入地辦學是農民工隨遷子女的就學途徑，其中公立學校和民工子弟學校是主要的渠道。而公立學校的入學門檻高，對農民工隨遷子女的招收規模小，所以大部分農民工隨遷子女是在民工子弟學校接受義務教育。民工子弟學校的教學設施嚴重缺乏，師資力量薄弱，其教育質量與公立學校相差甚遠。

政府沒有足夠的能力興辦高質量的義務教育學校供農民工隨遷子女就讀，就應鼓勵和支持社會力量辦學。現實狀況是，民間辦學的手續繁雜，使部分有愛心、有能力人士對辦學望而卻步。政府應轉變職能，簡化辦學手續，為社會力量辦學提供方便。在扶持招收農民工隨遷子女的民辦學校上，可以推廣浙江省的“政府負責，公民并舉”做法，按照“條件達標、教師合格、財政資助、收費低廉”的要求發展民辦學校，政府給予扶持和管理。

（四）政府在義務教育管理上應有創新

對于農民工隨遷子女的流動狀況，由于信息不對稱，流入地政府和流出地政府之間的責任難以協調。在技術層面上，應設計一套針對義務教育的信息市場管理軟件，以校級為單位，以實際居住地為統計依據，信息公開透明，實時統計、實時管理。對于中央財政撥款而言，學生走到哪就向哪撥款，對流入地多的地區實行財政轉移支付制度，劃撥相應的教育經費，既減輕流入地政府的財政負擔，又真正實現以流入地政府的管理為主。

（五）妥善解決好與農民工隨遷子女義務教育相關的非義務教育問題

社會發展對勞動者素質要求越來越高，義務教育已不能滿足社會對教育的需求。高中階段教育需求將成為大多數流動人口家庭的教育選擇底線。農民工隨遷子女在城市就受完初中教育畢業后如果要留城念高中或中職的話又將面臨著中、高考制度的限制。當前異地中考、高考政策規定的缺失與不完善，在很大程度上讓大量的農民工隨遷子女在城市接受高中階段教育的希望落空，既給農民工家庭增加諸多負擔，又影響著國家“普及高中階段教育”目標的實現。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）指出，“要研究制定進城務工人員隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法。未來中國教育發展，必須為農民工隨遷子女創造享有平等受教育權的政策環境和社會環境，讓其能在流入地平等參加升學考試，、順利地接受高中教育或中職教育。

參考文獻

[1]姚秀蘭，身份與社會變遷—中國戶籍法律史研究，法律出版社，2004年

[2]周佳，農民工隨遷子女受教育權保護的法律生成與實施，學術交流，2011年5月

[3]吳霓，讓農民工隨遷子女平等順利接受高中階段教育，中國教育報，2012年2月9日

作者簡介

謝育敏（1964—），女，江西贛州市人，本科，贛南師范學院政法學院教授，從事法學教學與研究。

王雪萍（1961—），女，江西信豐人，本科，贛南師范學院人事處副教授