芻論私人檔案的立法保護

劉雅菲

摘 要：對私人檔案進行立法保護是一種國際化趨勢。中國對私人檔案的立法存在著所有權規定模糊、收集缺乏法律依據、開發利用規則的可操作性不高，以及法律規定過于原則性和籠統化等問題。立法要確立私人檔案的法律地位、明確檔案行政管理部門對私人檔案的監管職責，要對私人檔案所有權的歸屬與流轉問題進行界定。對私人檔案的立法要盡可能全面詳盡，在形式上以專門立法為宜。

關鍵詞：檔案；私人檔案；立法

中圖分類號：D912.16 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0295-02

對私人檔案立法保護是一種國際化趨勢，被認為是當今世界任何文明政府義不容辭的職責。長久以來，在中國無論是檔案理論研究，或是檔案管理實踐，都把私人檔案排除在主流檔案資源之外，特別是針對性立法的缺位與不健全，使得對私人檔案的收集、保存、利用等游離于法律規制之外。隨著社會主義市場經濟體制改革的深入和多種所有制經濟的共同發展，私人檔案的價值逐漸凸顯，于是通過立法將私人檔案的生成、收集、保管、利用等納入法制化軌道就有了必要性和緊迫性。

一、私人檔案立法保護的國際化趨勢

私人檔案是指由私人或者私人機構以及其他非公有組織在生產、生活與社會活動中形成的，或者依據法律獲得的所有權歸私人所有的檔案資料。第二次世界大戰之后，隨著經濟的復蘇與社會的發展，許多國家在檔案實踐中認識到，只有通過立法對私人檔案作出法律意義的界定，明確私人檔案的合法財產性質，才能使私人檔案被完整保存和傳襲，其蘊藏的歷史、文化、社會價值才不會減損和滅失。

私人檔案在法國檔案資源體系中占有較大比重，這從客觀上推動了法國對私人檔案的立法保護。法國在1979年頒布的檔案法用了專門章節和一半以上的條款對私人檔案作了規定，涉及私人檔案的收集、登記、鑒定、轉讓、出售、銷毀、出口、利用等內容。按照規定，法國政府對具有歷史價值的私人檔案可采取下列保護措施：對作為歷史檔案的私人檔案的登記開展永久監督，禁止銷毀和出口；政府對出售的私人檔案有優先購買權；政府對出口的私人檔案擁有重新占有權；國家對出口國外的私人檔案有縮微照相的權利。

意大利是西歐第一個以立法形式明確政府對私人檔案負有監管職能的國家，政府在全國設立了9個管理私人檔案的組織機構。按照意大利在1963年頒布的《關于國家檔案管理法令》的規定，具有重要價值的私人檔案的鑒定由檔案監督處處長負責，私人檔案生成后其擁有者有義務向檔案監督處登記，私人檔案的寄存采取自愿原則，但是私人檔案的轉讓必須事先向檔案監督處通報并經許可，國家對私人檔案有優先收購權。如果私人檔案擁有者未能履行其保護檔案的義務，檔案監督處可以責令其將檔案移交國家檔案館保存。

據報道，目前世界上對私人檔案立法保護的國家達90余個。綜觀各國立法，有如下特點：其一，基于私人檔案的所有權特點，以及生成、收集、保管、利用的固有規律，針對性的專門立法越來越多。其二，形成了從個人申報到國家登記、編目和監管的完整的法律體系。其三，立法突出利益平衡的理念，在保護私人檔案所有者權益的同時，強調對私人檔案的開發利用。其四，政府成立專門機構，賦予其承擔監管私人檔案的職責。

二、中國對私人檔案立法保護的不足

中國于1987年頒布的《檔案法》也沒有對私人檔案作出專門解釋，對應的表述是“集體所有的和個人所有的檔案”。總的評價，中國《檔案法》及其配套法規對私人檔案的規定是原則性和粗略化的，不全面、不詳細，無法適應國家對私人檔案管理的現實要求。

中國《檔案法》沒有明確私人檔案所有權的歸屬，只是在第16條、第17條暗含私人檔案歸其所有者的規定。出于這種規定，檔案館對私人檔案的收集主要采取征購、寄存、捐贈、收購等被動方式，而非征繳、上交等主動方式，是否向檔案館寄存、捐賠、出售私人檔案完全取決于檔案擁有者本人意愿，只有在保存私人檔案的條件惡劣，或者其他原因有可能造成私人檔案嚴重損毀和不安全的情況下，檔案行政管理部門才能采取主動的干預措施。顯然，這不利于檔案館對有重要價值的私人檔案的主動性保護。

《檔案法》第16條規定，檔案所有者對有保存價值和應當保密的檔案，應妥善保管。但是，什么樣的私人檔案具有“保存價值”？怎樣做才是“妥善保管”等問題，法律沒有明確規定，只能依據私人檔案所有者的主觀判斷。《檔案法》第16條還規定，檔案館可以在“保管條件惡劣”或者“檔案嚴重損毀”、“檔案不安全”的情況下行使干預權，但是對什么樣的條件才算惡劣、檔案損毀到什么程度才是嚴重損毀等問題的判斷也沒有清晰的法律依據，就使得檔案館在行使其對私人檔案的干預權時往往步履維艱。

檔案的價值在于開發利用。中國《檔案法》第21條、第22條、第24條規定了對于集體所有、個人所有的檔案，其擁有者享有優先使用權、公布權。除此之外，對私人檔案的許可、轉讓、出售等利用問題再無更詳盡的規定，而且從檔案實踐看，檔案館自行制訂的對利用私人檔案的限制性條件較多，可操作性不強，實際上是弱化了私人檔案的社會價值。

《檔案法》不可能將關于私人檔案的所有問題都囊括其中，其貫徹落實需要相關法律制度的配合。但是，目前除了《檔案法實施辦法》之外，尚未有其他配套的法律法規，這使得私人檔案管理中遇到的諸多問題得不到權威的、法定的解釋，不僅使檔案實踐沒有完善的法律依據，容易出現歧義，造成矛盾頻發，也使私人檔案所有者和檔案行政管理部門難以正確把握法律界線，帶來不確定性的法律風險隱患。

私人檔案立法保護是社會主義市場經濟發展之使然，是私人檔案科學化管理的現實要求，有利于對私人檔案的保護、利用與合理配置，有利于豐富完善國家檔案資源體系。因應于私人檔案立法的國際趨勢，從國情出發，為私人檔案立法已經成為中國檔案工作領域亟待解決的課題。

三、關于私人檔案立法保護的建議

從《檔案法》第24條的規定可知，對于損毀、丟失或者擅自提供、抄錄、公布、銷毀國家所有的檔案行為，縣級以上檔案行政管理部門可以給予責任人以行政處分，構成犯罪的，司法機關可以追究其刑事責任。但是，對于私人檔案的責任追究問題，卻沒有明確規定。似乎給人們的印象是，如果被侵害的對象是私人檔案，則責任人可以不被追責。這實際上是私人檔案與國有檔案法律地位不平等的體現。對私人檔案立法，首先應將其法律地位與國有檔案同等對待，確立私人檔案所有權的平等保護原則，使所有者的權益得到公平合法保障。

私人檔案立法應明確國家檔案行政管理部門對私人檔案的監控權利和監控職責。一方面，由于私人檔案所有權的歸屬不同于國有檔案，因此不可能照搬對國有檔案的管理辦法與管理模式。另一方面，由于私人檔案涉及國家和公共利益，所以又不能任由所有者對私人檔案進行不受約束的處分。按照《檔案法》第6條的規定，縣級以上檔案部門負有包括對私人檔案工作在內的監督和指導的權利，但是現實的情況是，由于法律沒有規定檔案行政管理部門監督指導私人檔案的方法、程序、內容，就使得相當多的私人檔案的形成、保管、利用得不到有效的監管。

中國《檔案法》對私人檔案所有權的歸屬問題雖有涉及，但是表述模糊，不利于檔案所有者對其權利的行使，也不利于檔案行政管理部門對私人檔案的監管。私人檔案立法不僅要明確其所有權的歸屬，而且要清晰界定私人檔案在寄存、捐贈、征購、繼承、代管等情形下的所有權流轉問題，還要對私人檔案所有者享有的法定權利進行全面規定，包括占有權、使用權、收益權、處分權等。

對私人檔案的立法要注重規范的可操作性，使申報登記、保管、接收、利用、出境、公布、銷毀等每個環節都有法可依。從中國立法現狀分析，為了提高可操作性，還應著重加強下面兩個問題的立法：其一，私人檔案的價值評價。到目前為止，中國對私人檔案價值的鑒定既無法定標準和程序，也無相關的鑒定機構，這就給國家在收購私人檔案時的經費預算造成困難。其二，必要的法律救濟措施。一方面對侵犯私人檔案所有權的行為要給予必要的法律制裁。另一方面要建立經濟補償機制，對于國家征購、收購的私人檔案，檔案行政管理部門應向原私人檔案所有者給予合理的經濟補償。

許多國家除了在綜合性檔案立法中對私人檔案的管理進行規定外，鑒于私人檔案涉及的法律關系復雜，以及在形成、保管、利用等方面的特殊性，還制訂有專門的法律法規，從而形成完整的法律體系。中國《檔案法》對私人檔案的規定較為零散和原則，尚未有全面的具有針對性的法規，所以建議在《檔案法》中設置專門的章節就私人檔案問題作出規定，或者根據《檔案法》的原則性要求，制訂專門的私人檔案行政管理條例或者司法解釋。

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