重慶市農地流轉典型模式及其風險分析

李彬++張玉娟

摘 要：農地流轉是優化土地資源、提高土地利用效率、改善農村經濟發展狀況的主要途徑。全國各地對農地流轉模式進行了多種形式的探索。重慶市突破一般農地流轉模式，形成了地方特色的九龍坡區“宅基地換住房、承包地換社會保障”模式和長壽區“股權+紅利+工資”模式。兩種模式本身存在不同的風險，成為影響農地流轉的制約因素，理應引起高度重視。

關鍵詞：農地流轉；模式；風險；重慶市

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0022-02

為打破傳統的小農經濟模式，促農地流轉，全國各地對農地流轉模式進行了探索（張晟南，2008）。郭心毅、吳萍（2011）對農地流轉的基本模式——轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押基本模式的優點、不足及適用條件進行綜合評價[1]。國內積極探索農地流轉新模式，如廣西富川瑤族自治縣的“公司+ 基地+ 農戶”的土地租賃合作模式[2]，江蘇省徐州市銅山“股田制”模式[3]，廣東南海寶安等地土地股份合作制模式[4]，山東省棗莊“地資本化試驗”[5]，成都綜合性“農村產權交易所”等[6]。重慶市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在突破傳統農地流轉模式的探索中最具典型的案例有兩種模式：九龍坡區“宅基地換住房、承包地換社會保障”模式和長壽區“股權+紅利+工資”模式。

一、兩種模式概述

（一）九龍坡模：“宅基地換住房、土地換社保”

1.“宅基地換住房”模式。九龍坡區按照“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的要求，拿出原農村宅基地的20%左右，集中興建城市化住宅小區，剩下的80%左右的農村宅基地指標被置換為城市建設用地，多得的土地出讓金等收益被用來補貼農民購房。例如，九龍坡花卉園區清河、高田坎和高峰寺三個村共有740畝屬于農村建設用地，按照城市小區建筑密度，只用原來20%的建設用地，就可以解決全部農民的住房問題，安置1 200多戶，平均每戶100平方米（主要戶型為80平方米）。其他80%的建設用地轉為城市建設用地指標。新建住宅成本價每平方約900元，售給農民580元，差價部分從城市建設用地的土地收益中支出，農民原有的舊房拆遷補償每平方米270元，加上舊房面積比較大，農民基本上在不花錢的前提下，每家就可以住上80平方米的高標準的城市小區住房[7]。

2.“土地換社保”模式。根據九龍坡區《農村土地承包經營權流轉管理試行辦法》，在自愿的基礎上，農戶將農地出租給村集體，出租金額按照稻谷每畝平均產量折算約1 000元/畝，再由村集體流轉至鎮或區，鎮或區政府將騰出來的土地出租給有實力的企業和個人。這種模式的特征在于促進了龍頭企業與農民的合作，實現農地資源的合理利用。例如，九龍坡花卉園區清河、高田坎和高峰寺三個村在用宅基地換住房后，剩余的3 000多畝耕地統一流轉到花卉園區，由園區統一招商用于發展花卉產業。確定每畝地流轉費用1 500元，其中100元為村級工作經費，50元為社（村民小組）經費，考慮到農民進城務工的收入仍不是十分穩定等實際情況，其農地流轉的收益仍歸農民所有，流轉后農民每畝地每年可得1 350元收益。通過土地承包經營權的出租，農民從土地中解放出來，可在附近的農業園區或城鎮企業打工，以企業為依托解決社保問題，并享有固定土地收益，實現持續增收。

（二）長壽模式：“股權+紅利+工資”

長壽區石堰鎮麒麟村5個村民小組共508家農戶，2006年4月，在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財產共有、決策共定、風險共擔、盈利共分、充分自愿的前提下組織股份制合作經濟體。麒麟村農民以土地經營權入股。農村土地承包經營權評估作價253.42萬元，作為公司注冊資本的一部分。這種“龍頭+公司+農戶”的農地入股模式，使龍頭企業、公司和農戶形成了緊密的經濟利益共同體。公司完全實行企業化管理，直接供應擁有市場網絡的龍頭企業；龍頭企業獲得了穩定的原料基地，克服了千家萬戶分散種植、分戶管理的種種弊端，降低和分散了市場風險和自然風險，降低了生產和交易成本；公司利潤按股權分紅，農民既可外出務工，也可受雇于公司獲取勞務性收入[8]。

二、兩種模式風險分析

（一）九龍坡模：“宅基地換住房、土地換社保”風險分析

1.操作風險。采取“宅基地換住房、承包地換社會保障”的模式雖然使農民可以享受到和城市居民一樣的各種社會保障，并且還可以通過農地流轉得到不小的收益，但是，由于全國范圍內的農地流轉政策并不明晰，九龍坡區的農地流轉操作也尚處在摸索階段，再加上政府要為農民轉變為市民支付數額較大的社會保險，因此，這種模式的收益在實際操作過程中很難落實到位[9]。

2.合同風險。合同風險一般分為訂約風險和履約風險。九龍坡區農地流轉中，流轉主體之間已從流轉初期的私下流轉、口頭協議逐步過渡到通過簽訂流轉合同并在村委會備案。然而，由于農民的自身文化素質不高，農地流轉經驗缺乏，流轉信息不對稱，訂約時難以將所有事項考慮周全，導致合同的非完全性，農民利益得不到保障，形成訂約風險。而如果流轉主體另一方在流轉期限內，由于其主觀原因，不履行合同規定的義務，以致給另一方帶來損失的可能性，就會形成履約風險，不管哪種模式下的農地流轉，都有可能面臨合同風險。

3.土地“非糧化”風險。土地受讓方為了獲得經濟效益最大化，選擇非農生產，如政府監管不到位，就會出現農地“非糧化”問題。而對于地方政府而言“非糧化”的農地流轉能夠迅速帶來短期效益，最容易提升政績，也就成為地方政府最樂意支持的流轉方式。甚至有一部分土地受讓方擅自改變土地用途，以獲取更大的利潤空間。隨著農地流轉的加速，用于糧食生產的耕地數量將會進一步減少，糧食問題是關系國計民生的大事，直接威脅到社會的穩定[10]。

4.土地資源浪費風險。筆者在調查中發現，當農民用宅基地換得住房后，農民搬入新住房，這些住房一般遠離其先前耕地，造成耕地耕種成本增加；加上耕地瘠薄，收入甚微，有的農民不愿意對農地投入，有的甚者放棄了耕種，致使大量農地荒蕪；而通過宅基地置換獲得土地的開發商把資金投入到房地產的開發項目上，而農民的宅基地也只是把房屋推到后，再也沒有進行有效的利用和開發，造成土地資源的大量浪費。endprint

（二）長壽模式：“股權+紅利+工資”模式風險分析

1.失地風險。“入股”作為一種投資行為，必然會存在一定的風險。農民以農地入股后面臨的最大風險就是失地風險。農民以土地入股，將土地承包經營權轉讓給了公司，意味著農民在一定程度上失去了土地的生產經營權，農民和公司共同承擔風險。一旦股份制公司出現資金流轉不暢、經營方式不當等現象。如果公司倒閉，按照《破產法》的規定，債務人必須用現行所有財產清償所有債務，作為股東的農民就可能永遠失去土地承包經營權[11]。

2.社會風險。農村土地是維系農民在城鄉之間雙向流動就業機制的關鍵砝碼，一旦土地實現較長周期的流轉，農民實際上將會失去在土地上就業的權利。失去土地權利的農民就業可能有兩種走向，流入城市打工或者留在農村成為雇工。但是無論是城市還是農村經濟實體的吸納能力都是有限的，一旦土地大規模流轉之后，極有可能會導致大量農民失業，將會危及到社會安全[1]。

3.法律風險。宗勝公司中實際“農地入股”的農戶有508戶，但注冊股東只有26 人。這26位注冊股東是村民們推選出來的股東代表，由他們代理全體入股農戶的股權。這些匿名股東和注冊股東之間通常依靠血緣關系和社區信任建立起平等的關系，但是，一旦出現糾紛，這種關系就很難維系，屆時匿名股東的權益將很難得到法律的保護（吳紅纓，2007）。由于其股權的特殊性，“股田制”公司需要有很強的抗風險能力。

三、結論及政策建議

農地流轉，是中國城市化進程中農民流向城市背景下的一種必然趨勢和現實選擇。廣大農村在依法采取轉包、出租、互換、轉讓等基本方式進行農地流轉外，出現了各具特色的農地流轉新模式。重慶市在突破一般農地流轉模式的探索中，形成了最有地方特色的九龍坡區“宅基地換住房、承包地換社會保障”模式和長壽區“股權+紅利+工資”模式。但農地流轉模式中還存在諸多問題，農地流轉中風險問題還非常嚴重，理應引起高度重視。

鑒于此，中國農地流轉中，在機制設計上，要構建“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有序”的農地流轉機制；在制度設計上，應盡可能規避農民失地風險，尊重農民主體作用，保護農民根本利益，警惕土地“非農化”；在模式創新上，應鼓勵農民以土地承包經營權量化入股，直接參與投資經營和利潤分紅，保障農民土地收益；在風險防范上，應建議公司建立風險保障機制；在服務供給上，政府加強監管與服務，建立和完善與農地流轉相適應的法律、法規、實施細則和操作規程，建立城鄉統一的土地市場，建立農地流轉登記備案制度，規范農地流轉行為。

參考文獻：

[1] 郭心毅，吳萍.現行農村土地使用權流轉模式分析及述評[J].現代管理科學，2011，（1）：77-79.

[2] 韋云鳳.基于特色農業產業化的農村土地流轉模式——關于關系富川農村土地流轉實踐的調查[J].農村經濟，2009，（8）：35-38.

[3] 楊德才.論中國農村土地流轉模式及其選擇[J].當代經濟研究，2005，（12）：49-52.

[4] 俞悅.土地制度與中國農業產業化經營[J].蘭州學刊，2003，（1）：39-41.

[5] http：//finance.jrj.com.cn/2008/10/1401342269191-1.shtml.

[6] http：//money.163.com/08/1014/08/4O7012QO00252G50.html.

[7] http：//www.cq.xinhuanet.com/news/2007-06/22/content_10379246.htm.

[8] 璧山畜牧信息網，http：//www.cqagri.gov.cn/bsxm/，2008-10-05.

[9] 孫黎明，聶飛，劉渝暢，文慧.重慶探索試點住房換宅基地[N].重慶商報，2007-08-14.

[10] 柴鵬，陳琦.效益與風險：農村土地流轉的二重性分析[J].經濟視角，2011，（5）：83-85.

[11] 郭獻功.部分村級黨組織權威弱化的深層次原因及治理對策[J].理論與改革，2006，（3）.[責任編輯 劉嬌嬌]endprint