淺析杭州市余杭區糧食安全問題及對策

朱敏

摘 要：糧食安全問題是國家的頭等大事，在社會發展和經濟發展中具有重要的現實意義。中國人口多、耕地少，糧食一直是國家不可或缺的戰略資源，具有重要的政治地位；糧食也是農業發展和物價穩定的標志，具有重要的經濟地位。杭州市余杭區受耕地少、人口多、農業技術落后、農業收入低和儲備制度不夠完善等多方面制約因素的影響，用糧缺口比較大。只有從執行耕地保護措施、提高農業科技含量、實施富農服務政策、完善糧食儲備制度幾個方面入手，才能保障全區人民的用糧需求，穩定本地區的糧食安全形勢。

關鍵詞：糧食安全；現狀；制約因素；對策

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0230-04

引言

“民以食為天”，糧食是一種特殊商品，是人類賴以生存的最基本的生活資料，是社會發展的永恒主題，是經濟社會穩定、發展和國家獨立自強的基礎。糧食安全問題事關國家安全，是國民經濟中“牽一發而動全身”的頭等大事。糧食安全問題不僅是中國，也是世界各國政府面臨的頭等大事。如何建立一個既能保障糧食安全，又能發揮長期效應的糧食安全保障體系，對于地區糧食安全問題研究是一個緊迫的現實課題。

一、糧食安全概念及其重要性

（一）糧食及糧食安全的定義

中國傳統糧食解釋有廣義和狹義之分。狹義的糧食是指谷物類，即禾本科作物。廣義的糧食是指谷物、豆類、薯類的集合，包括農業生產的各種糧食作物。現在，大糧食的概念比較流行。所謂“大糧食”，就是指能吃并能為人體提供所需營養的物質。這個概念與國際通用的糧食“FOOD”概念是一致的，也體現了糧食概念是變化和發展的。

糧食安全（FOOD SECURITY）是一個復雜的、綜合的概念，每個國家對糧食安全都有自己的理解，關于糧食安全概念的界定也從未真正的有過統一。1974年，FAO最早界定了“糧食安全”，即“保證任何人在任何時候都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。1983年，FAO提出了新的糧食安全定義：“確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。”1996年世界糧食首腦會議上通過的《羅馬宣言》指出，糧食是人類唯一的生存來源，人人享有免于饑餓的基本權利。當所有人在任何時候都能夠在物質和經濟上獲得了足夠、安全和富有營養的糧食來滿足其積極和健康的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全。1992年中國政府提出：糧食安全指能夠有效地提供全體居民以數量充足、結構合理、質量達標的包括糧食在內的各種食物。

（二）糧食安全的重要性

中國是發展中大國，長期以來還沒有根本解決糧食問題。首先，對中國這樣一個人口大國來說，糧食是稀缺的，更應看做是戰略資源。任何國家的政治軍事等行動都離不開糧食的消耗，尤其是戰爭和災難來臨時。同時，糧食產量并不是由人的意志決定的，很大程度上取決于自然條件和環境，因此將糧食看成重要的戰略資源，已成為全世界的共識，也確立了糧食的政治地位。其次，糧食安全也是加快中國國民經濟發展的重要物質條件。農業是一個國家的經濟基礎，如果農業出了問題，糧食不安全，國民經濟的持續穩定增長也無從談起。最后，糧食安全還關系到物價穩定這個大問題，糧價穩定是糧食安全的重要表現形式。

長期以來，中國政府一直把解決糧食安全問題置于治國安邦的頭等大事之列。1996年10月，中華人民共和國國務院新聞辦公室發布的《中國的糧食問題》白皮書明確提出，“立足國內資源，實現糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針。”2008年10月中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，將“國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障”作為到2020年農村改革發展基本目標任務的重要內容，重申“堅持立足國內實現糧食基本自給方針”，明確要求“確保國家糧食安全”，“糧食安全任何時候都不能放松，必須長抓不懈”，并“把發展糧食生產放在現代農業建設的首位”。在糧食連續8年增產的背景下，2012年1月發布的《全國現代農業發展規劃（2011—2015）》，還將堅持確保國家糧食安全作為其5條基本原則之一，進一步要求“著力提高糧食綜合生產能力，加快構建供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系”，并將“糧食等主要農產品供給得到有效保障”作為到2015年發展目標的重要內容。

二、國內外糧食安全現狀

（一）國際糧食安全現狀

2012年全球糧食減產。美國自夏季始就遭遇半個世紀以來的最大旱情，據美國農業部預計，2012年玉米產量將為2006年以來的最低值：玉米和大豆大面積減產，造成市場供應量不及前一年的消費量，為1974年來的首次。此外，由于歐洲中部和東南部地區農作物產量受到持續旱情影響，聯合國糧農組織已將2012年的全球谷物產量預期由原先的22.95億噸削減至22.86億噸。糧食減產的后果必然是糧食價格上漲。全球糧價已經在過去10年間翻了一番；而糧農組織發布的報告顯示，全球食品價格2012年9月繼續攀升，接近2008年造成25國動亂、爆發糧食危機時的水平。聯合國因此警告，若全球糧食持續“入不敷出”，2013年恐爆發新一輪糧食危機。

（二）國內糧食安全現狀

中國經濟上面臨著三大安全：能源安全、金融安全、糧食安全。實踐證明，糧食安全是三大安全之首，但現在卻已成為相對薄弱的環節。中國是世界上最大的發展中國家，人口基數大、農業發展水平低下。建國以來，由于黨和政府對糧食安全問題的高度重視，我們用僅占世界9%的耕地和5%的水資源，就養活了占世界25%的人口，這是一個了不起的成就。2012年中國糧食總產量為58 967萬噸，再創歷史新高，實現半個世紀以來首次連續九年增產。從國內糧食供求形勢看，在國家一系列強農惠農富農政策作用下，中國糧食產量連創新高，為保證市場供應、穩定市場價格提供了堅實的物質基礎。但同時中國的人口也在不斷上升，加上耕地面積逐年減少，導致人均糧食占有量有所下降；由于中國的市場機制不完善，造成糧食價格浮動較大，并以上升為主要趨勢；連年氣候不穩定，極端氣候出現次數增加，影響糧食單產；糧食流通體制和儲備制度不夠完善；國際貿易政策和國際價格的不可控因素較強等諸多問題導致中國的糧食安全問題并非高枕無憂。保證糧食安全仍然是中國需要加強關注和大力解決的重要國家和民生問題，正如溫家寶總理所言，稍有閃失就會影響經濟發展和社會穩定大局。因此，穩定糧食市場也就成為當前糧食安全工作的重中之重。

三、余杭區糧食安全制約因素

（一）耕地資源和水資源緊缺

中國的國土面積為960萬平方公里，可以說是地大物博。但是，由于中國特殊的地理面貌，實際可用的耕地面積卻極為稀缺。東北地區主要是森林及凍土，常年寒冷，不適于農作物生長。西北部主要是沙漠及戈壁，風沙肆虐，隨著工業化發展的進程及森林植被的破壞，土地沙漠化現象日益嚴重，耕地面積也越來越少。西南地區屬高原氣候，雖然土地富有，但是由于土地貧瘠，再加上多以山地為主，農業種植水平相對落后，適用于農業種植的耕地也不多。杭州市余杭區地處浙江東部，從地理位置上分析應該是典型的糧食作物產區。建國以來，全區的農業生產得到了長足的發展，但是同工業發展相比，農業的比較效益低下，社會生產要素的投入遠遠低于第一產業和第三產業，從而導致了整個農業生產能力的下降。在長期的經濟建設發展浪潮中，隨著城市的擴張和發展，越來越多肥沃的土地被用于工業建設、商業住宅建造、城市綠化和道路建設，耕地面積急劇下降。同時，耕地鹽堿化和生態破壞導致大量土地干旱荒蕪，也造成了耕地資源的流失和減少。2002—2011年的近10年間，余杭區的農作物總播種面積由100.2萬畝減少到96.4萬畝，減少了3.8%。耕地面積的減少嚴重威脅到地區的糧食安全。

余杭區水資源也存在非常嚴重的短缺問題，短缺的原因主要是水污染造成的。大量的工業廢水和生活廢水給原本的江南水鄉帶來了非常尷尬的局面，對農業生產和糧食豐收造成極大的傷害。污水治理已成為緩解地區糧食安全危機的重要環節和手段。

（二）農業科技含量低，自然條件影響大

農業生產對氣候變化非常敏感，即便是農業發展水平先進的美歐國家，農業生產對天災的抵抗力也是微小的。不論是干旱季節還是水災年份，糧食作物的收成和產量都不可避免地受到極大的影響。中國作為農業生產水平落后的國家，農業科技含量低、機械化水平低，對氣候的適應能力尤為薄弱，對自然災害的抵御能力也相對較差，糧食安全受制于自然條件，“種植在人，收成在天”的現象非常普遍。另一方面，全球氣候在逐漸變暖，溫度升高也會直接影響農作物的生長，從而影響糧食生產能力。余杭區大部分地區的農業生產還處于初步機械化階段，不論是播種還是收割，主要的還是依靠人力，這就更加加劇了對自然氣候的依賴性，許多村鎮依然要看天吃飯。雖然近幾年農業投入和科技實施有所提高，但是面臨的挑戰還有很多。

（三）人口基數大、用糧人口增長快

中國是世界上人口最多的國家，截至2013年末，全國總人口數達到13.54億。根據1996年國務院中國糧食白皮書的預測，在未來的20多年里，盡管中國的人口出生率會處于一個緩慢下降的過程，但由于人口基數大，人口的增長慣性卻將一直持續，有可能在2030年左右達到16億人口的峰值。余杭區2002年全區戶籍人口79.72萬人，2011年卻達到了87.67萬人，9年間人口總數竟然增加了近10%，平均每年增長近9 000人。伴隨著用糧人口的不斷增長和城鄉居民生活水平的不斷提高，糧食需求也急劇增長。一方面，由于人口數量增多，每年的糧食需求量在增加；另一方面，由于消費者收入水平的提高，消費結構也由低蛋白質的谷物向營養更為豐富的畜類、蛋類、魚類、奶類產品轉變，意味著將會有大量的初級糧食用于養殖業和水產業，而這也將進一步加劇糧食需求量的增加。據統計，2011年余杭區糧食消費總量為48.26萬噸，主要分類為城鄉人口口糧、飼料用糧、工業用糧、食品及副食品釀造業用糧、種子用糧等。同期，全區的糧食產量卻僅有18.48萬噸，產需缺口達到驚人的29.78萬噸，糧食安全形勢非常嚴峻。

（四）農民依靠種糧增收的空間有限

建國初期，百廢待興，吃飽穿好可以說是當時每一個中國人的愿望。在廣大的農村，剛剛獲得土地的農民更是滿懷熱情的投入到耕作中，糧食產量逐年上升，畝產神話也屢屢更新。可以說，那個時候是糧食生產的黃金時期，種糧人口多，種糧積極性高。農村生活也一天一變樣。隨著社會經濟的發展，尤其是改革開放以來，工商業發展迅速，城市發展也日新月異，城鄉差距也漸漸加大。雖然在新技術、新設備的支持下，糧食種植品種得到了優化，糧食產量也得到了極大的提高，農民收入也得到了一定的提高。但是，同日益飛漲的物價和城市居民收入的增長相比，農民的收入增長實在是太微弱了。眾多的農村青年開始涌入城市，農村勞動力的流失愈發加劇了城鄉的差異。有田不愿種，即便是種也不再種植糧食作物而是轉向收益較高的經濟作物。這使得本就不多的耕地資源愈發顯得力不從心，無法滿足國家的糧食需求保障。2002—2011年，余杭區的糧食作物播種面積由50.1萬畝減少為40.3萬畝，減少了9.8萬畝，減少了19.6%；而經濟作物種植面積卻由50.1萬畝增加到56.1萬畝，增加了12%。更為嚴重的是，由于城市化的進程，高額的拆遷費也使得各鄉鎮想方設法地拉項目、搞投資，把大批的農業用地變為工業、商業用地。農民也把拆遷補貼當做了一種創收謀生的手段。可以說，農民依靠種糧增收無望從而賣地轉行，必將嚴重制約糧食安全。

（五）糧食流通體制和糧食儲備制度不夠完善

糧食儲備指在新的作物年度開始時，可以從上一年度收獲的作物中得到（包括進口）的糧食儲備量，也稱作“結轉儲備”或“緩沖儲備”。1990年，中國開始建立糧食專項儲備制度，并成立了專門的管理機構——國家糧食儲備局。中國現階段的糧食儲備體系由國家、省、市、縣4級構成。余杭區屬縣級儲備，2011年全區糧食儲備3.55萬噸、食油225噸，全年收購訂單糧食2萬噸，軍糧供應800噸。全區擁有儲備糧收購庫點22個，總倉容量8.6萬噸。

隨著糧食需求量的擴大和糧價的節節攀升，糧食儲備制度中存在的問題也漸漸顯現出來。首先，儲備糧管理體系混亂，運轉程序復雜，無法根據市場因素做出相應反應。當市場形勢發生變化需要安排儲備糧收購和拋售時，往往因為手續繁多而錯過最佳時機，影響調控效果。其次是儲備糧規模偏小，儲備庫建設落后。余杭區作為杭州市的區縣級儲備，其3.55萬噸的糧食儲備規模僅僅能夠保證全區人民3個月的口糧，遠低于6個月的要求。而且，糧食儲備倉庫多以老舊倉庫為主，倉容量小，萬噸級以上的倉庫僅有兩個，無法達到平衡全區糧食供求第一道防線的功能定位。

四、余杭區糧食安全問題對策

（一）執行耕地保護措施

首先，從耕地保有量方面，制定科學的規劃體系和嚴密的審批手續，不能讓城市建設和經濟發展無限制的吞噬耕地，要合理制定城市規劃和經濟發展規劃，既要保證地方經濟的發展，也要維持農用耕地的現狀。不能以犧牲耕地為代價來換取經濟的發展和城市的建設。在土地審批，尤其是對工業用地和建設用地的審批一定要嚴格把控，杜絕占用現有的農用地。余杭區國土局在對待農轉用方面的政策就非常值得學習和推薦。其職能部門規劃耕保科設立專門的年度審批指標，切實涉及到重要項目需要占用農業用地的都要求相關政府部門出具證明文件，有效地遏制了非法圈地的現象。同時，要合理開發利用荒地，有計劃、有步驟地實施拓荒政策，把城鄉改造和土地復墾結合起來，充分發揮后備耕地資源的作用，把地區的耕地數量維持甚至推上一個臺階。其次，從耕地質量方面，要建立健全相關規章和制度。要大力整治水污染和垃圾污染，從源頭上控制土地的鹽堿化。要全面監管化肥、農藥市場，防止各類有害化肥和有毒農藥進入市場，以防止耕地土質變化，提高耕地的適用性和自然災害防御能力。

（二）提高農業科技含量

所謂農業科技，就是指一系列科學的、合理的、高效的技術手段的總稱。通過這些手段的利用，我們可以提高耕地的質量、優化農作物品種、豐富種植結構從而達到增加糧食產量的目的。余杭區由于耕地少、分布廣，缺乏大規模機械化操作的條件，其農業機械化程度也不是很高。但是通過開展農田基本建設，配套農業基礎設施，近年來在提高土地資源單位面積產出率方面也取得了一定的成績。各類雜交品種的引入也促進了糧食的產量，但是在優化糧食種植結構方面還需要我們不斷創新，繼續推廣高產、高品質種子的種植，在糧食單產和質量上獲得新突破。同時在生態農業建設方面還有待于我們加大對農業研發及農業基礎設施建設的投資力度，推廣低成本的生態農業適應技術，降低農田水分蒸發，保持水土效能，改善土壤特性、肥力和結構，從而有效的改善種植條件、增加糧食總產量。確保穩定地區的糧食安全形勢。

（三）實施富農服務政策

人口增加、耕地減少固然是危害糧食安全的主要外因，但不可否認，由于城鄉差距的加大而引起的農業從業人口的銳減所帶來的農業發展后勁不足也是造成糧食缺口加大的因素。余杭區經濟發展在全國名列前茅，但城鄉收入差距非常大。大量的農村精壯勞動力由于羨慕都市的繁華而離開農村進城打工；同時，大規模的開發建設帶來的拆遷也造就了無數的一夜暴富的神話。許多農村村民都把拆遷補貼當做生財之道，反而丟棄了自己賴以謀生的老本行。近幾年，隨著國家糧食政策的調整，余杭區也采取了相當的富農政策：簽訂訂單糧食合同、發放預購定金、推出糧食銀行、實施為農烘干服務、落實價格補貼、對種糧大戶實施獎勵等。這些舉措大大提高了農民的種糧積極性。但是，由此帶來的實惠卻遠遠跟不上物價的飛漲。糧食收購價格和價格補貼不可能無限制的上漲，但卻可以通過其他方式來提高種糧收入。比如，加大對種糧大戶的獎勵，鼓勵農場主形式的集中耕作模式，把大量的耕地集中在少數有經驗、有技術的種糧能手手中。也可以加大為農服務力度，在糧食烘干方面以更低的成本和更便利的方式為糧農徹底解決后顧之憂，激發糧農的種糧熱情。實施富農服務政策，提高農民收入，把農村勞動力牢牢吸引在農業這個大舞臺，是解決余杭區當前糧食安全危機的重要舉措。

（四）完善糧食儲備制度

首先，要落實合理的糧食儲備量，優化儲備結構。根據國務院要求，各地地方糧食儲備規模為“產區3個月，銷區6個月”。從適用性看，主要應該以稻谷為主、小麥和玉米為輔。作為糧食銷售區，余杭區現有的糧食儲備僅僅能夠維持3個月的需求，根本達不到要求。雖然，最近幾年區糧食局年年在提高儲備糧數量，2010年總儲備量2.45萬噸，2011年上升到3.55萬噸，2012年又提高到4.55萬噸，但是受制于倉庫容量和保管力量的不足，還遠低于8萬噸的最低指標。其次，要加快糧食儲備倉庫的建設。不僅要增加倉容量，同時還要淘汰眾多的不具備保管條件的老舊倉庫。余杭區作為全國“四無糧倉”的發源地，糧食保管工作有著悠久的歷史。但是，大部分的倉庫都是過時的平房倉，已經無法滿足現代糧食儲備的要求。大力建設萬噸級以上的大型倉庫才能保障糧食儲備的安全。再次，要把糧食儲備和糧食經營分離。糧食儲備是事關民生的大事，如果不能和糧食經營徹底分離，經營的風險和資金占用必將會影響儲備的安全和質量。儲備糧和貿易糧相互擠壓，甚至混用，必將給國家利益帶來嚴重的損傷。只有管好政府手中的儲備糧，才能有效實施對糧食市場的宏觀調控，保障地區的糧食安全。

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Analysis of the problems and countermeasures of the Food safety of the Yuhang District of Hangzhou City

ZHU Min

（Hangzhou Yuhang district grain purchasing and storage Co. Ltd.，Hangzhou 311100，China）

Abstract：The problem of food security is the top priority，has the important practical significance in the development of society and economy developing. Chinese population，less arable land，food has been the national strategic resources indispensable，have important political status；food and agriculture development and price stability，and has important economic status. Hangzhou city Yuhang district by population，less arable land，agricultural technology，agricultural income is low and reserve system is not perfect in many aspects such as the restriction factors，food gap is relatively large. Only from the implementation of measures to protect arable land，increase the content of science and technology，agricultural implement the service policy，perfecting the grain reserve system in several aspects，in order to safeguard the people's demand for food，the food security situation in the region.

Key words：food security；current situation；restricting factors；Countermeasures

[責任編輯 李 可]