生態補償制度建設研究

鄭古蕊

【摘要】我國原有無償或廉價的環境使用機制是造成環境污染問題愈演愈烈的主要原因，資源有償使用和生態補償機制成為改變此現象的重要舉措。遼寧省生態補償試點工作起步較早，與浙江模式相比，遼寧的生態補償機制存在諸多問題，需要從體制機制、補償方式和途徑、補償立法等方面進行完善。

【關鍵詞】資源有償使用 生態補償 生態文明 遼寧省

黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。生態環境保護必須依靠制度來實現。新時期，作為一種新的文明形態，生態文明是緊隨工業文明之后興起的，主要針對工業文明的弊端，在價值理念、生產生活方式和社會公平等方面有所不同。生態文明需要制度安排，通過制度去規范人及一切經濟活動可能對環境產生的影響，強調制度因素在生態文明建設中的主導作用，全面協調人口、資源、環境、經濟和社會的利益，從而實現生態環境的保護。

在生態文明制度框架下，資源有償使用和生態補償機制是節約資源、保護環境、實現經濟社會永續發展的重要舉措。隨著工業化、城鎮化進程的快速發展，作為老工業基地的遼寧省也面臨著資源稀缺和生態環境污染嚴重的雙重壓力，與我國整體現狀相似，這種狀況造成兩方面困境：一是重點生態功能區多數經濟不發達，地方財力匱乏，對環境保護的資金投入有限，二是嚴格的環境排放標準又限制了當地的經濟發展。①于是，實行資源有償使用制度和生態補償制度成為破解這一難題的重要經濟手段。遼寧省的生態補償試點工作起步較早，涉及流域和水源地生態補償、森林生態效益補償和礦產資源開發生態補償等方面，目前已初見成效，但也存在一些問題。

資源有償使用制度和生態補償制度

一直以來，水、空氣、森林、海洋、氣候等自然資源都是作為公共財產來參與人類活動的，而環境作為一種限定人類生存空間的自然條件在經濟理論中也未加提及。傳統經濟學認為，沒有勞動參與的東西沒有價值，也就是說，自然資源和環境沒有價值。自20世紀60年代以來，整體來看，需求過剩、供給不足造成環境資源的稀缺，在市場經濟體系下，環境具有公共物品特性，表現為市場失靈或外部性。我國原有的無償或廉價的環境使用機制是造成環境問題愈演愈烈的主要原因，要從根本上扭轉這個趨勢，就要在市場機制的引導下，進行資源有償使用制度的改革。

資源有償使用制度是以環境資源的有限性、有用性和價值性為基礎建立的，根據環境資源的價值和稀缺程度來確定環境資源消耗要付出的代價或費用。②可持續發展經濟學認為，不僅人們生產的商品有價值，人們創造的生態環境也具有價值。這意味著人類在生活和生產活動中不能以破壞生態環境的方式肆意索取，而應以促進自然資源的永續利用為前提，通過對環境友好方式利用環境，善待環境，并對所獲得的環境利益付出代價或費用，即資源的有償使用。

與一般的生產要素不同，環境作為一種重要的稀缺資源，如何實現其有償使用在理論和實踐上一直是研究者們探索的重點領域。國內外的建設和實踐經驗證明，生態補償機制既是生態文明建設的制度保障，又是實現資源有償使用并能有效解決環境外部性問題的重要經濟手段。國家“十二五”規劃綱要強調，要按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則加快建立生態補償機制。實質上，生態補償是一種體現社會公平的保障機制和環境政策，是對既有利益格局的調整與再分配。③市場經濟體系下建立的生態補償機制主要通過經濟手段促使重點生態功能區的經濟活動外部性問題內部化，解決區際社會公平問題，并為環境保護的資金來源提供穩定渠道。④

遼寧省資源有償使用和生態補償制度的政策與實踐

自2005年國家首次提出“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”以來，遼寧省積極探索和實踐生態補償機制建設，在流域和水源地環境保護、森林生態效益補償、礦產資源開發等領域開展試點工作，并取得了初步成效，也存在一些需要完善的方面和亟待突破的領域。

現行生態補償政策及成效。一是流域和水源地生態補償。從2001年開始，為了化解省內流域上下游之間開發與保護的矛盾，遼寧省開始探索運用生態補償的辦法解決問題，主要從水資源市場供給關系和財政轉移支付的角度進行研究，實行對上游城市懲罰性補償?！哆|寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》于2008年10月正式出臺，《辦法》對造成河流出市斷面水質超標的上游城市實行懲罰性補償，補償金由省財政根據環保廳出具的監測報告事項扣繳，補償給下游城市，專項用于重點流域生態修復和水污染防治項目。同年，遼寧省開始施行《遼寧省東部山區重點區域生態補償政策實施辦法》，決定每年從省級財政拿出1.5億元，對東部承擔水源涵養林建設與管護和水環境保護的重點區域實行生態補償，范圍包括清源、岫巖在內的16個縣（區），實際每年補償資金達1.9億元。大伙房水庫是沈陽經濟區重要飲用水源，2009年，遼寧省制定《遼寧省大伙房水庫輸水工程保護條例》，為保證輸水質量安全，上游地區犧牲了大量發展經濟的機會，《條例》首次提出通過財政轉移支付等方式對上游地區進行生態補償。2011年4月1日，《遼寧省遼河流域水污染防治條例》正式施行，通過建立上游地區的水環境生態保護補償機制和市、縣交界處河流斷面水質超標補償機制，有效推動了下游地區對上游地區的生態補償。2013年2月25日，遼寧省啟動流域水環境保護生態補償立法示范項目，這是我國第一個流域水環境保護生態補償立法國際合作項目，聯合國全球環境基金將出資17.04萬美元，專項用于遼寧流域水環境保護生態補償立法示范項目研究。

對東部山區實施的生態補償制度，既緩解了當地政府的財政壓力，又對當地的環境保護以資金支持，水源涵養能力、公益林和天然林林分質量顯著提高，重點公益林年凈生長率達到了5.42%。對遼河流域實施的跨界斷面水質考核，提高了地方政府對本區河流水質的重視程度，有效提高了全流域的水質改善，2012年遼河流域水質總體由重度污染好轉為輕度污染，全流域90個斷面水質連續3個月達到財政部、國家發改委、環境保護部和遼寧省政府簽署的加快推進遼河流域水污染防治工作協議要求。⑤

二是森林生態效益補償。2001年，遼寧省成為國家首批試點開始實行公益林管護補償制度的省份，森林的生態效益、社會效益和綜合效益逐年提升，至2005年遼寧全面啟動森林生態補償機制，全省2700多萬畝重點公益林和1萬多名護林員得到的補償資金每年超過1.3億元。2010年起，中央和省財政加大補償力度，將集體和個人等所有或經營的國家級公益林和省級公益林平均補償標準分別提高到每畝每年10元和5元。同年出臺《遼寧省森林生態效益補償基金管理實施細則》，并在全省范圍內全面開展森林生態效益補償基金直補到戶工作，這是遼寧林業改革的重大舉措，也是對國家惠林政策的貫徹和支撐。2011年11月1日起，遼寧省開始施行《遼寧省生態公益林管理辦法》，這是對全省行政區域內的生態公益林建設、保護和管理工作進行的規章制度。

總體來看，遼寧省森林生態效益補償工作取得了初步成效，2011年，全省森林面積571.69萬公頃，全年發揮生態效益價值為4052.48億元，比2006年增加56.36%；實有濕地面積139.22萬公頃，全年發揮生態效益價值1951.06億元。兩者林業生態效益的總價值達6003.54億元，是全省GDP的27.3%、公共財政預算收入的2.3倍。

三是礦產資源開發生態補償。2006年，遼寧省出臺《遼寧省探礦權采礦權使用費和價款征收使用管理暫行辦法》和《關于印發遼寧省礦產資源補償費征收使用管理辦法的通知》，明確了探礦權采礦權使用費收取標準，規范礦產資源補償費的征收、管理和使用，對完善礦產資源有償使用制度起到重要作用。2007年，遼寧省先后出臺《遼寧省地質環境保護條例》和《遼寧省礦山環境恢復治理保證金管理暫行辦法》，對礦山環境治理和恢復實行保證金制度?！掇k法》要求凡在遼寧省行政區域內的采礦權申請人或采礦權人必須編制《礦山地質環境保護與綜合治理方案》，并對保證金數額的核定、交存和返還作了相關規定。2010年，遼寧省國土資源廳印發《關于加強遼寧省礦產資源補償費征收管理的通知》，加強了遼寧省礦產資源補償費征收工作的管理，規范了征收程序，促進應收盡收。

與浙江省生態補償實踐的比較分析。浙江省是我國第一個在省域范圍內由政府提出完善生態補償機制意見的省份，“浙江模式”的經驗和做法為其他省區生態補償機制建設提供了可借鑒的樣本。其發展歷程分三個階段：第一個階段，自2003年浙江省開始生態省建設工作之后，省內各地對生態補償工作進行了大量的探索與實踐。臺州、紹興、金華、江山等地先后出臺了水源地環境保護專項資金管理辦法，并積極嘗試多種形式的生態補償方式，如異地開發、排污權交易、水資源使用權交易等，通過環境污染整治及異地搬遷、技術升級改造、產業結構調整等措施和扶持政策，使上游欠發達地區重點污染源治理取得了一定成效，補償方式呈現橫向補償的特點。第二個階段，在基層自發實行生態補償機制的基礎之上，浙江省于2005年8月出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，對補償對象、補償標準、補償方式、資金來源及建立和完善生態補償機制的主要途徑和措施進行了明確規定。同時不斷加大補償力度，以森林生態效益補償為例，2013年浙江省級以上公益林補償標準已提高到每畝25元。第三個階段，以錢塘江流域為試點，進行源頭地區生態保護專項補貼，為區域流域生態補償積累了豐富經驗。同時在其他地區逐步推進，并出臺相關配套政策作支撐，主要有生態補償的地方性法規、行政激勵制度、產業扶持政策等。

表1：遼寧省與浙江省生態補償政策的對比

通過與浙江省的對比分析可以看出，盡管遼寧省的生態補償機制已取得一定成績，但也存在一些亟需完善的方面。主要表現在：一是補償方式單一，遼寧省的生態補償主要是通過財政轉移支付方式將補償金下撥到生態提供區，缺少與市場補償相結合的靈活性；二是生態補償費標準過低，隨著時代發展，原有的補償額度已不能滿足受償地區環境污染治理成本和地方財政各項支出的需要；三是缺少必要的制度保障，生態補償政策出臺之后需要相應的后續補充制度加以強化，同時補償金在受償者內部的分配、管理和使用規則尚不明晰；四是重點領域的生態補償制度缺失，比如海洋生態補償、濕地生態補償、跨省界河流生態補償等。

進一步完善遼寧省生態補償制度的建議

體制機制的完善。首先，根據資源稀缺程度、市場供求關系和環境損害成本來制定科學合理的自然資源價格體系，改變原有資源廉價或無償使用的價值觀念。遵照自然資源永續利用的發展原則，將資源本身的價值、產品成本和由此付出的環境代價納入自然資源價格體系，為資源的有償使用提供體制保障。其次，建立生態補償資金的監管和使用機構，制定生態補償的標準，并負責生態補償資金的確定，既包括由環境污染治理、環境保護項目建設運營和自然資源養護等在內的直接損失，又包括避免造成生態破壞而放棄的經濟項目等間接損失。⑥最后，建立生態補償的長效運行機制，加大對受償地區和當地政府的補償力度，協同發揮各參與主體的作用，積極、有效、穩步地推進生態補償的進行。

補償方式和途徑需要多樣化。目前遼寧省的生態補償主要以資金補償為主，省財政向排污企業扣繳生態補償金，再下撥到生態受償區，這是一種“自上而下”的縱向補償方式，政府補償占主導作用，而市場補償比例不足。遼寧省的生態補償應盡快建立政府補償與市場補償相結合的模式，充分發揮市場的調節作用，省內河流、重點生態功能區等可以嘗試市場補償的模式，跨省界的生態補償可以考慮以政府補償為主，靈活掌握。另外，可以探索非資金補償方式，比如借鑒浙江的做法，選擇在某個受益區劃出一片土地，交于上游經濟不發達的受償區開發，稅收歸受償區所有，可謂“扶貧與環?！奔娴玫难a償模式。其他模式還有生態移民、就業補償、爭取國家資金等。

生態補償的法律保障。生態補償不僅為環境保護提供了資金支持，還有效調節了區域經濟發展的不平衡，但現有的生態補償政策也存在著許多問題，比如政府主導作用大、補償面窄、補償額度低、某些政策缺乏后續制度保障等，于是生態補償的立法工作亟需推進和完善。應以遼寧省現有生態補償政策的立法實踐為基礎，盡快出臺專項法律法規，進一步明確界定受償區和受益區的責任與義務、補償范圍和對象、補償標準和方式，對突發事件的解決途徑、環保項目的開發建設和管理等內容進行協調統籌。同時，還應制定專項生態補償政策的具體實施辦法或管理細則，使整個立法工作穩步有序進行。

重點領域生態補償制度建設。目前遼寧省一些重點領域的生態補償機制建設存在空白，如海洋生態補償、濕地生態補償、跨省界河流生態補償等。近年來，跨省界河流污染問題在遼寧省頻繁出現。比如遼河、條子河、鴨綠江等均是跨吉林、遼寧兩省的河流，發生在兩岸人民用水或工程建設方面的矛盾有時很尖銳，于是跨省界流域生態補償機制的建設就顯得尤為迫切。此外，遼寧是沿海大省，海上作業、溢油污染、海洋排污等問題時刻威脅著沿海城市，在山東省制定我國第一個海洋生態補償法規基礎上，遼寧省應加快建立起可操作性強的海洋生態補償制度，對破壞海洋生態環境、造成海洋污染的行為必須進行補償或賠償。擁有寶貴資源和巨大生態價值的遼寧盤錦濕地面臨著生態補償不足退化嚴重的現象，構建濕地長效生態補償機制將是未來遼寧省的一項重大工程。

（作者單位：遼寧省社會科學院）

【注釋】

①鄭雪梅：“調查報告—遼寧飲用水源地的生態補償”，《環境經濟》，2009年第10期，第41～46頁。

②陳文：“淺論環境資源有償使用制度”，《華章》，2012年第24期，第47頁，第73頁。

③山西省委黨校理論研究中心：“完善生態補償機制推進生態文明建設”，《山西日報》，2013年1月15日，第C02版。

④黃曉華等：“資源有償使用誰利用誰補償”，《海南日報》，2007年3月14日，第4版。

⑤遼寧省環境保護廳：《2012年遼寧省環境狀況公報》，2013年6月。

⑥包曉斌：“構建國家補償與市場補償相結合的流域生態補償機制”，《黃河報》，2013年7月18日，第3版。

責編/邊文鋒