農民市民化的社會穩定風險及其治理

簡敏　念興昌

〔摘要〕 新型城鎮化的關鍵是農民市民化。由于城鎮化中主體關系失衡、治理結構失調、治理方式失效及人與自然關系失和等原因，當前農民市民化陷入了經濟、政治、社會、人際和生態等多重維穩風險之中。有效化解農民市民化的社會穩定風險，需要構建政府引導的多元參與治理體系，創新戶籍和土地產權管理制度，培育城鄉一體融合的認同文化，統籌運作綠色治理與社會治理。

〔關鍵詞〕 新型城鎮化，農民市民化，社會穩定風險，治理策略

〔中圖分類號〕D669 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0074-04

新型城鎮化以人的城鎮化為核心，關鍵在于有序推進農業轉移人口市民化。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》顯示，1978～2013年，我國城鎮化率已從17.9%提升到53.7%。改革開放以來，我國城鎮化發展已取得巨大成果。然而，市民化進程中的成本分擔、征地與鄰避沖突、市民化與城鎮化脫節等問題卻增加了城鎮化的維穩風險。分析市民化社會穩定風險及其成因，探究市民化社會穩定風險化解策略，不但是推進新型城鎮化的實際要求，而且也是社會維穩的迫切需要。本文試圖對市民化的社會穩定風險及其成因進行分析，并從地方治理視角提出化解市民化社會穩定風險的因應之策。

一、農民市民化的主要社會穩定風險源

在城鎮化快速發展背景下，農民市民化存在經濟、政治、社會及人際等多重社會穩定風險。

（一）經濟風險：農民市民化成本分擔主體單一。當前我國農民市民化的經濟成本與制度改革代價較大。缺乏資金和物質支持仍是現階段市民化的根本制約條件，尤其是成本分擔主體單一給農民市民化帶來了巨大的經濟風險。目前我國注重城鎮宜居性的市民化人均成本是15萬元 〔1 〕 （P73 ），2.6億左右農民工市民化的高額成本對個人和政府來說都是繁重的經濟負擔。據測算，2010年全國所有地級城市的戶籍價值平均為2211元 〔2 〕 （P39-41 ）。就戶籍改革而言，僅靠政府解決所有農民工的戶口問題既不現實也不可能，再加上養老、醫療、社保等其他管理制度改革成本，巨額經濟成本將進一步加大市民化維穩的壓力。另外，土地財政也難以維系市民化的高額成本支出。2001年至2013年我國土地財政收入對地方財政總收入的貢獻率急劇上升，從19.7%上升至48.5%，但地方債務風險也隨之上升，地方財政入不敷出的狀況仍將持續 〔3 〕。土地財政的不可持續性易造成地方政府債務危機風險轉嫁給城鎮，使農民市民化成本支付具有更多不確定性。

（二）政治風險：沖突與群體事件考驗地方治理。鄰避沖突與征地拆遷群體事件是農民市民化中最大的維穩風險。如何處理這些沖突和群體事件關涉政府在事件中的角色、定位及其與民眾關系等問題。一方面，地方群體事件劇增已嚴重影響地方政府維穩的有效性。《2013年中國社會形勢分析與預測》指出，征地拆遷引發的群體事件占一半左右，環境污染和勞動爭議引發的群體事件占30%左右。從數量和發生頻率上看，這些群體事件仍在不斷增多，如宜黃事件、番禺事件、各地拆遷自焚事件及系列PX事件等。征地拆遷沖突和群體事件激增使地方政府維穩陷入了疲軟狀態，特別是鄰避沖突等更考驗地方政府應對新型群體事件的能力。另一方面，地方政策缺乏延續性削弱了政府的公信力。多數地方領導干部在任期內制定的政策具有短期性，隨著地方領導干部的升遷和調任，征地拆遷補償、產業結構調整及城鎮規劃等政策也不斷變化。城鎮化政策缺乏連續性將會削弱民眾對地方政府的信任，信任危機的產生迫使農民、市民與地方政府在沖突中難以達成妥協，進而弱化地方政府治理的合法性。

（三）社會風險：農民市民化規模與城鎮化進程脫節。隨著城鎮化的快速推進，城鎮內部結構失衡問題也日益凸顯，市民化規模與城鎮化過程脫節增加了市民化的社會風險。第一，農民市民化落后于城鎮空間規模發展。2013年《中國城市發展報告No.6》顯示，2012年我國完全城鎮化率為42.2%，按市民化標準，此前公布的52.57%大約被高估了10個百分點。從現實來看，我國有1.9萬多個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人 〔4 〕。城鎮化陷入農民“半城鎮化”與城鎮“空心化”的雙重困境，這種兩難處境使城鎮化面臨失衡和失控的風險。第二，征地和用地比例失調加深了城鎮社會發展的矛盾性。近年來城鎮征地逐年遞增，城鎮內部結構矛盾的尖銳化提高了市民化維穩的難度。從2009年起，國務院批準建設用地已基本得到控制，但地方政府的征地量并未得到有效遏制，2010年后一直保持在30萬公頃以上；2012年我國城鎮公共管理與服務建設用地僅占總用地量的12.2%，工商業用地則高達53.5% 〔5 〕 （P3 ）。由此給城鎮化帶來了雙重社會風險：城鎮以征地拆遷來擴大規模壓縮了農民的生存空間；同時，基礎設施和社會公共服務投入少、吸納戶籍化居民比例小又變成優化城鎮質量的瓶頸。第三，人口快速流動造成了社會資源在快速城鎮化地區雙倍配置，而在人口流失地區卻雙倍閑置，使城鎮面臨人口膨脹、資源短缺、棚戶區和貧民窟等城市病產生和惡化的社會風險。

（四）人際風險：“新市民”與“老市民”矛盾內化。在城鎮化過程中，剛進入城鎮的“新市民”與城鎮“老市民”社會矛盾內化與激化隱含著較大的人際風險。第一，人口家庭化遷移給新老市民的社會關系帶來較大沖擊。《中國流動人口發展報告2013》指出，我國超過六成的已婚新生代流動人口具有明顯的家庭化遷移特征。農民失地失業與流動人口的家庭化遷移縮短了新老市民社會融合的磨合期，使新老市民群體內外部的社會關系更加復雜。如在新興市民群體內部，新生代農民工與其父輩之間可能形成代際貧困傳遞，他們的社會不公平感和相對剝奪感不斷累積，形成“隧道效應” 〔6 〕 （P184-186 ），最終產生仇官、仇富的怨恨心理和社會戾氣。第二，新老市民的社會關系進一步內化為社會公平、社會認同與排斥、階層分化等普遍的社會問題。從農民工的生存環境看，農民工大多從事勞動強度大、工作環境惡劣、工作時間長且收入低的工作，“老市民”主導的社會輿論易對他們產生“妖魔化”社會排斥，迫使農民工轉向群體內部尋求認同，久而久之，這種相互排斥的原子化社會認同可能上升為階層之間的矛盾關系問題。

（五）生態風險：農民市民化使城鎮化環境的脆弱性加劇。生態破壞和環境污染對城鎮環境和社會的承受能力都是一個嚴峻的考驗。近年來，許多化工項目的規劃和實施備受市民關注，涉及環境的社會不穩定因素也逐漸增多。化工、石化工程和項目的實施不僅打破了城鎮生態平衡，而且還嚴重影響了市民的社會生活。從區域發展上看，城鎮化區域差距加劇了城鎮生態環境的脆弱性。在東西部產業轉移和承接過程中，許多重工業和重污染類企業向西部轉移，進一步增加了西部地區的環境壓力，西部城鎮生態脆弱性問題將越來越突出。在環境污染方面，水污染、空氣污染等環境污染使城鎮社會生態更加脆弱，城鎮環境問題逐步影響到市民的日常生活。生態風險常態化不僅增加了城鎮生態環境的壓力，更考驗城鎮社會對生態風險的承受能力。

二、農民市民化社會穩定風險的成因

造成農民市民化多重維穩風險的原因主要表現在以下四個方面：

（一）主體關系失衡。農民市民化需要政府、企業、社會組織等社會多元參與主體的共同推動，僅憑一個或少數幾個參與主體不可能完成市民化進程。農民市民化的多重風險主要源于各參與主體關系的失衡。首先，地方政府角色和職責的缺位。地方政府主導著市民化進程，但未能完全承擔市民化的風險和責任，如成本分擔風險。而且政府完全主導的城鎮化行政色彩較濃，城鎮發展缺乏靈活性和包容性。其次，從農民市民化中受益的其他參與主體并未分擔相應的成本和代價。市民化的成本和代價主要由政府和農民承擔，在市民化中獲益的個人、企業、社會組織等其他參與主體卻較少或并未承擔責任，這是市民化成本分擔主體單一的重要原因。最后，各參與主體未達成市民化共識，市民化缺乏充分的社會支持。農民承擔了市民化的成本和代價，但他們可能連最基本的權益都未獲得，在成本負擔與利益受損的雙重壓力下，農民很可能對城鎮化失去信心，甚至抵制市民化。僅依賴政府的推動不可能有效處理好市民化成本分擔、新興市民融入城鎮等問題，而且行政主導和嚴控的城鎮化使地方政府在推動市民化過程中顯得勢單力薄、力不從心。

（二）治理結構失調。世界銀行構建的“世界治理指數”指出，有效的政府治理可以保證社會的高政治穩定與少暴力。在農民市民化過程中，地方政府維穩疲軟主要在于地方治理結構的失調。在治理結構上，地方治理主要受原有制度框架的限制。第一，土地產權管理滯后。我國土地管理制度賦予了農民土地使用權，而限制產權流動。土地被征后，農民僅有的土地使用權也被剝奪了，他們不能以土地參與市場交易，更難分享土地增值收益，難以跨越市民化的高成本門檻。第二，戶籍制度“依附值”過多強化了城鄉二元分離。與戶口掛鉤的社會福利、社會保障和公共服務等戶籍“依附值”過于繁重，阻礙了社會的公平發展，而且依附于戶籍的醫保、住房、就業等管理制度將損害農民自由流動、遷徙等基本權益。從長遠看，二元分離的戶籍制度還會限制階層間的流動，阻礙社會階層結構的優化。第三，社會治理“一元化”。城鎮化中針對單項事務的社會管理制度較多，但各管理制度之間耦合度低，城鎮社會建設難以形成多主體參與的社會化治理。

（三）治理方式失效。從治理方式上看，農民市民化過程中地方政府管理具有較大的負向外部性和短期性。第一，剛性維穩的負向外部性。在處理征地拆遷、鄰避等沖突時，一些地方政府習慣以剛性維穩手段應付之，混淆維權與維穩的關系，甚至形成“唯穩”政績觀。長此以往，地方政府將失去引導和規制城鎮化發展的主動權。部分地方政府還堅持片面“維穩”，突破政治和法律制度底線，堅持惡性維穩。這種剛性維穩方式損害了新老市民的社會利益。第二，地方政府的一些治理策略具有短期性。在征地補償方式上，地方政府多采用一次性支付，短期內解決了農民的生存問題，但從長遠來看，不能從根本上保證農民的長期生存和發展。在工業項目引入和建設等問題上，地方政府決策缺乏公開性和透明性。近幾年各地屢屢發生的PX事件在很大程度上主要歸因于地方政府決策的失誤，由于信息不透明、不對稱等原因，加之受多方復雜利益博弈的影響，鄰避運動易形成生態民粹主義等極端社會抗爭，茂名PX事件就是典型。

（四）人與自然關系失和。人與自然關系失和是市民化生態風險產生的根本原因。城鎮化中的生態破壞和環境污染打破了人與自然的和諧關系，而且生態風險社會化使城鎮環境問題變成了復雜的社會問題，甚至成為影響政府政策議程設置的重要因素。城鎮化進程中的環境問題已不再是單純的生態問題，人與自然關系已由單向度變成復雜的多維度。“在發達的現代性中，社會及其所有的經濟、政治、文化和家庭子系統不再被理解為與自然相分離的部分。環境問題不再是我們周圍的問題，而是……徹底的社會問題、人的問題。” 〔7 〕 （P98 ）城鎮經濟、政治和文化等方面的發展早已和自然環境統合為不可分離的統一體。隨著現代科技的進步，在城鎮化中工業化所自我孕育的風險具有明顯的“社會化特征” 〔8 〕，最終，這種社會化特征使現代科技的潛在風險和負面效應必然要上升為人類的政治議題。在市民化實踐中，無論是霧霾天氣、化工污染等環境破壞問題的產生，還是鄰避沖突、人地矛盾等升級版生態問題的頻頻出現，一個重要原因就是市民化參與主體人為地超越了城鎮環境的承載能力，重規模輕質量、唯GDP論等片面的城鎮發展策略進一步破壞了城鎮化中人與自然的和諧關系，也刺激了生態風險的社會化。

三、“剛柔相濟”的治理策略創新

農民市民化的本質是實現人的現代化，關鍵在于推進城鎮治理現代化。化解市民化維穩風險需要將法治“剛性”與人道治理“軟性”結合起來。

（一）構建政府引導的多元參與治理體系。地方政府主導著城鎮化發展，其治理邏輯和方式決定著城鎮化質量的高低。十八屆三中全會公報指出，“改進社會治理方式”要“發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與”。面對復雜的市民化社會事務，地方政府應主動引導社會各方力量參與市民化治理，構建政府引導的多元參與治理體系。從地方政府管理走向地方政府引導的多元參與治理，“應該鼓勵地方政府成為有彈性的、有創造性的并具有很強的適應性。” 〔9 〕 （P185 ） 摒棄落后的行政壟斷管理思維和粗放型社會管制方式。

政府引導的多元參與治理需要政府、市場與社會三者之間的互動與合作。第一，政府應充當“引領者”，依法引導和規范農民市民化。地方政府需要積極創建社會合作體系，通過公共政策以及各個方面的政府過程去引導社會合作行為 〔10 〕，放棄運動式執法方式，與其他參與主體建立平等關系，共同承擔社會治理責任。第二，以平等、信任、合作的柔性治理破解維穩難題。地方政府應拋棄剛性維穩思維和壓力維穩方式，以柔性治理化解市民化中的社會矛盾。尊重農民的基本權利，以人道治理贏得農民的支持。第三，以包容治理取得市民化共識。在城鎮化中，農民與政府的意志并不總是保持一致，但社會共識達成“常常是基本沖突發展的結果，支撐這種共識需要沖突的繼續。” 〔11 〕 （P1 ）緣此，地方政府需以包容治理策略推動城鎮化，尊重農民的城鎮化意愿，農民可以選擇小城鎮、新農村、農村社區、“城鎮上山”等其他發展模式，在多方參與和互動中達成市民化共識。第四，建立多元化成本分擔機制，拓寬農民市民化的融資渠道。借助取消和下放行政審批權等政策為市民化引入更多社會和民間資本。改變過去依賴土地財政的單一融資結構，建立市場化、可持續的城鎮化融資機制。

（二）創新戶籍與土地產權管理制度。推進人本城鎮化，就是通過制度化賦權讓新興市民享有平等的生存權、發展權和福利權，在此主要是破除戶籍和土地管理兩大制度障礙。

戶籍改革必須有梯度、分層次進行。給戶籍制度“減負”，剔除戶籍制度繁重的“依附值”，剝離依附于戶籍的公共服務和福利。以實現公共服務均等化為目標，消除“背車”、“背房”等“背戶”亂象。同時，戶籍改革要分階段進行。逐步將適合一定條件的農民工納入城鎮戶口，各城鎮和城市可建立不同的戶籍管理制度。階梯式推進戶籍改革，將戶籍“門檻”變成市民化的“階梯”。最后，統籌推進戶籍改革。在全國統籌規劃設計基礎上推進戶籍改革，降低城鎮戶籍準入門檻，解除農民市民化外部“賦權”的制度束縛，以便提升農民融入城鎮的“社會能力” 〔12 〕 （P36 ）。

改革和完善農村土地產權制度，賦予農民部分土地權利，讓他們帶著資本進城。第一，穩步推進農村土地產權改革。在城鄉二元化、城鎮用地緊張和公共服務均等化問題未得到妥善解決之前，不宜過早著手改革土地產權制度，否則可能阻礙新型城鎮化戰略的順利實施。第二，分離土地權利，創新土地流轉方式。將農村土地權利分解為不同的產權形式，逐步放寬土地產權流轉和交易，創新和運用轉租、轉讓、轉包、入股和抵押等多種產權流轉方式，讓農民分享土地產權的增值收益，如溫州允許農民房屋所有權在縣域內農戶之間交易就是一種新探索。第三，創新土地征用和補償方式。探索農民自愿接受的土地征用方式，如以宅基地換房、土地產權股份合作制等新嘗試。探尋多樣化的征地補償方式，綜合利用貨幣補償、就業安置、土地換社保、規劃安置、債券或股權補償等靈活多樣的補償方式。第四，完善土地監管機制。嚴格控制征地拆遷審批程序，實現征地監管法治化，避免征地拆遷成為新的“圈地運動”和“劫貧濟富”。

（三）培育城鄉一體融合的認同文化。城鄉社會融合是化解農民市民化后期社會穩定風險的關鍵環節。農民只是簡單遷入而不是融入城鎮，遑論市民化的成功。農民市民化是外在身份角色轉變與內在價值認同的統一，其根本目的是促進人的全面發展。首先，構建包容性城鎮文化。城鎮的核心文化和精神是包容而非排斥，發展包容性文化，包容城鄉差異，政府應通過網絡、媒體、報紙等信息傳遞途徑營造公民平等的輿論環境，消除新老市民的陌生感和孤立感。其次，培育民主法治文化和現代公民品格。以保護市民的基本權利為出發點，培養新興市民用法治思維和方式化解矛盾糾紛的法治文化；培育新興市民的法治、信任、寬容等現代公民品質，增強他們對城鎮的認同感和歸屬感，加快農民在身份、角色和心理等方面的內在轉型。最后，謹防出現新的社會文化排斥與沖突。通過開展培訓、公益活動等方式加強新興市民“亞文化”與現代城市主流文化的交流與融合。“僅重視每個人的一種歸屬會造成一種對人的過分簡化，一下子抹殺人的多方面歸屬與關系的深遠影響。” 〔13 〕 （P153 ） 既要大力培養市民對城鎮的社會認同，又要防止過分簡化這種認同而產生新的社會排斥。

（四）統籌運作綠色治理與社會治理。在生態風險社會化的嚴峻形勢下，城鎮化必須將綠色治理與社會治理有機結合，從政府強制管理走向社會多元治理。對環境造成最大威脅的不是工業和發展，也不是國家人口的增長，正是政治過程的缺陷造成了不斷持續的環境惡化，而政治過程是控制國家環境狀況的關鍵 〔14 〕 （P5 ）。因此，合理安排城鎮化的社會行動和政治過程是遏制生態風險社會化的根本之道。具體來講，城鎮規劃和建設要著眼城鎮發展的長期利益，吸取拉美城市病、底特律破產等經驗與教訓。平衡城鎮產業結構，加快發展綠色環保產業，防止產業結構單一化給城鎮發展帶來不可復歸的損傷。提高政府決策的公開性和廣泛性，避免鄰避運動異化生態民粹主義等其他極端的社會、政治風險，如公開PX項目詳細信息，廣泛征詢民意，消除民眾對PX項目的恐懼和誤解。現代生態風險是技術-科學導致的“新”風險，它不存在可歸責的責任者，人們能敏感察覺，卻難以限制其發生 〔15 〕 （P36-37 ）。所以，地方治理應統籌運作生態治理與社會治理，建立多元一體的社會治理體系，防止城鎮生態破壞異化為城市病。

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責任編輯 于曉媛