我國(guó)城市化發(fā)展與政府土地財(cái)政關(guān)系分析

周璐

［摘要］ 20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的城市化呈加速發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城市外延的擴(kuò)張，大量的土地被需求和要求出讓。同時(shí)，由于社會(huì)公共事務(wù)增加、財(cái)政支出增加，政府便利用土地市場(chǎng)的壟斷權(quán)以高價(jià)出讓或抵押土地使用權(quán)、收益權(quán)，從而獲得城市建設(shè)發(fā)展資金，來(lái)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高。

［關(guān)鍵詞］ 城市化；土地財(cái)政；相關(guān)性

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 050

［中圖分類號(hào)］F812.2［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2014）13- 0081- 02

２０世紀(jì)９０年代以來(lái)中國(guó)的城市化進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，國(guó)家實(shí)力不斷提升，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，土地作為生產(chǎn)要素在其中發(fā)揮了重要作用，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建提供資金支持，為經(jīng)濟(jì)大發(fā)展提供金融支持。但是，由于土地市場(chǎng)的不完善與土地財(cái)政模式的弊端，政府過(guò)度依賴土地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，也阻礙了城市化的可持續(xù)發(fā)展。

１城市化對(duì)土地財(cái)政的影響

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人們物質(zhì)生活與精神生活需求增加，政府支出增長(zhǎng)過(guò)快，特別是金融危機(jī)期間，執(zhí)行拉動(dòng)內(nèi)需的政策，各地?zé)o不大干快上，地鐵、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資猛增。支出超過(guò)收入，地方政府只好用賣地收入和土地抵押貸款彌補(bǔ)不足；同時(shí)，隨著城市化率的提高，城市的發(fā)展提升了房地產(chǎn)資產(chǎn)的價(jià)格，推動(dòng)了土地價(jià)格的提升。在現(xiàn)行土地制度和房地產(chǎn)稅費(fèi)政策下，國(guó)家擁有土地的壟斷權(quán)，允許政府就土地進(jìn)行市場(chǎng)交易，于是地方政府作為最大的受益者之一，面對(duì)巨大的利益誘惑，產(chǎn)生強(qiáng)烈的賣地沖動(dòng)；經(jīng)過(guò)１９９４年分稅制度改革以后，與土地相關(guān)稅收收入、非稅收入大大增加，而這些收入都?xì)w地方財(cái)政所有，土地財(cái)政收入因此增加。

在我國(guó)城市化階段，土地財(cái)政收入對(duì)地方財(cái)政收入的增加做出了巨大貢獻(xiàn)。因此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改變，土地財(cái)政發(fā)揮了舉足輕重的作用。進(jìn)入２１世紀(jì)，我國(guó)政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)性政府，這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用的支出比重逐步下降，而社會(huì)保障和科教文衛(wèi)等公共支出的比重迅速上升，這對(duì)于滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求，提高人民的生活質(zhì)量，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧具有重大意義。

２土地財(cái)政對(duì)城市化的影響

城市化的發(fā)展會(huì)引起土地價(jià)格的上漲，從而促進(jìn)土地財(cái)政收入的增加，推動(dòng)城市化的快速發(fā)展。另一方面，土地財(cái)政的種種弊端也為國(guó)內(nèi)學(xué)者所詬病。在經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)效益的刺激下，政府大量出讓土地，造成耕地減少、土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，最終將不利于城市化的發(fā)展。

２．１ 正面影響

首先，土地財(cái)政解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金來(lái)源。政府利用其所得的土地財(cái)政收入來(lái)加快包括交通、通訊等在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為工業(yè)化和城市化的發(fā)展提供了基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，政府對(duì)于養(yǎng)老、就業(yè)、子女教育、住房、環(huán)境等問(wèn)題的解決也吸引了不少農(nóng)村人口流向城市，成為城市居民，加速了城市化的進(jìn)程，提高了城鎮(zhèn)化水平。

其次，地方政府以土地為媒介，以政府信用為基礎(chǔ)，以低價(jià)出讓土地、稅收優(yōu)惠政策和相應(yīng)配套基礎(chǔ)設(shè)施為手段吸引各地投資者的進(jìn)入，帶動(dòng)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，促進(jìn)了本地投資和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)。中國(guó)土地政策改革課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，地方政府為了推動(dòng)城市化發(fā)展而進(jìn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所投入的巨額資金中，預(yù)算內(nèi)支出僅占總建設(shè)資金的３％左右，而土地財(cái)政支出占到３０％以上，而且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。

最后，土地財(cái)政帶來(lái)了建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的極度繁榮，并帶動(dòng)了相關(guān)稅費(fèi)收入的增加。由于房產(chǎn)價(jià)格的上漲和土地資源的增值，土地成為投資者眼中的優(yōu)質(zhì)投資品。地方政府在市場(chǎng)中出讓土地，把土地潛在的增值轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y本，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了金融支持，解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金流動(dòng)問(wèn)題，在一定程度上促進(jìn)了工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展。

２．２ 負(fù)面影響

土地財(cái)政雖然在初期促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的起飛，但隨著時(shí)間的推移，土地財(cái)政具有不可持續(xù)性，出現(xiàn)了各種弊端，開始阻礙城市化的發(fā)展。

首先，由于土地資源的稀缺性和不可再生性，在城市用地規(guī)模快速擴(kuò)張和無(wú)序蔓延的情況下，政府從土地中獲得財(cái)政收入的方式最終會(huì)受到限制，同時(shí)也不能持續(xù)太久。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提出要給予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，允許農(nóng)地上市交易；“３８３”方案更是提出將實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)；在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決問(wèn)題。因此，如果地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，那么地方的財(cái)政收入將得不到有力的保障，城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展也會(huì)受到阻礙。

其次，土地財(cái)政會(huì)推動(dòng)土地的增值和房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，這不僅僅會(huì)阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程，對(duì)城市化水平的提高造成影響，而且對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，過(guò)高的房?jī)r(jià)意味著投資和成本的增加，不利于對(duì)外招商引資，從而抑制城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于城市財(cái)政收入的增加，最終會(huì)導(dǎo)致以土地財(cái)政為推動(dòng)力的城市化發(fā)展停滯不前。

最后，土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)偽城市化發(fā)展。簡(jiǎn)單地把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成城市戶口，并不等于城市化。在城市化當(dāng)中，土地的城市化成為地方發(fā)展的一個(gè)重要手段。土地的升值促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加。但是，如果政府單純利用手中的權(quán)力，以低廉價(jià)格進(jìn)行大規(guī)模拆遷或者征收農(nóng)民土地，將使農(nóng)民的利益受損，同時(shí)農(nóng)民被迫進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶，就業(yè)、醫(yī)療等福利得不到保障，那么這種追求土地價(jià)值的偽城市化行為最終會(huì)破產(chǎn)的。

３結(jié)語(yǔ)

在工業(yè)化建設(shè)的初期，土地財(cái)政確實(shí)為城市化水平的提高發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地財(cái)政存在種種弊端。因此，通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)稅體制，合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立完善的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，完善國(guó)家與農(nóng)民、政府與市民、政府與政府之間的土地收益關(guān)系，明確相應(yīng)的賠償原則，改革土地征收制度，完善土地物權(quán)制度和政府土地管理職能等手段，一定能夠逐步調(diào)整土地財(cái)政收入在地方政府財(cái)政收入中的比重，逐漸減少土地財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政收入的影響。這樣才能克服土地財(cái)政的弊端，最大限度地發(fā)揮其對(duì)城市化發(fā)展的促進(jìn)作用。

主要參考文獻(xiàn)

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