我國績效預算的現狀及發展方向

曹慧娟

摘要：實行績效預算，通過績效評估來衡量政府各部門的成績，已成為一種世界性的潮流。我國預算管理改革尚處于初級階段。美國項目評價工具（PART）通過一套標準化問卷，衡量預算結果，提供了大量績效信息。本文通過介紹美國項目評價工具（PART）在方法，過程控制以及執行效果等方面的優點，為我國今后推行績效預算管理提供改進建議。

關鍵詞：績效預算 PART 啟示

從1999提出的部門預算改革到2004年財政部出臺《中央部門預算支出考評管理辦法（試行）》，再到十八屆三中全會的公報中明確指出要改進預算管理制度，我國對預算績效改革的努力從未間斷過。但是從實施現狀來看，效果并不理想。而布什政府提出的美國項目評級工具（以下簡稱PART）取得了比較理想的結果。本文通過介紹PART應用方法，并且比較了我國預算績效考評方式和PART的區別，以此探索現階段我國績效預算改革實施過程中存在的問題，并給出一定的改進建議。

一、我國績效預算發展現狀

新中國成立以來，預算體制改革發展主要分為四個階段：統收統支的高度集權體制（1949-1952），統一預算、分級管理的預算體制（1953-1978），劃分收支、分級包干體制（1980-1994）以及至今的分級分稅預算體制。有的學者同時認為按照預算專家凱頓的預算模式，1999年之前，中國處于“前預算時代”——收入汲取高，公共責任以及行政控制都比較低。總之，在未實現改革開放之前，計劃經濟占主體地位，預算的價值不大。隨著改革開放的到來，市場經濟體制下高效有序的預算體制形成刻不容緩。我國政府在1998年開始進行預算體制改革，提出國庫集中收付制，政府采購制以及部門預算。國庫集中收付制，政府采購制都體現出了嚴格的投入控制特點，但是缺乏對發展、產出結果的考量，預算的產出需要管理者高度責任感和極強的道德約束，但是“美德”并不可靠，社會需要建立監督措施，提高預算的產出效率，因此對預算的績效評價顯得尤為重要。

績效預算最早體現在1912年美國聯邦政府總統塔夫特提出的政府管理理念——“政府支出應與他們提供的成果聯系起來” 。這一理念強調了政府對社會的有作為。2011年在財政部發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》中指出，績效預算是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。我國預算管理改革尚處于初級階段。另外指導意見中明確提出了預算績效管理流程，分別是績效目標管理，績效評價結果反饋和應用管理，績效運行跟蹤監控管理績效評價實施管理。

雖然財政部明確給出了績效流程，但是其中的對結果的明確量化評價仍舊存在欠缺；除此之外，預算績效結果缺乏公眾的監督。而美國于21世紀提出的PART，則充分體現了“預算項目的績效都是可測度的，而且也是可以改善的”的設計理念，其可以作用于“績效評價實施管理”和“反饋及應用管理階段”，可以為我們所借鑒。

二、美國績效預算重要成果——PART

上世紀七八十年代，隨著經濟全球化的發展，國際競爭的加劇，西方發達國家紛紛開始進行“新公共管理”，其中預算績效管理是其中重要內容之一。美國于1993年出臺了《政府績效與結果法案》（GPRA），為PART的出現奠定了法律基礎。布什政府接著在2001年推出總統管理議程，而PART正是為實現預算與績效的整合而實施的核心舉措，美國行政管理和預算局（以下簡稱OMB）將其視為實現GPRA的交通工具。PART通過一套標準化問卷，衡量預算結果，以達到量化預算成果的效果。

PART的使用主要包括以下幾個部分。

第一部分，選擇評估項目，OMB對項目歸類。將項目歸為七大類，直接聯邦項目（Direct Federal Program），競爭性補貼項目（Competitive Grant Program），管制性項目（Regulatory-Based Programs），資本資產和服務獲得性項目（Capital Assets and Service Acquisition Program），信貸項目（Credit Program）以及研發項目（Research and Development Program），分類/公式化補貼項目（Block/Formular Grant Program）。OMB的預算審查官和機構項目計劃和預算辦公室是評價主體，確定評估項目及類型。

第二部分，設計問卷內容，主要包括對項目目標和設計（20%），戰略規劃（10%），項目管理（20%）以及項目結果（50%）的評估，括號內是不同評估內容所占權重。在不同的評估內容中，設置績效指標，具體包括結果指標、產出指標以及效率指標。結果指標是對項目所期望實現效果的描述；產出指標描述一定時期內某項活動的水平。而效率指標反映了經濟有效的需求，對資源的有效管理和利用，已達到項目的預期結果。此指標可以細化為結果效率，產出效率以及投入生產能力。其中投入生產力是項目的結果或者產出和項目投入的比率。這一部分是PART的核心內容。OMB在《PART指南》中對問卷的內容作了具體的規定，明確指出結果指標是反映公眾受益的最基本的指標，盡量將產出指標向結果指標轉換。

第三部分，回答問卷，評分分級。項目負責官員給出答案，并且提出對答案的解釋和證據。預算審查官根據材料給出最終得分。需要強調的是，每一個給出的答案，都需要提供滿足《PART指南》中要求的佐證材料，并且材料要明確有序。根據加權平均法計算出最后得分，得分采用滿分制。所有項目被分為5個等級：100—85分，有效；84—75分，中等有效；69—50分，合格；49—0分，無效；結果無法顯示（Results not demonstrated）。“結果無法顯示”比較特殊，其含義是該類項目尚未開發出可接受的績效指標或搜集到的資料難以判斷其表現。endprint

第四部分，結果公示。績效評估結果以及針對結果提出的改進計劃都會在網上公示。納稅人可以通過該渠道了解預算的執行情況。詳細的項目公示不僅對預算執行著形成了強有力的監督，并且促進了績效文化的建設，提高了績效信息的可及性。

三、PART對改進我國績效預算的啟示

（一）提高績效信息透明度，易于理解

2004年，財政部出臺了《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》（中央政府投資項目主要指中央預算內基建資金和國債項目資金），其中明確績效預算指標分為兩大類：定性指標和定量指標。定量指標包括社會效益指標，財務效益指標，工程質量指標，建設工期指標等。在部分大類指標下分設小指標以對合理衡量結果。定性指標指無法通過數字計算分析評價內容，而采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標。在對結果評估完成后，需要上交中央政府投資項目預算績效評價報告。而PART采用的是問卷調查的方法。這兩種方法最大的不同在于對結果績效的描述不同。問卷調查的方式使得結果更加通俗易懂，使得公示更加有意義。在政府門戶網站搜索“績效預算”，雖然可以看到部分省份公布了年度預算執行情況，但是過于籠統，這使得結果公示缺乏意義。而PART的結果公示則更加詳盡，每一份績效報告都有摘要版和詳情版，通俗易懂，這與其采用問卷方式評估預算的方式密不可分。

因此，政府對預算結果的公布應當做到詳細通俗，不僅要包括指標的完成情況，還應當加入充分的解釋。另外對該項目后續的運行及改進狀況都應當公示。公示績效結果不僅促進了預算執行方資金運用效率的提升，也增加了政府公信力，而這兩點都是目前政府所著重需要改進的方向。

（二）關注項目結果

PART在計分權重中，項目結果占到50%。這表明其著重關注于預算執行結果的評估，而我國對預算的執行控制相對比較嚴格。從項目的審批，資金的撥付，再到結果的評估都受到嚴格的控制。這種全面掌控性的預算是我國預算體制發展至今的產物。但是，我們不能忽視其所帶來的弊端，詳盡的傳統分項排列式撥款項目導致資金分配缺乏靈活性，這種“嚴格”不利于績效目標的實現，這就是政府公共部門中的“目標取代”現象。“目標取代”是指組織成員把遵守規章制度作為目標本身而不是手段。在績效預算的改革中，各國都不同程度地增強了各部門執行預算中的靈活性，使其能根據情況變化及時進行調整。并按照績效評估的結果，給真正重要而且效率高的部門以更多的預算撥款。另外，一些國家還改變了對節余資金的處理辦法，將它留給部門，結轉下年使用。這些經驗都是值得我們借鑒的。當然，這種放松的預算制度的引入時有嚴格的條件和前提的。西方國家預算績效管理體制的發展相對比較成熟，在經濟基礎以及相應的法律建設方面都先于我國，因此如何在“嚴格投入”和“高效產出”之間找到平衡仍是我國績效預算改革的重要點。

四、結束語

我國目前仍處于績效預算改革初級階段，在指標設置的完整性以及績效結果公示等方面扔存在問題。相關部門可以借鑒美國PART成果以推動預算體制改革，提高預算資金的使用效率，逐漸把“控制”的重心向“產出”轉移。除此之外，值得我們注意的是，PART雖然能夠提供海量的績效信息，對績效信息的適用仍舊十分有限，PART只履行了它的第一步職能。我國也明確指出要依據預算績效信息，優化投資方向、加強資金管理、改進資金撥付方式，進一步提高投資效益。但總之，預算績效信息的形成是基礎工作。

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