檔案行政指導研究綜述

吳雁平

摘 要：檔案行政指導作為主要的檔案行政行為之一，它較之檔案業(yè)務指導是一個新課題、新方法，相關研究剛剛起步。對檔案行政指導的概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問題及對策等研究成果進行梳理，不僅有利于今后的研究，也有助于實踐。

關鍵詞：檔案行政指導；檔案；行政指導；綜述

1 檔案行政指導研究概況

為了方便對檔案行政指導研究情況的論述與探討，本文將學術期刊、博碩士論文中有關文獻視為理論界的研究成果，將檔案行政管理機關制定的有關規(guī)范性文件視為實踐界的研究成果。

最早在文獻中提及“行政指導”一詞的是黃志剛1992年在《浙江檔案》上發(fā)表的《檔案業(yè)務指導書的建立》一文當中。此后的22年間在知網(wǎng)文獻數(shù)據(jù)庫中，以“檔案行政指導”為檢索詞，“全文”為檢索項，可檢索到的文獻有66篇，其中期刊文獻58篇，碩士論文8篇。以“檔案行政指導”為檢索詞，“篇名”為檢索項，可檢索到的文獻有14篇期刊文獻。僅僅從數(shù)量上看，提及“檔案行政指導”的多，專門論之的少。

在“全文”項檢索到的66篇文獻中署名文獻60篇，涉及作者60人，其中發(fā)表文獻2篇以上的有張卓（4篇）、簡瑩瑩（2篇）、姚笑云（2篇）、李建芳（2篇）、劉東斌（2篇）、楊立人（2篇）6人。以1/10的人數(shù)，發(fā)表近27%的文獻數(shù)（14篇）成為核心作者群。

2 檔案行政指導研究的主要內(nèi)容與成果

2.1 檔案行政指導的概念。從理論界來看，代表性的定義有以下幾種：

謝凌奕：“所謂‘檔案行政指導，是指國家檔案行政機關在其所管轄的范圍內(nèi)，對特定的人、企業(yè)、社會團體、組織機構(gòu)等運用非強制性的手段，獲得相對人的同意或協(xié)助，指導相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)檔案工作目的的行為。”[1]

路君蘭：“檔案行政指導是指國家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)，對所轄范圍內(nèi)的檔案事務，通過采取示范、引導、敦促、建議等非強制手段，在行政相對人的同意或協(xié)助下，指導相對人為或不為一定行為，從而實現(xiàn)一定檔案行政目的的檔案行政行為。”[2]

張卓：“檔案行政指導是檔案行政管理部門在其職責范圍內(nèi)，為引導行政管理相對人作出或不作出某種行為，根據(jù)法律精神、原則，開展的勸告、建議、說明、提醒、警示等行政行為。”[3]

陳婷婷：“檔案行政指導是一種不以行政強制為特征的新型行政手段或方式。它是檔案行政主體為實現(xiàn)檔案行政目的，通過倡導、引導、勸告和激勵等方式，指導檔案機構(gòu)和檔案工作者按照某種規(guī)范作為或者不作為的一種不具有強制拘束力的行政行為。”[4]

實踐界對檔案行政指導的定義：

《昆山市檔案局行政指導工作實施意見》表述為：“檔案行政指導是指檔案行政執(zhí)法部門在其法定職權范圍內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟和社會管理需要，采用具體的指導、示范、建議、勸告、警示、鼓勵、指示等非強制性方式，征得行政相對人的配合和同意，引導其作出或不作出某種行為，從而有效實現(xiàn)行政管理目的。”[5]

《昆明市呈貢縣檔案局行政指導工作手冊》表述為：“行政指導就是行政機關在其所管轄的事務范圍內(nèi)，根據(jù)國家的政策規(guī)定或者法律原則，針對特定的公民、法人或其他組織，用非強制性的方法或手段，取得該行政相對方的同意或協(xié)助，有效地實現(xiàn)一定的行政目的的主動的管理行為。”[6]

從上述定義中可以看到，無論是理論界，還是實踐界，對檔案行政指導已經(jīng)形成了一些共識，但還存在著一些分歧。

主要共識有：一是檔案行政指導是檔案行政機關的行政行為；二是檔案行政指導是檔案行政管理部門在其法定職責（轄區(qū)）范圍內(nèi)的行政行為；三是檔案行政指導是檔案行政管理機關依據(jù)法律法規(guī)實施的行政行為；四是檔案行政指導是非強制性的行政行為；五是檔案行政指導是檔案行政管理機關的主動行政行為；六是檔案行政指導采用指導、示范、建議、勸告、警示、鼓勵、指示等多種方式；七是檔案行政指導是需相對方的同意或協(xié)助的行政行為；八是檔案行政指導是為實現(xiàn)檔案行政管理目的的行政行為。

主要分歧有：一是黨的路線、方針、政策是否可以成為檔案行政指導的依據(jù)；二是檔案行政指導的對象是特定的人、企業(yè)、社會團體、組織機構(gòu)，還是一切檔案行政管理相對人。

2.2 檔案行政指導的主體。關于檔案行政指導主體，理論界的觀念有三種不同意見。金梅認為：“行使檔案行政指導的主體是國家檔案行政管理機關。”[7]姚笑云認為：“檔案行政指導的主體是國家檔案行政管理部門以及縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門。”[8]楊立人、簡瑩瑩認為：“行政指導主體的范圍與行政主體大致相當。檔案行政指導仍屬于檔案行政工作，因而檔案行政指導的主體仍屬于檔案行政主體，各級檔案行政部門，以及經(jīng)授權的檔案館、室都可以成為檔案行政指導主體。”[9]值得一提的是，這三種觀念提出的時間分別是2006年、2009年和2011年，簡單地看，檔案界對檔案行政指導主體范圍的認識有一個漸漸擴大的趨向。

2.3 行政指導的分類。檔案行政指導的分類是行政指導的重要內(nèi)容，然而檔案學界對此研究非常之少。目前僅有謝凌奕的《淺析檔案行政指導》一文。文中認為：檔案行政指導可以劃分為兩種：助成性檔案行政指導和規(guī)制性檔案行政指導。前者主要是指檔案業(yè)務指導，以幫助、促進相對人自身利益或檔案工作發(fā)展為目的。后者主要是指檔案執(zhí)法指導，以維護、增進公共利益，預防危害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生為目的，對違反檔案法規(guī)的行為加以規(guī)范和制約的行政指導。[10]相比之下，實踐界對此的認識略深一些。《昆明市呈貢縣檔案局行政指導工作手冊》中指出，檔案行政指導根據(jù)不同的標準可以劃分為不同的種類，并專門列出了若干種檔案行政指導的種類。如，以行政指導有無具體的法律依據(jù)為標準，可分為有法律根據(jù)的行政指導和無法律根據(jù)的行政指導；以行政指導的對象是否具體為標準，可分為普遍的行政指導和個別的行政指導；以行政指導的功能差異為標準，可分為規(guī)制性行政指導、調(diào)整性行政指導和助成性行政指導。并對不同種類的檔案行政指導作出了說明。[11]

2.4 檔案行政指導的依據(jù)。關于檔案行政指導的依據(jù)，現(xiàn)有文獻中沒有專論。目前可見的，一是在有關檔案行政指導定義中“檔案行政指導是指國家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)”的籠統(tǒng)表述；二是楊立人、簡瑩瑩認為：“檔案行政指導的依據(jù)可歸結(jié)為三方面：一是檔案組織法，二是檔案行為法，三是一般檔案規(guī)范。”[12]

2.5 檔案行政指導的特征。對于檔案行政指導的特點，理論界歸納為行政性和服務性并重、非強制性和多手段性[13]、行政指導與行政許可、行政處罰等強制手段并存、綜合性指導與專業(yè)性指導并存、宏觀指導與微觀指導并存。[14]

2.6 檔案行政指導的作用、重要性、意義。謝凌奕認為：積極推行與實施檔案行政指導是建立、發(fā)展市場經(jīng)濟及現(xiàn)代行政法制成本效益原則的要求，也是檔案工作的性質(zhì)要求。

黃志勇、張燕、金梅等認為：檔案行政指導是對現(xiàn)行法律不完備的地方及時進行補充；是調(diào)動行政管理者的積極性和創(chuàng)造性，是及時、靈活、有效地協(xié)調(diào)與管理對象之間的關系，是利用非強制性、適應性、能動性、多樣性、服務性等特點推動工作開展。

林琳認為：檔案行政指導是檔案行政部門依法行政的必要補充；能有效地預防和抑制檔案違法活動；充分體現(xiàn)了檔案部門落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建以人為本的和諧社會的要求。

實踐中，“北京市檔案局采用的是與北京市工商業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南這樣的詞匯，體現(xiàn)了自主建檔、堅守商業(yè)秘密、無償指導、建檔標準不搞‘一刀切等原則，得到了非公有制企業(yè)的普遍認同，并取得了很好的行政目的”。[15]

2.7 檔案行政指導的范圍。關于對檔案行政指導范圍的界定，理論界基本上沒有涉及，目前僅有的只是對檔案行政指導在私人檔案管理中其范圍的劃定有所論及。即對私人檔案微觀管理的指導（包括對私人檔案的形成、整理、保管、流轉(zhuǎn)等各方面）；對私人檔案申報登記的指導；對檔案館接收寄存、捐贈、出售私人檔案的指導。[16]

2.8 檔案行政指導的制度。有關檔案行政指導制度，理論界同樣論及不多。主要觀點認為檔案行政指導應當建立健全：檔案行政指導審查制度；檔案行政管理的信息發(fā)布、告示制度；[17]檔案行政管理部門建議、勸告、告誡制度；檔案部門的行政調(diào)解和協(xié)調(diào)制度；檔案部門的行政獎勵制度；行業(yè)協(xié)會指導制度；檔案行政管理評議制度和調(diào)研制度；檔案行政責任制度和救濟制度。[18]

2.9 檔案行政指導面臨的問題。有關檔案行政指導面臨的問題，理論界多有討論，歸納起來主要包括觀念認識、實踐和制度規(guī)范三個方面。觀念認識方面：檔案行政指導主體的不適應，缺乏創(chuàng)新意識，指導的方式單一，方法落后；對行政指導應用于檔案行政管理的認識有待提高，如重執(zhí)法、輕指導，檔案行政指導職能被弱化；行政指導的內(nèi)涵和外延以及與其他行政行為的區(qū)別也缺乏統(tǒng)一的認識。一是行政指導異化，二是與業(yè)務指導混淆，三是行政指導不作為；檔案學術界對行政指導應用于檔案行政管理領域的研究還沒有引起足夠的關注。

實踐方面：檔案行政指導本身還有許多不成熟的因素，指導效能與行政權限存在矛盾；行政指導與行政強制的矛盾，混淆了行政指導與行政執(zhí)法的區(qū)別，把行政指導當成強制性的行政執(zhí)法活動來開展，檔案行政指導的科學性有待提高；行政指導與能力建設存在矛盾，行政指導執(zhí)行人素質(zhì)參差不齊，導致相對人對指導缺乏信任，檔案行政指導人員自身的素質(zhì)有待提高；一些行政指導行為的透明度不足。

制度規(guī)范方面：檔案行政指導的運作機制不完善，缺少配套的行政行為；行政指導責任未制度化、具體化；行政指導行為的規(guī)范化、制度化程度不高；行政指導的隨意性太強，缺乏必要的程序控制，對檔案行政指導的監(jiān)督約束機制亟待完善，表現(xiàn)在缺乏信息公布機制，行為不透明；缺乏調(diào)研論證，決策不科學；沒有監(jiān)督機制，過程不民主，缺少公眾參與及表達意見的途徑，且責任不甚明確，救濟乏力等。

2.10 檔案行政指導的風險。張卓認為，檔案行政指導行為在實施過程中存在一定的風險，這種風險主要表現(xiàn)為：給行政指導相對人造成損失；引發(fā)行政指導相對人的不信任感；行政指導行為因違法被撤銷；引發(fā)行政爭議；不當擠占行政資源，等等。究其原因有三：一是行政指導人員的素質(zhì)不高；二是行政指導人員的責任感不強，行政指導缺乏統(tǒng)籌考慮，三是行政指導工作機制的欠缺。[19]

2.11 檔案行政指導的對策思考。理論研究者關注最多的方面是如何開展檔案行政指導工作，大家“仁者見仁，智者見智”，提出了不少對策，梳理后的結(jié)果：

周長岱認為：“首先，必須轉(zhuǎn)變觀念。其次，要將檔案行政指導行為與檔案法律法規(guī)的強制行為相結(jié)合。最后，要不斷探索新的、有效的行政指導方式并及時予以總結(jié)，然后以制度的形式使之規(guī)范化。”[20]

張燕認為，在實施檔案行政指導時應注意的問題有：一是完善檔案行政指導相關制度；二是檔案行政指導要有針對性，注重指導實效；三是將行政指導與檔案執(zhí)法監(jiān)督結(jié)合起來運用；四是注意行政成本效益原則。[21]

金梅認為，檔案行政指導的完善途徑有四：一是提高認識水平，實現(xiàn)觀念更新；二是加強理論研究，進行規(guī)律探索；三是加快立法步伐，完善法律規(guī)范；四是采取配套措施，注重制度創(chuàng)新。[22]

姚笑云認為，加強檔案行政指導規(guī)制的有效途徑：一是加強立法，明確法律責任；二是建立制度，規(guī)范行為程序；三是轉(zhuǎn)變認識，提高人員素質(zhì)；四是采取措施，構(gòu)建行為模式。[23]

林琳認為，加強領導，明確責任，為檔案行政指導提供組織保障；健全制度，完善機制，加強檔案行政指導工作體系建設；明確程序，加強監(jiān)督，為檔案行政指導科學化、規(guī)范化提供保障；總結(jié)經(jīng)驗，積極創(chuàng)新，為檔案行政指導工作注入新的生機與活力；加強培訓，深入調(diào)研，為檔案行政指導提供智力支持。此五項是做好檔案行政指導工作的有效措施。[24]

3 結(jié)語

綜上所述，檔案行政指導作為主要的檔案行政行為之一，是檔案行政管理機關實施行政管理的重要手段與方法。與我們所熟悉的檔案業(yè)務指導相比，還是一個新課題、新方法。不僅理論界的相關研究剛剛起步，規(guī)模不大，成果寥寥，實踐界的應用也只限于個別地方的個別檔案行政管理機關，非常有限。但畢竟相關研究與應用已經(jīng)起步，不是從零開始。本文對理論界與實踐界有關檔案行政指導概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問題及對策等研究成果進行梳理，意在對檔案行政指導研究作一小結(jié)，為日后理論研究與實踐應用提供方便。可以預料，隨著社會法治化進程的推進，依法治檔及檔案工作依法行政的進展，檔案行政指導將會成為檔案理論界與實踐界又一個研究的重點與熱點。加強這方面的研究不僅有利于檔案法制建設、依法治檔的理論研究，也有助于推動檔案行政管理實踐的法治化。

﹡本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段成果。

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（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-10-18）