畢節市新型城鎮化進程中耕地保護研究

陳笑媛等

摘 要：研究目的：對畢節市新型城鎮化進程中耕地利用和保護進行研究，為新型城鎮化進程中耕地的保護提供建議與思路。研究方法：文獻資料法和實證分析。研究結果：分析了畢節市新型城鎮化進程中耕地保護存在的新老問題，進而提出畢節市可以通過六項措施保護現有耕地。研究結論：走新型城鎮化道路，合理利用和保護耕地，還需要探索有效管理耕地的保障措施。

關鍵詞：新型城鎮化；耕地保護；研究；畢節市

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）06-01-04

1 引言

2012年12月中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，未來要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路[1]。2013年3月17日，李克強總理在其首場記者會也談及城鎮化問題，強調了新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。中國興起的這輪新型城鎮化，是要走一條更關注公平、集約、科學布局的質量型增長道路，遵循城鎮化的客觀規律，立足于推動公平性制度改革、提高城市綜合承載能力、實現城市合理布局，走一條質量型的城鎮化道路[2]。

運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施對耕地的數量和質量進行的保護即為耕地保護，它關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。畢節市在貴州省“加速發展、加快轉型、推動跨越”主基調和“工業強省”、“城鎮化帶動”主戰略背景下，面臨著傳統城鎮化中仍未很好解決的老問題，又面臨著國家推行新型城鎮化所需要解決的新問題。因此，本文研究旨在為畢節市在新型城鎮化進程中如何解決耕地保護問題提供建議與思路。

2 畢節市新型城鎮化發展與耕地資源概況

2.1 畢節市新型城鎮化的發展 畢節市是貴州省西北部下轄區的一個地級市，由原畢節地區“撤地建市”而來，現轄1個區、6個縣和1個自治縣。隨著改革開放和經濟建設步伐的加快，畢節市城鎮建設的范圍和規模在不斷擴大，其城鎮化率由1986年到2008年短短20余年就從7.4%增至22.33%，上升了14.93個百分點。2009年以后，畢節市各項工作全面推進，城鎮人口數量大幅增加，城鎮化步伐明顯加快（表1）。2012年，畢節市城鎮化率上升到29.99%，城鎮化率在1986年的基礎上翻了兩番，比2009年也上升了7.66個百分點。2012年11月，黨的十八大強調堅持走中國特色新型城鎮化道路，為畢節試驗區的快速發展及轉型帶來了前所未有的發展機遇，畢節市新型城鎮化建設也由此起航。2012年12月，中央召開經濟工作會議明確提出，要積極穩妥地推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。其后，畢節市根據中央、貴州省相關文件精神并結合本市實際，在總結傳統城鎮化經驗和教訓的基礎上進一步融入了新型城鎮化理念、踐行著新型城鎮化道路。

2.2 畢節市耕地現狀分析

2.2.1 耕地數量分析 畢節市地處中國西南喀斯特地形地貌區域，耕地面積在全市土地總面積中所占比重不大。2009年全市耕地面積為1 000 083.98hm2，占全市土地總面積的37.25%。近年來，一方面，全市由于城鎮化進程不斷加快，工礦企業的新建和擴建，對土地的需求日益加大，使得耕地面積逐年減少；另一方面，隨著全市新工業區的增加、鄉鎮企業的不斷發展，公共設施用地的需求迅速增長，亦占用許多耕地[6]。統計顯示，從2009-2012年，全市耕地面積減少2 768.32hm2，年均減少922.77hm2；人均耕地面積亦由2009年的0.125hm2減少為2012年的0.116hm2，凈減少0.009hm2，年均減少31.3m2（表2）。

2.2.2 耕地質量分析 畢節市是典型的巖溶山區，境內多山，西高東低，平均海1 400m，高原山地占93.3%，其耕地絕大部分布于高原山地和丘陵。全市大部分耕地屬于中低產田，無早稻和雙季晚稻，主產玉米、冬小麥等谷物及薯類、豆類和油料作物等，2011年糧食生產水平低于3 000kg/hm2。全市主要農業機械與設備各年統計中，大中型拖拉機數量及配套農具數量明顯少于小型拖拉機及配套農具，并且土壤類型以黃壤分布最廣、黃棕壤次之，坡地梯改型、鹽堿耕地型、障礙層次型和灌溉改良型各占一定比例，由于經濟利益的驅動，政府長期采用重經濟輕環境的發展模式，導致水土流失、耕地沙化、土壤污染等現象嚴重，耕地質量明顯下降，制約了土地生產力的提高。

2.2.3 畢節市城鎮化水平與耕地變化情況分析 從分析可知，畢節市城鎮化水平雖呈直線上升趨勢，但各年城鎮化率仍遠低于全國平均水平。在融入新型城鎮化理念后，城鎮化水平年增長率有所放緩，但全市耕地面積隨著城鎮化率的上升依然呈下降趨勢，即便根據“占補平衡”的原則進行補充，耕地數量上的形式平衡卻轉為耕地質量的事實下降。綜上所述，畢節市在融合了新型城鎮化新理念的城鎮建設進程中，出現了老問題和新問題并存的局面，嚴重影響了耕地保護工作的有效開展。

3 畢節市新型城鎮化進程中耕地保護存在的問題

3.1 傳統城鎮化進程中耕地保護遺留的問題

3.1.1 耕地保護范圍較為狹窄，保護質量不高 畢節市耕地保護的范圍較為狹窄，基本被局限在保護基本農田，對農業用地的劃分也不夠清晰。從《畢節地區土地利用總體規劃（2006-2020年）》可以看出畢節市對基本農田保護極為重視。保護耕地并非只是保護基本農田，而應該是包括整個廣義的耕地，因此耕地保護的范圍應適當擴大。地方政府以GDP為導向，處處考慮經濟利益，政績觀異化，耕地保護“劃劣不劃優”、“劃遠不劃近”等現象嚴重，常把較為平整的耕地作為建設用地，而將一些坡地劃入耕地保護范圍，致使耕地保護流于形式，耕地總體生產力水平下降。

3.1.2 耕地保護責任者未認真履行責任，農民權益未得到很好保護 地方政府和農民是耕地保護的主要責任者，但畢節市在耕地保護進程中，各級并未盡職盡責，農民主動積極性也不高。一些地方政府有借耕地保護之事行土地違法使用之實，導致耕地面積減少，這成為耕地大幅減少的重要因素；作為土地使用者的農民在耕地保護方面始終持一種不積極的態度，他們缺乏耕地保護的意識，認為這只是政府的事情，或認為這只是土地利用過程中的一個附屬品。政府在對耕地征用或征收時應切實保護好農民的利益，而畢節市農民的權益并未獲得切實有效的保護，征地補償辦法單一。這導致農民對耕地保護更不在意，耕地保護步入惡性循環，耕地面積越保護越少，耕地質量越保護越差。

3.1.3 耕地利用效率偏低，土地復墾工作成效不明顯 地處西南欠發達地區的畢節市，因經濟發展和社會管理明顯落后于全國平均水平，且人口增長較快、土地質量難以提高、耕種收成難以明顯改善生活狀況，使得大量農村青壯年紛紛選擇外出務工，余下多是老幼婦孺，勞動力銳減，致使農村拋荒現象嚴重，加之歷史以來農作物單產水平持續低下，使得這個本身耕地數量較少地區的耕地利用率始終處在一個較低的水平，耕地得不到最優化利用。土地復墾主要是針對工礦廢棄地和災毀地，主要目的就是增加耕地面積。畢節市一直將土地復墾作為其重點開發項目，但總結其近幾年的工作成效，卻是收效甚微。

3.2 新型城鎮化進程中耕地保護存在的問題

3.2.1 “新型城鎮化”認識不足，耕地保護觀念尚未根本轉變 首先，“新型城鎮化”提出因其時間短、涉及范圍廣、包括內容多、理論程度高等，至今仍未被畢節市廣大群眾所認識，表現為望文生義或懵然不知；部分地方官員也對“新型城鎮化”的理解不足，并在原有“城鎮化”政策文件上加補“新型”二字繼續執行，漠視新型城鎮化的評價體系和具體規定。其次，不能很好地分辨“傳統城鎮化”與“新型城鎮化”的本質區別，不能很好地理解“新型城鎮化”進程中耕地保護的新要求、意義和作用。再次，畢節政府對“新型城鎮化”重視不足，在宣傳和知識普及方面的工作也不夠深入，這是導致公民對“新型城鎮化”認識不足的關鍵性因素。最后，因受“造城運動”、“土地財政”等慣性思維和行為的影響，畢節市“土地城鎮化”依然存在。政府主導的耕地保護觀念尚未根本轉變，依然局限在保護基本農田，致使在城鎮化過程中只為擴大城鎮面積而占用了大量耕地。

3.2.2 集約用地難度大，農業影響評估實施不力 集約用地是調整經濟結構、轉變經濟增長方式和提高土地利用效率的重要方式，且必須將土地成片成區利用。畢節市境內喀斯特地貌典型，全市優質耕地較少，且呈散落分布，難以很好地形成新型城鎮化要求的“集約”條件，集約用地難度大。隨著城鎮化的加速，畢節市糧食生產和農業保障受破壞嚴重，農業影響評估實施范圍狹窄、實施力度不夠且評估效果不佳，無視評估要求，甚至多地根本沒有實施農業影響評估。

3.2.3 城鎮建設智能不足，難以保證耕地保護質量長久 作為中國經濟增長的新引擎，新型城鎮化建設是一項復雜而又系統的大工程。如何借鑒智慧城市、智能城市思路，走好“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮化道路，成為眼下一個焦點話題[7]。但畢節市因其經濟欠發達，產城互動不足，智能建筑、智能交通、智能電網和大數據分析四大智能產業應用水平不高，致使自身城鎮建設智能不足。城鎮建設智能本身缺乏、城鄉二元結構依然明朗的情況下，畢節市耕地保護自然難以保有智能應用，也就難以保證耕地保護的質量長久。

4 畢節市新型城鎮化進程中耕地保護的對策建議

4.1 全面開展“新型城鎮化”知識普及，強化耕地保護新觀念 畢節市委、市政府應根據黨中央、國務院和貴州省委、省政府相關文件精神，結合本市情況，組織相關職能部門和各鄉鎮基層骨干，全面開展“新型城鎮化”知識普及，聘請專家進行知識培訓，誠邀發達地區“新型城鎮化”經驗豐富的行政官員介紹經驗、進行現場指導。深入理解新型城鎮化以人為核心，注重保護農民利益，與農業現代化相輔相成的理念。在新型城鎮化知識普及過程中，還要強化耕地保護新觀念，保住耕地紅線，以保護基本農田為主體覆蓋整個耕地保護，廣泛開展宣傳活動，鼓勵民眾積極加入耕地保護行列，嚴格實施獎懲制度，嚴防“造城運動”、“土地財政”等慣性思維和行為繼續抬頭，力爭從觀念上和行動上根本轉變耕地保護觀念。

4.2 從節約用地出發，合理開展集約用地，加強農業影響評估 畢節市耕地占有量雖較少，但新型城鎮化也有合理的耕地占用需求，所以城鎮建設首先應從節約出發，要十分珍惜和合理利用每一寸土地，尤其是畢節市為數不多的壩子耕地。在節約用地的基礎上，更要提倡集約用地，才能夠將土地的各項功能進行有機結合，提升土地的使用價值。集約用地必須將土地成片成區利用，畢節市可以根據本市建設需要，將某些建設項目有機結合，并輔以循環利用觀念，在城鎮建設盡量少用、盡力有效利用的基礎上，努力實現耕地逐年需求增加量呈下降趨勢。在節約集約用地同時，畢節市要加強農業影響評估，確保糧食生產和農業保障不受破壞，擴大評估實施范圍，加大實施力度，強化評估效果，定期和不定期相結合展開檢查，鼓勵農民合作經營土地。借助農業影響評估，保障一些以農業為主的地區農業分散經營依然存在，并引導其持續發展，保住青山綠水，保住優良耕地。

4.3 加強城鄉互動，借鑒國內外智能城鎮化思路，建立耕地保護長效機制 新型城鎮化強調實現一種轉變，即在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，從而實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。這表明，新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張。所以，畢節市應在加強城鄉互動的基礎上，努力借鑒國內外智能城鎮化思路，促進產城更多互動，逐步引進智能建筑、智能交通、智能電網和大數據分析四大智能產業的應用，切實提高本市城鎮建設智能水平。新型城鎮化智能建設和應用，不僅能夠促進城鄉更多互動、淡化城鄉二元結構，促進耕地保護相關政策的有力執行，而且能夠推動和實現耕地保護長期執行，建立和完善耕地保護長效機制，從而確保耕地保護的成效長久。

4.4 合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質量 在傳統耕地保護觀念和行為上，強化新型城鎮化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農田轉變為以保護基本農田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎上，要合理量化耕地保護的總量動態平衡目標，以耕地總體質量優劣作為評定耕地保護效果好壞的依據。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規劃實施管理，建立科學的耕地保護評價體系，嚴格執行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態文明建設指標融入政績考察，保證耕地中優劣地、遠近地同等效力的規劃和保護，項目建設用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質量。

4.5 建立并完善耕地保護責任制和獎懲機制，切實保護農民土地權益 我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的畢節市該問題尤為突出。“在開發中保護，在保護中開發”的耕地保護政策在本市更應該堅持，政府應繼續約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務，以任務完成量作為績效考核標準，建立和完善耕地保護責任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標的實現。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優表彰和晉升、選差批評和追究領導責任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農民給予適當的獎賞或政策優惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應切實保護好農民的利益，保證農民民主參與制定或修正和執行征地補償辦法，增強農民耕地保護意識，提高農民耕地保護積極性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力開展土地整理復墾開發工作 耕地保護最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，這需要政府部門加大農村地區資金和技術投入力度，提高耕地純技術效率，鼓勵規模化經營，避免浪費耕地，完善有關農業政策，引導產業結構調整，爭取投入更少的土地產出更多的效益。2012年畢節市大力開展土地整理復墾開發工作，投資6.95億余元開展土地整治項目285個，總規模面積19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投資3.77億余元完成土地開發項目225個，規模面積9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（縣）區兩級新增耕地占補平衡指標數據庫實現省、地（市）、縣（區）三級聯網。這項工作非常有利于耕地保護，應繼續并長期開展，要努力實現長遠的高質量的耕地占補平衡，為后續的社會經濟發展提供可靠的土地資源。

5 結論

新型城鎮化是一項系統工程，新型城鎮化道路也是我國新世紀新時期的必然選擇，而耕地保護更是我國今后持久的話題，要切實保護好我們的生命線，就必須在新型城鎮化進程中，解決好耕地利用和保護存在的問題，從而實現全社會參與，愛護和尊重土地。合理利用和保護耕地，也還需要繼續探索有效管理耕地的保障措施。

參考文獻

[1]范若虹，劉明霞.2013年布局新型城鎮化——專訪燕京華僑大學校長華生[J].中國經濟年會會刊（2012～2013），2013：63-65.

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[9]劉小英，柴志敏，趙雪慧，等.山西省城鎮化進程中耕地保護問題研究[J].山西農業大學學報（社會科學版），2010，9（1）：39-43.

（責編：施婷婷）

4.4 合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質量 在傳統耕地保護觀念和行為上，強化新型城鎮化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農田轉變為以保護基本農田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎上，要合理量化耕地保護的總量動態平衡目標，以耕地總體質量優劣作為評定耕地保護效果好壞的依據。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規劃實施管理，建立科學的耕地保護評價體系，嚴格執行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態文明建設指標融入政績考察，保證耕地中優劣地、遠近地同等效力的規劃和保護，項目建設用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質量。

4.5 建立并完善耕地保護責任制和獎懲機制，切實保護農民土地權益 我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的畢節市該問題尤為突出。“在開發中保護，在保護中開發”的耕地保護政策在本市更應該堅持，政府應繼續約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務，以任務完成量作為績效考核標準，建立和完善耕地保護責任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標的實現。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優表彰和晉升、選差批評和追究領導責任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農民給予適當的獎賞或政策優惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應切實保護好農民的利益，保證農民民主參與制定或修正和執行征地補償辦法，增強農民耕地保護意識，提高農民耕地保護積極性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力開展土地整理復墾開發工作 耕地保護最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，這需要政府部門加大農村地區資金和技術投入力度，提高耕地純技術效率，鼓勵規模化經營，避免浪費耕地，完善有關農業政策，引導產業結構調整，爭取投入更少的土地產出更多的效益。2012年畢節市大力開展土地整理復墾開發工作，投資6.95億余元開展土地整治項目285個，總規模面積19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投資3.77億余元完成土地開發項目225個，規模面積9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（縣）區兩級新增耕地占補平衡指標數據庫實現省、地（市）、縣（區）三級聯網。這項工作非常有利于耕地保護，應繼續并長期開展，要努力實現長遠的高質量的耕地占補平衡，為后續的社會經濟發展提供可靠的土地資源。

5 結論

新型城鎮化是一項系統工程，新型城鎮化道路也是我國新世紀新時期的必然選擇，而耕地保護更是我國今后持久的話題，要切實保護好我們的生命線，就必須在新型城鎮化進程中，解決好耕地利用和保護存在的問題，從而實現全社會參與，愛護和尊重土地。合理利用和保護耕地，也還需要繼續探索有效管理耕地的保障措施。

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（責編：施婷婷）

4.4 合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質量 在傳統耕地保護觀念和行為上，強化新型城鎮化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農田轉變為以保護基本農田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎上，要合理量化耕地保護的總量動態平衡目標，以耕地總體質量優劣作為評定耕地保護效果好壞的依據。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規劃實施管理，建立科學的耕地保護評價體系，嚴格執行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態文明建設指標融入政績考察，保證耕地中優劣地、遠近地同等效力的規劃和保護，項目建設用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質量。

4.5 建立并完善耕地保護責任制和獎懲機制，切實保護農民土地權益 我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的畢節市該問題尤為突出。“在開發中保護，在保護中開發”的耕地保護政策在本市更應該堅持，政府應繼續約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務，以任務完成量作為績效考核標準，建立和完善耕地保護責任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標的實現。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優表彰和晉升、選差批評和追究領導責任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農民給予適當的獎賞或政策優惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應切實保護好農民的利益，保證農民民主參與制定或修正和執行征地補償辦法，增強農民耕地保護意識，提高農民耕地保護積極性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力開展土地整理復墾開發工作 耕地保護最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，這需要政府部門加大農村地區資金和技術投入力度，提高耕地純技術效率，鼓勵規模化經營，避免浪費耕地，完善有關農業政策，引導產業結構調整，爭取投入更少的土地產出更多的效益。2012年畢節市大力開展土地整理復墾開發工作，投資6.95億余元開展土地整治項目285個，總規模面積19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投資3.77億余元完成土地開發項目225個，規模面積9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（縣）區兩級新增耕地占補平衡指標數據庫實現省、地（市）、縣（區）三級聯網。這項工作非常有利于耕地保護，應繼續并長期開展，要努力實現長遠的高質量的耕地占補平衡，為后續的社會經濟發展提供可靠的土地資源。

5 結論

新型城鎮化是一項系統工程，新型城鎮化道路也是我國新世紀新時期的必然選擇，而耕地保護更是我國今后持久的話題，要切實保護好我們的生命線，就必須在新型城鎮化進程中，解決好耕地利用和保護存在的問題，從而實現全社會參與，愛護和尊重土地。合理利用和保護耕地，也還需要繼續探索有效管理耕地的保障措施。

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（責編：施婷婷）