基于問卷調查的土地督察機構改革設想

摘要為遏制地方政府為主體的土地違法行為，2006年土地督察制度應運而生。經過七年的實踐，土地督察制度在耕地保護、土地市場監管、土地調控等方面取得了一定的成效，然而實施績效與中央政府及社會各界的期待尚有很大差距。土地督察機構不夠獨立是導致當前土地督察效率不高的重要原因，土地督察機構名義上隸屬于國務院，實質上隸屬于國土資源部，導致當前土地督察制度效率不高，為此研究土地督察機構改革，旨在為未來土地督察機構改革提供借鑒和參考。本文從行政監督理論出發，界定出我國土地督察權的理論內涵是行政內監督。接著對建立相對獨立土地督察機構的理論依據（行政三分制）和實踐參考（審計監督）加以分析，通過對土地督察與審計監督的比較分析，可知審計監督和國家土地督察都屬于行政內監督制度，兩者具有行政內監督共性，故審計監督機構改革的成功經驗能為我國土地督察機構改革提供實踐參考，審計署脫離財政部之后監督效率大大提高，為此提出同屬于行政內監督的土地督察機構應該和行使執行權的國土資源部相分離的改革設想。在前文研究分析的基礎上，提出了四種可能的土地督察機構脫離國土資源部的改革方案，分別是：①成為直接隸屬于國務院的機構；②成為隸屬于國務院的綜合督察機構；③成為國家監察部的一個職能部門；④成為隸屬于全國綜合督察委員會的機構。為了便于決策時優選土地督察機構改革方案，采取了問卷調查法進行研究，因為問卷調查的結果可以對機構改革設想的可行性和時序安排進行論證分析。最后得出以下結論：①土地督察機構屬于行政內監督機構，應脫離國土資源部獨立出來，提出的四種土地督察機構改革方案能為決策層提供一些參考和思路。②四種土地督察機構改革方案各有其優缺點，實施難度也不一樣，中央政府決策時需根據實際情況不同時期選擇不同的改革方案，土地督察機構改革過程中還需謹慎防范陷入“制度陷阱”。

關鍵詞土地督察機構；問卷調查；獨立性；改革設想

中圖分類號F301.22文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012

改革開放前，中央政府的高度集權壓縮了地方政府自主自利行為的空間[1]，土地違法主體主要是個人，80年代土地違法行為主要是農民濫占耕地興建住房。集權與分權模式下土地違法特征是不同的。改革開放后形成了以下放權力為基本導向的行政體制改革。中央的權力不斷下放到地方，地方政府行為的自主性、自利性不斷增強，帶來嚴重的地方政府為主體的違法用地行為。為遏制地方政府土地違法愈演愈烈的勢頭，探索土地調控“決策權、執行權、監督權”相分離，我國于2006年建立國家土地督察制度[2]。經過七年的實踐，土地督察制度在耕地保護、土地市場監管、土地調控等方面取得了一定的成效，然而實施績效與中央政府及社會各界的期待尚有很大差距。土地督察機構不夠獨立是導致當前土地督察效率不高的重要原因。

在機構職能劃分上，國務院授權國土資源部行使土地督察權，土地督察機構名義上隸屬于國務院，實質上隸屬于國土資源部，各地督察機構受制于國土資源部各司局的職能要求，一定程度上被看作是國土資源部的駐京外機構，導致土地督察機構難以獨立行使職權。在領導體制上，國家土地總督察為國土資源部部長兼任，并且還有一名副部長兼任副總督察，這樣的“領導雙重身份”[3]，也從根本上制約了土地督察機構的獨立性。此外，國土資源管理部門的垂直管理垂而不直，經費、人事的任免等權力基本上掌握在地方政府的手里，國土資源管理部門不得不聽命于地方政府為地方經濟社會發展服務。垂而不直的土地管理體制下，土地督察機構名義上監督地方政府，實際操作中變成監督地方國土管理部門，伴隨土地督察機構缺乏應有的地位和獨立性，造成不少環節的“弱監”和“虛監”。即使發現土地違法問題，他們大部分人認為承擔責任的主要是國土系統內部人員，是“自己人”，移交監察部就會傷到“自己人”因而抹不開面子懲處。獨立性是監督機構持續存在和有效發揮作用的重要支柱，獨立性不足將不利于監管效力的發揮而制約監管制度的發展。獨立性也是監督權最重要的屬性，監督體制安排必須符合監督權的本質要求[4]。

原本就隸屬于國土資源部的地方國土管理部門沒能有效監管土地資源利用，故而才設立土地督察機構加強政府用地的監管，然而同樣隸屬于國土資源部的地方土地督察機構同樣不可避免難以有效監管土地資源利用。土地督察機構不獨立制約了國家土地督察制度的績效的發揮，可見提高國家土地督察機構的獨立性顯得尤為重要。如果土地督察機構能夠脫離國土資源部獨立出來，土地督察員就不會有上述顧慮，從而也能提高督察成效。因此，我國應該對現行土地督察機構進行改革，建立職能獨立的土地督察機構。由于土地督察制度建立時間較短，目前對土地督察制度研究相對較少，僅有的相關文獻大都集中研究土地督察法律建設和土地督察績效評估，對土地督察機構改革的研究相對欠缺，因此開展土地督察機構脫離國土資源部的改革研究有著重要的理論意義和現實意義。

1理論支撐與研究方法

本文將從行政監督理論出發，界定出我國土地督察權的理論內涵，接著對建立相對獨立土地督察機構的理論依據（行政三分制）和實踐參考（審計監督）加以分析，在此分析基礎上提出土地督察機構脫離國土資源部四種可能的改革方案，為分析四種土地督察機構改革方案的可行性，根據研究需要設計問卷調查。

葉麗芳等：基于問卷調查的土地督察機構改革設想中國人口·資源與環境2014年第3期1.1理論基礎

1.1.1土地督察權的理論內涵——行政內監督

我國國家土地督察是指國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。土地督察機構的主要職責是監督檢查地方人民政府的土地利用和管理行為，土地督察機構是國家行政機關，因而可以從行政監督理論的角度出發界定土地督察權的內涵。行政監督是政治監督的重要組成部分，主要是指由國家機關、社會團體或個人對國家行政機關及其公務人員的政務活動進行合法性和有效性的監督，防止他們濫用職權[5]。行政監督包括行政外監督和行政內監督[6]。行政外部監督是指由來自國家行政機關以外的監督主體，為保證行政工作的合法性、正確性以及社會效益而對行政機關及其國家公務員實施的監督。行政機關外部監督體系，主要由政黨監督、人大監督、國家司法機關監督、社會團體監督、公民監督和新聞媒體監督等六個方面構成。行政內監督的主體是國家行政機關，主要包括層級監督和專門監督。其中層級監督主要包括日常監督、主管監督（國務院各部委和直屬機關對地方各級人民政府的監督）和職能監督（如財政部、人事部）；專門監督主要包括行政監察和審計監督。督察機構和地方政府兩者之間是監督與被監督關系[7]，從前文的行政監督理論內涵界定出發可以看出我國國家土地督察權屬于行政內監督。

1.1.2理論依據——行政三分制

土地督察權實質上屬于行政監督權，現行的土地督察機構名義上隸屬于國務院，實質上受國土資源部管轄，土地督察機構不夠獨立影響了土地督察績效的擴大。我國的行政三分制是西方三權分立的演化，可以為建立相對獨立土地督察機構提供一定的理論依據。行政三分制主要是指在一級政府內部，將決策、執行、監督職能分離，決策權、執行權、監督權交給不同的國家機關管轄，并在運行過程中使之相輔相成、相互制衡、相互協調的一種行政管理體制。決策權、執行權、監督權相分離是行政體制改革的趨勢，三權分立的行政管理體制有助于實現權力制衡，保證社會管理有效進行，防止權力濫用[8]。絕對的權力導致絕對的腐敗，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力[9]，權力制衡是懲治和預防腐敗的需要。

黨的十七大報告提出要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。黨的十八大也提出要深化行政體制改革，建立健全權力運行制約和監督體系，進一步強調了行政決策權、執行權、監督權的分離。土地督察權屬于行政監督權，為實現權力監督與制衡，土地督察機構應該和行使執行權的土地管理機構相分離，增強土地督察機構相對獨立性是土地督察體制改革的重要方向。

1.2實踐支撐：審計監督

1.2.1審計監督改革歷程

審計監督和國家土地督察都屬于行政內監督制度，兩者具有行政內監督共性，故審計監督機構改革能為我國土地督察機構改革提供實踐參考。審計監督隸屬于國家機關監督，除發揮自身監督職能外，同時對其他國家機關和社會監督起重要作用，審計監督對完善稅收權力制約機制起直接作用和間接作用。1983年以前我國一直未設立獨立的政府審計監督機構，對國家財政收支的監督工作主要由財政部門內部的監察機構來完成，用會計檢查模式代替了審計監督。1982年，全國人大修改了《憲法》，規定我國建立審計監督機構，實行審計監督制度。1983年9月，由財政部牽頭成立了審計署，此期間審計署名義上是國務院的組成部門，實質上還是受財政部管轄，與財政部千絲萬縷的關系造成獨立性不夠，使得審計署未能更好地發揮審計監督職能。1994年《中華人民共和國審計法》公布，審計署徹底脫離財政部門，審計監管的職能被寫入憲法中，審計署由國務院總理直接負責，明確了審計監督機構的獨立性，在政府規制中起到了更加強有力的審計監督作用。

1.2.2審計監督為土地督察機構提供改革思路

審計署1983-1994年期間隸屬財政部時的監督力度并不高，而脫離財政部獨立出來后審計監督力度大大提高，審計監督成效明顯擴大，由此顯示出監督機構保持獨立性的重要作用。國家土地督察機構目前名義上隸屬于國務院，實質上受國土資源部管轄，形式上與1983-1994年期間的審計署類似，并且兩者都屬于行政內監督機構，若土地督察機構更具有獨立性，其督察的理論效力將更高。故我國土地督察機構改革可以借鑒審計監督機構改革的做法脫離國土資源部獨立出來。

土地督察機構要脫離國土資源部獨立出來，可以有以下四種改革方案：①成為直接隸屬于國務院的機構；②成為隸屬于國務院的綜合督察機構；③成為國家監察部的一個職能部門；④成為隸屬于全國綜合督察委員會的機構。

1.3研究方法：問卷調查法

為了論證分析四種土地督察機構改革方案的可行性，便于決策時優選土地督察機構改革方案，選取問卷調查法作為研究方法。根據研究需要設計問卷調查，問卷調查的結果一定程度上可以對四種土地督察改革方案進行可行性論證。采用問卷調查方法支撐研究，可以增加改革設想與方案及結論的可靠性，更容易讓人信服，因為問卷調查的結果能比較客觀的反映不同利益相關者對各種土地督察機構改革方案的認可程度，可為決策層優選土地督察機構改革方案提供參考和借鑒。

2土地督察機構改革方案設計

土地督察機構的不獨立制約了國家土地督察制度的進一步發展，土地督察機構從國土資源部脫離出來是土地督察體制改革的重要方向，本文在理論分析和實踐參考分析的基礎上，提出4種土地督察機構脫離國土資源部的改革方案。

2.1方案一：直接隸屬于國務院

方案一是形成行政內專門監督體制，土地督察機構脫離國土資源部管轄，成為直接隸屬于國務院的機構（見圖1）。當前土地督察名義上是國務院授權國土資源部代表國務院對省級人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，實質上土地督察機構隸屬于國土資源部，難免因受到國土資源部的影響而難以獨立行使監督權。方案一實施難度較小，直接隸屬于國務院不但脫離了國土資源部獨立出來，而且還能提高土地督察機構的級別，根據縱向監督理論，將更有助于監督政府，擴大土地督察成效。

方案二是形成行政內綜合監督體制，將土地督察機構與城鄉規劃督察、環保督察等合并，形成直接隸屬于國務院的綜合督察機構（見圖2）。城鄉規劃督察員制度是對城鄉規劃的編制、審批、實施管理工作進行事前和事中的監督，及時發現、制止和查處違法違規行為，保證城鄉規劃和有關法律法規的有效實施。環保督察監管對象主要是污染源和排污單位，下級的環保部門；實行跨區域、跨流域的聯動聯防機制；擁有委托督辦權、調查權、調解權、建議權等監管權限。土地督察、城鄉規劃督察、環保督察職能比較接近，業務范圍有重疊，將三者整合成立“三合一”綜合督察機構，可以強化對地方政府的監督。成立綜合督察機構不僅使土地督察機構脫離國土資源部獨立出來，而且將三個督察機構合并也是順應2013年兩會提出的大部制政府機構改革、政府職能轉變的改革趨勢，精簡為一個機構能最大限度使這幾個業務相近的督察機構避免職能重疊，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”綜合督察機構還實現了監督機構與執行機構相分離，符合行政三分制改革趨勢。

監察部職權比較完善，不僅擁有檢查權、調查權和建議權，還擁有獨立的行政處分權。目前土地督察機構缺乏處分權，對地方政府的震懾力不夠，使其直接成為監察部的一個職能部門，不但脫離國土資源部門獨立出來，而且擁有處分權能提高土地督察的威懾力，便于控制政府為主體的土地違法行為。此外，土地督察機構成為監察部的一個職能部門，可以精簡機構，降低行政成本，提高行政效率。

2.4方案四：成立全國綜合督察委員會

方案四是構建行政外監督體制，將我國土地督察同其他監管機構歸并，設立一個隸屬全國人大常委會的全國綜合督察委員會，下設土地督察、環保督察、城鄉規劃督察等有關職能部門分別進行監管（見圖4）。此方案能夠理清行政監督機構和執行機構的職責。行政外部監督是大勢所趨，2013年中央政府工作報告指出，要堅持民主監督、法律監督、輿論監督，健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。向人大負責的全國綜合督察委員會屬于行政外部監督，符合我國行政監管體制改革的趨勢，行政外部監督在督促行政機關及其工作人員廉政勤政、提高行政效能、促進政治穩定和經濟發展等方面發揮著愈加重要的作用。

3基于問卷調查的改革方案比較研究

為了分析四種土地督察機構改革方案的可行性，根據研究需要設計問卷調查。本次問卷調查所采用的問卷是作者根據研究需要自行設計，調查問卷設計好后，專門咨詢了相關專家意見，并進行了多次修改，可靠性有一定保障。國家土地督察制度實施五周年績效評估報告，在接受調查的1 247個普通群眾中，僅有約27%的人聽說過“國家土地督察制度”；約18%的人知道建立國家土地督察制度的目的；約14%的人了解國家土地督察制度的組織體系和職能。因此，在問卷樣本選擇方面，考慮到土地督察制度成立時間較短，土地督察監管的對象是政府，利益相關群體中普通群眾對“國家土地督察制度”的認知度不高，故而問卷調查并未對普通群眾展開，而選擇比較熟悉土地督察制度的土地督察機構、國土管理部門、其他政府部門、其他事業單位等利益相關群體作為調查對象，共開展了350份問卷調查，形成有效問卷336份，問卷調查結果見（表1）。被調查人員68%左右都是科級以上干部，他們對土地督察制度是比較熟悉的，提出的建議有一定的針對性和建設性。80%以上的被調查人員都工作5年以上，有著豐富的工作經驗，大部分擁有較高的學歷，本科及以上學歷占比85%以上，較高的教育程度對于理解和回答調查問卷問題有利，增加了反饋信息的準確性和客觀性。被調查人員中32.14%人員屬于土地督察機構，23.81%人員屬于土地主管部門，其他政府人員占25%，其他事業單位人員占1905%。可見各單位被調查人員分布比較均勻，結構較合理，土地督察機構人員所占比重相對較高，主要是基于他們對土地督察制度更熟悉，所提建議可能更具實際意義的考慮。大部分被調查人員為與土地督察工作有著密切聯系，對土地督察制度有著較為直接和深刻的理解。因此，樣本選取有較好的代表性。

3.2改革方案可行性比較分析

問卷調查分析結果，方案一是所有方案中認可度最高的，接受調查的336人中有246人（比例高達73.21%）認為是可行的，認為近期可行、中期可行和遠期可行的人數相當。方案二成立“三合一”綜合督察機構，實施難度也較小，被調查人員對這個方案的認可度也比較表1土地督察機構改革4種方案可行性分析表

高，認為方案可行的比例和方案一基本相當，其中認為方案中期可行的人數最多達128人。方案三的認可比例僅5238%，遠沒有前兩種方案的認可比例高，尤其是土地督察機構和其他政府人員的認可度更低。這可能跟調查對象所在單位的性質有關，歸根結底是和部門利益掛鉤。對于土地督察機構來講，成為監察部的一個職能部門可能會降低督察機構的行政級別；對于地方政府來講，土地督察機構成為監察部一個職能部門后監管力度將會加大，不利于他們通過違法用地來支持經濟的快速發展。方案四理論上是可行的，然而問卷調查結果卻有些出人意料，僅有不到50%的人認為成立綜合督察委員會是可行的，超過一半的人并不認可這種方案。被調查人員可能是認為這種綜合督察委員會和監察部的職能可能有重疊，也有可能他們認為綜合督察委員會這塊“大餅”攤得過大，涉及過多的部門，觸動過多的利益群體，故較難支撐起來。

3.3改革方案時序安排

從增強土地督察機構獨立性的改革“時間表”來看，對方案一中使土地督察機構直接隸屬于國務院的認可人數最多，其中近期認為可行的人數也較多，而且實施難度相對較低，可以近期采用此方案；方案二將土地督察機構與城鄉規劃督察、環保督察等合并形成直接隸屬于國務院的“三合一”綜合督察機構和方案三使土地督察機構直接成為監察部的一個職能部門也是較好的方案，但涉及多個行政部門，近期實施難度較大，在調查問卷中認為中期可行的人數最多，故可在中期安排實施此方案；方案四將我國土地督察同其他監管機構歸并設一個全國綜合督察委員會，并接受全國人大監督，是認可人數最少的方案，考慮到此方案實施起來將會觸動諸多部門利益，改革難度相比其他方案更大，故可等時機成熟時，遠期實施此方案。不同的土地督察機構改革方案適用范圍不同，實施難度也不一樣，具體決策時需要根據實際情況加以選擇，不同時期選擇不同的方案。

4總結與討論

現行土地督察制度下，土地督察機構名義上隸屬于國務院，實質上隸屬于國土資源部，這從根本上制約了土地督察機構的獨立性，導致當前土地督察制度績效不高，因此迫切需要對土地督察機構進行改革。本文先界定了土地督察權的理論內涵，接著分析了構建獨立土地督察機構的理論依據（行政三分制）和實踐參考（審計監督），在此基礎上提出了土地督察機構脫離國土資源部的改革設想，并設計了四種土地督察機構改革方案，最后采取問卷調查的方法對四種方案的可行性進行了比較分析。四種土地督察機構改革方案各有其優缺點，實施難度也不一樣，中央政府決策時需根據實際情況不同時期選擇不同的改革方案。

本文的研究并未考慮不同改革方案（制度變遷）中的所有可能的成本和收益，對各種方案現實實施的具體成本效益定量分析還有待進一步研究。問卷調查的對象主要針對行政機關人員，對社會群眾未展開調查，調查對象包含了主要的利益相關群體但并未包含所有的利益相關者，問卷調查的結果可能引起部分人質疑，問卷調查對象的選擇在后續研究需要加以完善。此外，土地督察機構自身具備擴權沖動，進行土地督察機構改革時應謹慎防范陷入“制度陷阱”。總之，本文研究分析的結果尚存在一定的局限性，拋磚引玉旨在為中央政府進行土地督察機構改革決策時提供參考和思路。

（編輯：王愛萍）

參考文獻（References）

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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea

（編輯：王愛萍）

參考文獻（References）

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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea

（編輯：王愛萍）

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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea