高校內部控制評價體系構建問題探討

陸文斌　顏端陽　吳杰

【摘 要】 高校內部控制制度的制定、實施和評價彼此之間密不可分，形成一個有機整體，是內部控制達到既定目標必不可少的前提，其中內部控制評價起著關鍵作用，對強化高校內部控制是十分重要的。文章在分析當前我國高校內部控制評價的現狀基礎上，借鑒《企業內部控制基本規范》及其配套指引分析高校內部控制評價體系的構建問題，從評價體系模型的建立原則、評價方法和評價等級分類幾方面進行具體論述。

【關鍵詞】 高校； 內部控制評價體系； 構建； 實證研究法

中圖分類號：F230 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）09-0082-04

根據現代內部控制理論，高校內部控制評價可理解為對高校內部控制系統完整性、合理性和有效性的調查、測試、分析和評估。隨著教學體制改革的深入，我國各高等教育事業的發展異常迅速，但目前專門針對高等學校的內部控制的規范尚未出臺，導致高校經濟問題頻發，鋪張浪費現象日益嚴重，管理效率低下，尤其基建項目已成為高校職務犯罪的“重災區”。這些現象表明，當前高校內部控制漏洞頗多，急需建立健全內部控制評價體系以保證高校各項活動正常有序進行。

一、高校的特點

本文所指的高校是指按照國家規定的設置標準和審批程序批準舉辦的，通過全國普通高等學校統一招生考試，招收普通高中畢業生為主要培養對象，實施普通高等教育的全日制大學、專門學院、職業技術學院、高等專科學校。總體而言，高校具有以下幾個特點：

第一，非營利性。高校大多數靠地方財政供養，是國家培養人才的基地，不以單純的盈利為目的。盡管高校也結合自己的辦學目標和發展規劃，設立一些校辦產業實行企業化的管理和有償服務，但高校的主要工作還是根據國家下達的招生計劃和工作任務，提供科研成果和服務，以服務區域經濟社會發展為目標，著力培養高素質人才。

第二，校本管理方式。高校以學校為本位，是管理的主體，擁有一定的獨立性，可以通過自身內部管理機制完成各項管理工作。目前高校強調管理與科教并重，教學科研是高校的核心和重心，學術權力也是高校的一支重要的管理力量，行政權力和學術權力的平衡成為高校管理的一大特色。

第三，多元化的經濟活動。高校通常會通過籌資、投資、基建、校辦產業等多種經濟活動滿足生產、教學和研究活動的目的，其范圍廣泛且復雜，加大了高校內部控制的難度。

二、我國高校內部控制評價體系的現狀

目前高校內部控制評價的主要問題包括以下幾點：

（一）高校內部控制評價標準不明確

現階段高校內部控制及評價體系主要是參照企業內部控制規范建立的。高校作為非營利性組織，具有非營利性、公益性和服務性的特點，這與企業有本質上的差異。由于高校和企業主體上不同，因此高校內部控制評價體系的建立應結合高校本身的特點，結合企業內部控制評價體系而制定，絕不可照搬照抄。

（二）高校對內部控制及其評價體系的認識不到位

在高校內部控制評價體系構建與實施過程中強調全員參與，對于增強全校教職員工內部控制的主動性、提高高校辦學效率等方面都有積極的意義。現實中，不少高校的教職員工對高校內部控制及評價體系的理解不深刻，甚至有些迷惘，導致內部控制的可實施性及評價的真實性大打折扣（張美嬋，2011），偏離內部控制評價的目標。

（三）高校內部控制范圍不全面

目前主要以財務審計和會計核算為主，而學校組織結構、校園安全保障制度與校園文化等領域還處于表面工作階段，忽略了內部控制具有全面性和關聯性的特點。只有當高校內部控制及評價體系深入貫徹到學校各個領域，進行專業分析判斷后，內部控制中的相對薄弱環節才會浮出水面，行政管理層就能夠以此為依據優化學校管理，改善內部控制的關鍵環節，保證學校各項活動良性發展。

（四）高校治理結構不合理

高校在內部治理制度的安排，基本都是黨委領導下的校長負責制，導致高校過分依賴政府，而政府在高校日常管理的某些方面沒能盡到其應有的監管職責，同時政府又無端干預那些該由高校自主辦理的事務。這種政府對高校的缺位或是越位現象，造成權責不清、監督監管機制不健全等問題，導致高校內部控制體系運作的低效率。

自2008年財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會五部委聯合發布《企業內部控制基本規范》后，2010年再次聯合發布《企業內部控制配套指引》，但專門針對高等學校內部控制的規范尚未出臺。雖然政府尚未對行政事業單位作出具體規范，但上述規范卻在內部控制評價的目標、原則和方法上為高等學校內部控制評價體系的建立提供了參考標準。

內部控制是社會經濟發展的必然產物，在經濟全球化浪潮下，高校同樣面臨著外部競爭的加劇和內部管理急需強化等問題。1992年9月，COSO委員會提出了《內部控制——整體框架》，該框架提出控制環境、風險評估過程、與財務報告相關的信息系統和溝通、控制活動、對控制的監督等五個相互聯系的要素。在COSO內控框架提出后，國內外許多企業開始運用COSO框架進行內部控制，并將其應用于內部控制評價體系的構建中。2010年4月，我國財政部等五部門聯合頒布《企業內部控制規范配套指引》，它由圍繞COSO五要素內容展開的18項應用指引組成，用于促進企業建立、實施和評價內部控制，規范內部控制審計行為。自此，高校內部控制及其評價制度才參照此規范逐步建立起來。2011年我國財政部發布《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿），2012年11月29日，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》。該《規范》從風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督等方面作出規定，高校在企業內部控制及評價體系的基礎上也有章可依，開始圍繞COSO五要素并結合自身特點著手制定高校內部控制及其評價體系，高校內部控制活動逐漸步入正軌。endprint

三、構建評價體系遵循的原則

建立高校內部控制評價體系的首要環節是明確其目標，高校內部控制的評價目標是不斷提高高校的管理水平，提高高校的整體運行效率和自我完善能力，以降低高校發展中的風險，提高核心競爭力（龔麗娜，2012）。筆者認為，當前高校內部控制評價體系應以評價目標為邏輯起點，結合《企業內部控制基本規范》及其配套指引中以COSO五要素為范圍的要素評價模式來構建內部控制評價體系。高校內部控制活動涉及的內容具有多角度、系統化的特點，圍繞控制環境、風險評估、控制活動、信息和溝通、內部監督方面展開評價具備可行性。

評價之前需要確定相關評價實施原則，確保評價工作順利開展，根據企業內部控制的評價標準，高校內部控制評價體系原則包括如下幾點：

（一）適應性原則

各高校內部控制評價體系在廣義上有共性，但在具體問題中也存在個性的差異。高校應結合自身具體情況，如外部環境的特點、人員素質的高低或高校是否具備足夠財力進行內部控制及評價活動等特殊情況，建立具備本校特色的評價體系，才能保證內部控制系統良性運轉，最終達到評價目的。

（二）全面性原則

內部控制評價工作要貫穿高校經營活動、教學工作、財務管理等方方面面。在涵蓋高校內部的全方位、多層次的業務和事項，全面系統地分析高校各項活動內部控制情況，就不難發現學校運作狀況，并能及時找出當中薄弱環節加以改進，所以全面的評價方式最具代表性。

（三）重要性原則

哲學中矛盾的觀點要求我們在想問題辦事情的方法論上應當相應的有重點與非重點之分，要善于抓重點、集中力量解決主要矛盾。高校內部控制評價工作也應如此。企業內部控制的重要性要求評價工作應當在全面評價的基礎上，關注重要業務單位、重大業務事項和高風險領域。高校作為非營利組織，與企業的側重點有所不同，在一定意義上可以說，高校內部控制評價應在全面評價的基礎上，以監督和控制為主要評價對象，統籌分析控制環境和控制活動。

（四）客觀性原則

評價并不是一種主觀隨意性的知識活動，而是具有客觀性的知識活動。高校內部控制評價工作應當準確地揭示高校運作管理的風險狀況，如實反映內部控制設計與運行的有效性，杜絕主觀隨意性的評價。

在具體評價過程中，要時刻明確評價的主體與客體之間的關系，以全體人員為評價的主體和以COSO五要素為評價客體的有機結合。全員參與有助于提高大家對內部控制評價的積極性與責任感，提高評價的效率和結果的真實性。控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監控包含內部控制評價的各個方面，最終將會為信息使用者提供高校內部控制的目標、現狀及存在缺陷。事實證明，往往廣大基層教職員工對各自崗位或某一環節的問題了解最為深刻，因而全員參與的評價活動也具有代表性與準確性，全面的內部控制評價離不開廣大群眾的配合。

四、高校內部控制評價模型

企業內部控制評價體系的模式是按照《企業內部控制評價指引》的規定，以內部控制“五要素”為評測方面展開的。本文在借鑒《企業內部控制評價》模式以及《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》的相關內容，通過定性分析與定量分析相結合的方法以及實證分析和規范分析相結合的方法進行內部控制評價體系模型的構建。所以，高校內部控制評價體系的模型也遵循內部控制要素評價標準，緊緊圍繞控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和檢查與監督五方面。

（一）權重分配

權重表示在評價過程中，是被評價對象的不同側面的重要程度的定量分配，對各評價因子在總體評價中的作用進行區別對待。權重的變化將直接或間接影響評價結果，沒有重點的評價就不算是客觀的，這里按主次指標排隊分類法，將考核指標體系中所有指標按照一定標準，如按照其重要性程度進行排列。

（二）高校內部控制評價體系評分表（表1、表2）

五、結束語

高校內部評價體系的主要職能是監督、反映和分析高校內部控制具體實施情況，高校內部控制的目標是保證業務活動的有效進行和資產的安全與完整，預防、發現和糾正問題，確保信息資料的真實、合法。高校內部控制評價的效果應該與內部控制的目標相匹配，職能超越目標，內部控制評價只會是一種空談，毫無實際價值；職能若不能符合目標的要求，評價就成了一種表面形式，不能真正反映高校內部控制活動中存在的問題。高校內部控制評價體系的構建必須在高校內部控制全面有效性開展的前提下，根據有關具體原則和高校自身特點，鼓勵全體教職員工共同參與調查、測試、分析和評估。

高校越發展壯大，越要及時有效地防范高等院校在經濟運行過程中的不規范行為和問題的發生，確保高校發展中良好績效目標的實現。從當前高校內部控制落實情況來看，完善高校內部控制體系建設，強化預算管理、加強財務管理、提升人員素質并提高資金使用效率成為加強內部控制任務的重中之重。內部控制的規范化、正常化離不開評價體系的監督管理，若內部控制評價體系配合不同程度的獎懲措施共同作用于高校內部控制實務，這對提升我國高校內部控制水平，改善內部控制實施效果會產生莫大的推動作用。

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