鄭州市新型城鎮化問題的經驗分析

汪萌萌

摘 要：隨著中原經濟區建設上升到國家戰略層面，鄭州市被納入全國主體功能區規劃，推進新型城鎮化引領“三化”協調發展成為了政府現階段工作的重中之重，作為其核心城市區域，鄭州市新型城鎮化的進程也加速推進，取得了巨大的成就。盡管如此，依然面臨著很多問題和矛盾，尤其體現在耕地變動與農民權益的保障方面，制約著城鎮化進程的健康發展。通過實地調研的方法，并結合日本城鎮化的先進經驗與教訓，分析了鄭州市某行政村新型城鎮化在發展中的新情況新問題，進而提出適時的政策建議，對于加速社會轉型，促進城鄉共同發展、中原崛起具有重大而深遠的意義。

關鍵詞：三化協調；新型城鎮化；耕地變動 ；農民權益

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0086-03

一、問題的提出

隨著中原經濟區建設上升到國家戰略層面，鄭州市被納入全國主體功能區規劃，河南省上下乃至周邊掀起了建設中原經濟區的高潮，社會各界都在思考和探索如何實施中原經濟區戰略、加快中原經濟區建設問題。故在此背景下，盧展工書記在中共河南省第九次代表大會上指出，再次戰略機遇期主題是科學發展，主線是加快轉變經濟發展方式，目標是富民強省，核心是“三化”協調，活力是解放思想，動力是改革開放，方法是統籌兼顧，關鍵是實干實效。其中，三化協調是指即新型工業化、新型城鎮化與農業現代化三者協調發展相輔相成，而城鎮化是一種世界性的社會經濟現象，是鄉村分散的人口、勞動力和非農業經濟活動不斷進行空間上的聚集而逐漸轉化為城市的經濟要素，城市相應地成長為經濟發展的主要動力的過程，而河南省的經濟建設正處在這一關鍵的戰略轉型時期，而所謂的新型城鎮化主要是指走一條不以犧牲環境和耕地為代價的實現經濟增長社會轉型的路子。我國自1992年建立社會主義市場經濟體制以來，特別是1996年進入城鎮化快速發展階段以后，城市擴張對于農村土地的占用致使大量農民失去土地，且由于不合理的征地制度而未得到合理、有效的補償。日本與中國的農業雖然處在不同的發展水平上，但在農業生產組織結構方面有許多相似之處，如農業生產的經營主體都是以農戶為單位分散經營、規模狹小、人多地少的矛盾突出等。但是，日本卻在較短的時間內達到了與美國差不多的工業化、城市化水平。在此過程中，日本政府適應工業化、城市化不同發展階段的需要。適時調整農業發展政策和農村土地制度，并在解決與城市化、農地制度改革相關的農民利益保障問題的過程中，建立并不斷健全了社會保障制度，實現了從土地保障向現代社會保障制度的轉變，促進了城鄉的協調發展。因此，本文結合中外城鎮化過程中所得到的經驗與教訓，以滎陽市城關鄉汪溝村的發展情況為切入點進行分析，對于我省工業化、城鎮化加速發展時期的農地制度改革及相關農民社會保障制度的整體性變遷，實現城鄉協調發展具有一定的啟發和借鑒意義。

二、三化協調是鄭州市實現新型城鎮化的主線

新型城鎮化、新型工業化和農業現代化是促進中原崛起的“三駕馬車”，相輔相成，相互促進，缺一不可。新型城鎮化是載體，新型工業化是動力，農業現代化是基礎。

河南省是中國的縮影，河南的難題就是中國的難題，河南省成功轉型也映照著中國成功轉型。中原經濟區要走的是一條不以犧牲農業和糧食為代價的工業化、城鎮化、農業現代化協調發展之路。然而，河南省面臨的現實是，城鎮化水平比全國落后近10 個百分點。河南省與發達地區的差距實質上是城市經濟實力、城市輻射力與帶動力的差距，加快推進河南新型城鎮化進程，是河南全面建設小康社會的必由之路，在加速社會轉型，促進城鄉共同發展、中原崛起等方面具有重大而深遠的意義。河南省作為人口大省、農業大省，作為糧食主產區，如何解決農業現代化問題，對全國具有典型意義。

三、日本城鎮化進程中農地制度改革及其相關農民社會保障制度的歷史啟示

（一）農地制度的改革既要滿足城鎮化發展的需要又要注重對農民土地權益的保障日本城市化起步階段的農地制度改革，確立了土地私有權，并允許土地自由買賣和出租，其結果是土地所有權集中、失地農民增加，引起依賴土地保障的農民極大不滿，農村階級矛盾異常尖銳。二戰后實行土地改革一直到1961年，在長達15年的時間里日本在賦予農民永久土地所有權的同時，通過立法對農地的流轉實行全程管制，還規定非農業生產者不得擁有土地，離農農民必須出售其持有農地。既發揮了農地制度的激勵功能，又有效地保護了自耕農的土地權益。1962年后，即達到農業剩余勞動力吸收完畢的“劉易斯轉折點”后，才逐漸放松對農地流轉的管制，鼓勵土地集中與農地經營規模的擴大，并輔之以農村社會保障制度的建立與完善。日本的經驗教訓告訴我們，加快農地流轉，擴大規模經營是提高農地資源配置效率和城市化快速發展的必然要求，但其推進是有條件的，要與保障農民土地權益相均衡。

（二）同步實施與城鎮化進程相適應的農民社會保障制度，實現由土地保障向現代社會保障制度的漸進轉變

日本的經驗表明，城鎮化與農民社會保障之間存在內在的基本聯系。城市化直接導致了傳統土地保障制度的解體與現代社會保障制度的誕生。而首先將失去土地進入城市產業工人隊伍的農民，然后是兼業農民、純農民逐漸納入現代社會保障制度，逐步實現了城鄉社會保障制度的一體化，又進一步推動了城市化發展。特別值得注意的是，日本城鎮化快速發展時期也是包括農民在內的社會保障體系迅速完善的時期，一方面是因為這個時期是城鄉矛盾等社會問題最為突出，對社會保障需求最旺的時期；另一方面，也是國家經濟實力增長最快，社會保障供給能力最強的時期。我國當前正處在城鄉矛盾最為尖銳的時期，也已進入“工業反哺農業”的階段，應適應城鎮化快速發展的需要，加快包括失地農民、農民工、純農民在內的整個農民社會保障制度的建設，逐步調整城鄉分配關系，統籌城鄉社會保障制度建設。我們也要看到，由土地基本生活保障向現代社會保障的變遷是一個長期漸進的過程，以土地基本生活保障占社會保障的比例大致可分為三個發展階段。第一階段，農民的保障基本全依賴于土地基本生活保障，社會保險的發展非常緩慢，而且只有但是極少數人享受；第二階段，土地基本生活保障占社會保障的比重迅速下降，新的社會保障發展速度加快，享受的覆蓋面提高；當進入第三階段時，社會保險基本覆蓋了全體國民，土地基本生活保障被社會保險所替代。由于我國農村經濟發展極不平衡，各地在從土地基本生活保障向社會保險過渡時所處的階段不同。endprint

（三）城鎮化過程中農村土地制度及其相關農民社會保障制度必須進行整體性變遷

以促進城鄉協調發展日本的經驗也表明，城鎮化進程中農地制度與農民社會保障制度之間具有互補性，進行整體性變遷可以更好地降低制度變遷的成本，提高制度變遷的效率。要充分發揮政府在制度變遷中的作用，特別是在城市化快速增長時期，進入工業反哺農業階段，財政加大對農地制度和農民社會保障制度整體性變遷的支持力度，對農民的生產生活實行全面保護，極大地促進了農村發展和農民收入水平提高，消除了城鄉收入差距，實現了城鄉協調發展。我國目前以均分為特征的農地集體所有的承包制“具有一種內在的社會保障機制”。這種制度安排在我國城市化初始階段社會保障嚴重缺位的情況下保證了工業化進程以及農村剩余勞動力艱難轉移過程的平穩進行。但進入城市化快速發展階段，這種制度安排與城鄉分割的社會保障制度、就業制度等一起，成為影響農村剩余勞動力轉移以及農村經濟發展的主要障礙，是造成我國農民“制度性貧困”，城鄉收入差距不斷擴大的根源。“為改變一項帕累托低劣的制度安排，需要改變某一域的制度，然后通過互補性關系引發其他制度的連鎖反應。”因此，在對我國現行不合理的農地產權制度、征地制度等進行改革時，必須對城鄉社會保障制度、勞動就業制度、財稅制度、戶籍制度等關聯性和替代性制度進行同步設計和整體演進，以促進我市城鎮化的順利演進。

四、鄭州市的行星城鎮化的措施分析

縣域城鎮社區化，也就是說新市鎮、一般鎮和社區要社區化，按照“做強主城、做優縣城、發展集鎮、建設社區”的原則做強主城。為什么新鄉叫膨脹縣城，這里又有優縣城呢？因為各個縣城的片現在都很大，鄭州市各個縣城現在都是20平方公里、30平方公里，和新鄉不一樣，新鄉都是5平方公里、10平方公里，所以要內涵發展，做優的概念就是內涵發展，并不主張縣城再往外擴展，但要內部結構有機更新，實現產業提升。集鎮、鎮區和產業集聚區要發展，要建設社區，按照這個原則進一步明確“一主、三區、四組團、27個新市鎮、458個新社區”。“一主”是四環以內中心城區，“三區”是四環以外東部一個新區、南部航空港一個新區，西部滎陽上街一個新區。“四組團”是登封、鞏義、新密、新鄭，實際上是原來都市區規劃的兩核十組團，這個概念會和省里面的概念相接，在27個新市鎮下面布局一些新型社區，一般的鎮可以建設成大的1萬—2萬人的中心社區，我們就是要建立這樣一個城鎮體系、空間布局。在縣城、城市組團、新市鎮鎮區和產業集聚區、規劃區以內和規劃區周邊3公里以內的村莊，對鄭州市來說，原則上都要實現拆村并城、拆村并鎮。規劃區3公里以外的地方，我們進行適當的布局，成立拆村并點的新型社區。同時，要下決心明確保留一批歷史文化傳統特色的原有村莊，這個要先明確下來，原則上不能拆，將來我們可以利用它發展特色旅游。形成這樣一個城鎮體系，依托這個城鎮體系布局產業集聚區和農民創業園，但是并不一定是每個拆村并城的社區都搞創業園，原則上是中心社區周邊可以布局創業園，依托新市鎮搞創業園以外，其他社區原則上不一定都搞創業園，還有一個集中度的問題。也就是說，除了城區、鎮區、新型社區、產業集聚區或創業園以外，其他區域全面開展水、田、林、路綜合整治，將來，要形成有建筑物的地方都是現代化的城鎮或園區，沒有建筑的地方就是“田成方、路成網、林成行、群相連”的農業生產區。按照這個思路，各縣（市）區抓緊推進縣域、鎮域的新“三化”協調空間布局規劃以及土地利用規劃、產業發展和人口布局規劃的編制工作，縣城要以縱橫交織的兩小城市的形態風貌景觀道路改造為帶動，加快推動兩條主線交叉周邊的5平方公里左右中央商務區的改造提升。現在鄭州市的所有縣城都沒有城市景觀軸線，沒有中央的商務區，那就只能是在縱橫交叉點，找一個老城區改造提升的中央商務區，展示城市的形態風貌，體現城市的現代化。

五、政策建議

（一）城鎮化水平下的統籌解決人口問題的政策制度

1.堅持城鄉一體統籌發展

由于歷史原因，現有的戶口管理制度、醫療和社會保障制度等存在著一定的局限性，越來越成為影響城鎮化進程的桎梏。只有加快改革創新，營造勞動力資源合理流動的政策環境和各類資本向城鎮聚集的投融資環境，才能為推進城鎮化提供制度保障。

2.創新人口管理體制機制

首先是構建“大人口”管理體制，促進城鄉一體化發展。目前人口管理體制是多頭管理，各自為政，公安、人口計生、人力資源與社會保障、民政、稅務、工商、房管等部門都有管理人口的職責。隨著經濟社會的發展，按照建設統籌城鄉改革試驗區的要求，“人口計生委”已經不能適應“統籌解決人口問題”的工作需要。

（二）統籌解決人口問題的政策制度實現途徑與步驟

首先要逐步推行人口生育政策城鄉一體化。人口生育政策是人口政策的核心部分。我國傳統的計劃生育政策一直是城鄉差別的政策，從1980年正式啟動計劃生育政策以來，除少數民族以外，城鎮都是實行一孩政策，農村有的是一孩、有的是兩孩政策。在城鎮化進程中統籌解決人口問題，需要調整和完善現行的人口生育政策。如果2020年前基本實現城鄉統籌，我們認為，在穩定低生育水平的前提下，應逐步推行城鄉一體化的人口生育政策。

其次要實行流動人口市民化。城鎮化的一個根本標志就是農村人口向城鎮轉移，吸納農村人口在城鎮就業和定居，并向市民轉變。當前，新生代農民工成為市民化的主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城鎮化，融入城鎮的意愿強烈。最后是要實行人口城鄉公共服務一體化。城鄉統籌首先要在城鄉公共服務均等化上下工夫。要促進城鄉義務教育均衡發展，使義務教育質量大幅度提升。重視對農業的改造，促進農業現代化。日本在城市化的中期，農業資源大量流向城市，耕地被大量占用，農業生產出現了一定程度的萎縮。我們要借鑒其經驗教訓，在城市化中期既要促進城市化快速發展，又要協調好城市化與農業發展的關系；一方面促進勞動力從農業部門向非農部門轉移，另一方面在城市化過程中要制定土地保護法規，嚴格控制土地的流失。要制定農業支持政策，促進資本、技術向農業部門投入，從而確保農業生產的發展。這一點對河南這樣一個人口大省來說，無疑十分重要。

[責任編輯 安 琪]endprint