基于土地征收補償下的“三舊”改造研究進展評述

伍時力

摘 要：舊廠房改造作為政府盤活閑置土地的方式，逐漸受到專家學者關注。本文在介紹和分析國內外舊廠房改造發展的基礎上，將舊廠房的研究從理論研究、發展歷程、開發改造方式等方面進行了總結，并分析了在新政策不斷出臺，城市更新建設制度不斷完善的前提下，舊廠房改造所遇到的問題，最后對舊廠房改造的發展趨勢和研究點進行了展望。

關鍵詞：城市更新，舊廠房改造，政府收益，發展趨勢

基金項目：大學生創新創業訓練項目（1184513205）與廣東工業大學社科研究課題立項項目聯合支持。

隨著城市經濟的快速發展，探索科學發展新模式的深入，2008年起廣東省佛山市率先開展三舊改造工作，廣東走出了探索土地節約集約高效利用的第一步。2009年廣東頒布《關于推進“三舊”改造節約集約用地的若干意見（粵府〔2009〕78號）》，要求根據實際改造區域采取不同的改造方式；并實行分類處置，完善用地的辦理手續等措施；積極通過從城市內部挖掘土地資源，增加建設用地，優化城市用地結構，提升城市競爭力。

2012年6月，廣州市人民政府在總結“三舊”改造實行3年來的工作并更深入分析了實際情況和新出現的問題，相繼出臺了“穗56號”、“穗20號”文件，繼續深化“三舊”改造，并就土地資源儲備、舊廠房改造中收益分配機制、“城中村”改造模式及主體、舊城改造中歷史文化保護等問題進行了補充和完善。為下一步“三舊”改造的進行起重要的指導作用。

1 國內外舊廠房改造研究背景

1.1 國外舊廠房改造研究背景

自從“二戰”后西方大多城市受到戰爭的破壞，亟需進行城市建造，各國紛紛開展對城市發展與問題的深入研究。學者Roberts提出的“城市更新”概念得到認可；他強調城市的整合性，認為城市更新改造應該致力于在經濟、社會、物質環境等各個方面對處于變化中的城市地區做出長遠的、持續性的改善和提高。西方國家對城市更新再造的認識經過多年的發展已從簡單的單維更新（惟物質環境改善為主）向更綜合、更全面的多維更新轉化。

1.2 國內舊廠房改造研究背景

我國城市快速發展起于80年代，隨著市場經濟體制的逐漸建立，城市化加速，為城市經濟的增長提供了廣闊的空間和機遇，同時對城市改造建設中的諸多利益關系者帶來較大的影響，出現多種不同的城市改造模式。伴隨而來的城市問題也日益突出，政府、學者開始探討城市建設新方式；提出過“舊城改造”、“舊村莊改造”、“城中村改造”等一系列的城市更新理念。人們開始認為城市的更新應該包含更多的社會和人文內涵，簡單的房地產開發并不是真正意義上的城市更新；無論是舊城更新、舊村莊改造或是城中村改造都應該是從表面物質空間向空間、經濟、社會的綜合實質轉變。

2 舊廠房改造研究現狀

2.1 國外舊城更新研究主要內容

國外有關舊廠房改造的研究大多包含在舊城市更新改造研究中，并已形成了較為完善的理論。西方學者對城市更新的分析，認為自“二戰”后西方國家城市發生了四次較大的變動。

（1）城市重建階段，經過戰爭的重創，西方國家首要任務是進行城市重建。 1954年英國頒布《格林伍法德法案》，允許私人開發商介入到城市建設中來；隨之，1949年美國通過了住宅法案，明確城市建設的任務是要振興舊城區。這一時期，政府部門占主導地位。

（2）鄰里重建階段，60年代的拆遷重建造成了很嚴重的社會問題，城市走向千篇一律的困境，許多學者批評城市的重建極大的損壞了原有的鄰里關系，實際生活水平沒有提高。并不有從根本上擺脫貧困。潛伏的問題被激發，人民要求軟措施的實施，緊接著一系列綜合措施被采納，城市進入鄰里關系修復期。

（3）城市經濟制度修復階段，由于70年代末經濟危機的影響，城市發展走向衰落，國家實行了有針對性的城市更新方案，政府鼓勵私人企業進入到城市建設中，同時越來越多的個人房地產開發商也意識到城市建設帶來的高額回報；所以越來越多的私人把資金投入到城市更新與建設中，而政府也逐漸從城市建設的主導角色淡出，后來這樣的趨勢從英國發展到荷蘭和德國等西方國家。

（4）多伙伴合作建設階段，經過幾十年的城市更新改造的實踐證明，單靠市場的引導并不能解決舊城更新的所有問題。學者們認為，除鼓勵私人參與開發投資，還可以加強公私合伙建設方式，舊城改造的內涵被重新認識，要求城市建設是經濟、社會、環境等多目標多方合伙關系的綜合更新，隨著多維更新目標的提出，人們認為城市物質環境、社會環境、以至經濟環境的改善，應當通過社會區的各個部門的其同參與來達到。從90年代至今，這種多伙伴關系的更新方式仍是西方國家進行城市更新改造的主導方法，社區眾參與和社區能力的培養，成為很多西方國家城市更新政策的新方向。

2.2 國內舊廠房改造研究主要內容

過去國內學者更多地是進行“舊城改造”、 “城中村改造”等的研究。在舊城更新方面，如清華大學吳良鏞教授從城市“有機更新”理論出發，提出按照城市的內在發展規律，順應城市發展的自身機理，在可持續發展理論的基礎上，探求城市更新與發展。張平宇（2004）則認為從城市化過程中城市問題不斷出現的角度去研究城市再生的過程；還有提出了探求城市歷史文化保護區的小規模改造和整治的思路（張杰，1996）。在城中村更新方面，石巖，李鵬（2006）提出的城中村是由于城市人口的膨脹和城市建設用地的擴張造成的。李俊夫（2004）認為城中村是指位于城市規劃區范圍內或城鄉結合部，被城市建成區用地包圍或半包圍的、沒有或僅有少量農用地的村落。而關于“舊廠房改造”的研究能收集的資料不多，但仍可把舊廠房改造的歷程大致分為三個發展階段。

萌芽階段（80年代初到80年代末），這一時期國家對舊廠房改造和利用的意識較弱，對于廢棄的舊廠房仍然是以拆后重建為主；而且隨著城市規模的急劇擴大，改造更多的是針對原有廠區性質的改變，對舊廠房進行改造利用還沒有進入人們的視野。