基于集體林權(quán)制度改革的林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作研究

摘要林業(yè)作為環(huán)境與發(fā)展的紐帶，在可持續(xù)發(fā)展框架下覆蓋了政治承諾、國家發(fā)展規(guī)劃、緩解貧困等復(fù)雜政策問題，林業(yè)政策也越來越成為一項公共政策。可持續(xù)發(fā)展框架下的林業(yè)政策制定過程日益重視部門間的協(xié)調(diào)與相關(guān)利益主體的合作。本文闡述了林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的內(nèi)涵，綜合Scharpf的負向協(xié)調(diào)和正向協(xié)調(diào)理論，以及Metcalfe對部門間政策協(xié)調(diào)等級的劃分來構(gòu)建分析框架，將林業(yè)政策協(xié)調(diào)分為“自主決策、信息通報、意見咨詢、避免沖突、達成共識、上級裁決、設(shè)置紅線、明確優(yōu)先目標、整體戰(zhàn)略”九級，并以集體林權(quán)制度改革為例，評估我國林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的水平以及其中存在的問題。本文發(fā)現(xiàn)在中央層面，林業(yè)部門已經(jīng)認識到了林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的重要性，林業(yè)政策協(xié)調(diào)位于第三到第五層級，處在負向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間，林業(yè)部門也與集體林權(quán)制度改革的利益相關(guān)群體展開了某些合作，但是政策合作的水平仍然有待提高。在基層，林業(yè)政策協(xié)調(diào)則多位于第一層級，基本處在無協(xié)調(diào)狀態(tài)，集體林權(quán)制度改革相關(guān)利益群體之間的合作也較為欠缺。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作位于第五、第六等級，基本實現(xiàn)了林業(yè)政策的正向協(xié)調(diào)，而非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作位于第一層級，基本處于無協(xié)調(diào)狀態(tài)。在林業(yè)部門與非林業(yè)部門之間，非林業(yè)部門上下級之間的政策協(xié)調(diào)與合作仍然有待加強，林業(yè)部門應(yīng)該允許更多利益群體參與到政策制定過程中，關(guān)注弱勢利益群體的政策介入能力建設(shè)，加強與非林業(yè)部門的協(xié)調(diào)與合作。

關(guān)鍵詞政策；協(xié)調(diào)；合作；集體林權(quán)制度改革；利益相關(guān)者

中圖分類號F316.23文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）03-0124-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.03.018

自里約會議以來，可持續(xù)發(fā)展成為一種新的政策研究范式，越來越多的政策旨在解決復(fù)雜性問題，具有目標復(fù)雜、手段繁多、執(zhí)行靈活的特點，這也對政策的協(xié)調(diào)性提出了更高要求[1]。政策協(xié)調(diào)與政策合作在解決與可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境管理等相關(guān)的問題中扮演著愈加重要的角色。森林是環(huán)境與發(fā)展的紐帶，在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《關(guān)于森林問題的原則聲明》中，森林問題提升為國際環(huán)境政治的焦點議題。由此，林業(yè)政策走出了部門政策的囚籠，成為一項公共政策，林業(yè)政策過程越來越注重部門間的協(xié)調(diào)、相關(guān)利益群體的合作。在國際上，聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會可持續(xù)發(fā)展委員會下專門成立了關(guān)于森林問題的政府間工作組（IPF）（1995-1997）、政府間論壇（IFF）（1998-2001），2001年后將其進一步升級為聯(lián)合國森林論壇（UNFF）。各國政治家、外交家、經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家、林學(xué)家，以及國際林業(yè)與環(huán)境非政府組織、研究機構(gòu)，土著居民、小林場主、林產(chǎn)工業(yè)的代表機構(gòu)等參與到國際林業(yè)政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)測與評估過程中。在中國，隨著對生態(tài)環(huán)境問題的日益重視，政府在林業(yè)領(lǐng)域進行了一系列變革，如退耕還林、集體林權(quán)制度改革等等，希望林業(yè)能夠發(fā)揮更大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益。那么，我國林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作的水平如何？存在哪些問題和挑戰(zhàn)？怎樣才能推動林業(yè)政策的協(xié)調(diào)與合作？本文闡述了政策協(xié)調(diào)和合作的內(nèi)涵，利用Scharpf和Metcalfe的理論構(gòu)建分析框架，并以集體林權(quán)制度改革為例，評估我國林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的水平以及其中存在的問題，為我國林業(yè)政策形成過程的理論和實踐研究提供借鑒。

1林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作：內(nèi)涵與外延

1.1林業(yè)政策的協(xié)調(diào)

政策協(xié)調(diào)指的是部門間政策的相互支持、相互協(xié)作，目的是改善各部門的政策，旨在形成新的、超部門的政策。林業(yè)政策協(xié)調(diào)可以分為縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)。

縱向協(xié)調(diào)又稱上下協(xié)調(diào)。這解決的是林業(yè)資源管理在政策制定、實施、監(jiān)測與評估過程中所牽涉到的各級政府間的關(guān)系問題。向下分權(quán)、社區(qū)林業(yè)等在一定程度是為了實現(xiàn)良好的林業(yè)政策縱向協(xié)調(diào)。橫向協(xié)調(diào)，又稱部門間協(xié)調(diào)。這可分為兩個方面：一是系統(tǒng)內(nèi)部不同職能部門的協(xié)調(diào)，比如在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)，森林資源、農(nóng)村林業(yè)、造林營林、科學(xué)研究、政策法規(guī)和資金計劃等各個部門之間的協(xié)調(diào)；二是跨系統(tǒng)的部門間協(xié)調(diào)，比如林業(yè)政策涉及到農(nóng)業(yè)、土地、水利、環(huán)保、貿(mào)易、能源等多個非林業(yè)部門，體現(xiàn)部門間合作的政策可以由單一部門來實施，但需要建立跨部門的決策機制保障部門間合作的落實[2]。

1.2林業(yè)政策的合作

政策合作指的是政策所涉及到的利益相關(guān)者參與到政策形成過程中。政策合作在廣義上也包括政府內(nèi)部各級政府、各個部門之間的合作，這與政策協(xié)調(diào)類似。文中的政策合作是狹義的，主要指政府與公民團體、社區(qū)、私營部門、媒體等其他利益群體的合作，以與政策協(xié)調(diào)區(qū)分。

林業(yè)政策問題非常復(fù)雜，國家、公民和私有機構(gòu)之間的合作極為重要。林業(yè)經(jīng)營者，特別是居住在山地的少數(shù)民族，具有森林利用和管理的知識體系和社區(qū)制度，而市場機制和政府推動的法律法規(guī)體系往往與社區(qū)知識和制度并不相容。大多數(shù)介入到林業(yè)的公民團體，持有環(huán)境主義的立場，關(guān)注森林所具有的生物多樣性維護、氣候變化、荒漠化防治等環(huán)境功能，這與主張生計改善、經(jīng)濟發(fā)展等以個人利益為中心的個人和團體的意見相悖。因此，將森林社區(qū)、加工商、零售商、消費者、公民團體、森林認證機構(gòu)、媒體、政府等相關(guān)利益群體納入到推動森林可持續(xù)經(jīng)營框架，推動國際間、市場與政府間、公民組織與政府間等全方位政策合作顯得極為必要。

2林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作：一個理論框架

2.1政策的負向協(xié)調(diào)和正向協(xié)調(diào)

假設(shè)某項政策的施行能夠增加社會福利，同時會使得某些利益主體暫時受損，而這些利益受損者往往會抵制政策的實施。那么，如何協(xié)調(diào)不同利益主體的訴求，確保政策的順利實施呢？在政策協(xié)調(diào)分析上，Scharpf提出了負向協(xié)調(diào)（Negative Coordination）和正向協(xié)調(diào)（Positive Coordination）的概念[3]。在負向協(xié)調(diào)中，存在一個協(xié)調(diào)者來調(diào)和各主體的利益分歧，在各方利益都不會受損的前提下制定政策。負向協(xié)調(diào)力圖確保每個利益主體的利益，但是卻也可能被某些利益主體捆縛住手腳，放棄了獲得更大收益的機會。

與負向協(xié)調(diào)不同的是，正向協(xié)調(diào)不是以確保各方的短期利益為前提，而是會為整體和長期的收益放棄眼前利益，著眼于整體和長遠的優(yōu)化政策選擇。正向協(xié)調(diào)比負向協(xié)調(diào)要求更高，它首先需要一個透明、科學(xué)的利益評價機制，使得各方能夠認識到整體和長期收益的存在；其次，它需要一個強有力的協(xié)調(diào)者，對損害整體利益而又不愿放棄自身利益的主體施加壓力；最重要的是，它需要一個公平、民主的對話機制和協(xié)商平臺，使得每個利益主體都能夠表達自身的意見，并且做到相互監(jiān)督、制約。

森林具有廣泛的生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化價值，對整個社會來說具有極高的長期收益；同時，一些團體和個人也可能成為不合理林業(yè)制度下的既得利益者。僅僅采取“老好人”式的負面協(xié)調(diào)，難以解決當(dāng)前的森林問題，需要采取正向協(xié)調(diào)的方法。然而，諸多林業(yè)政策，如林權(quán)改革、稅費改革、生態(tài)補償、采伐管理等，利益主體之間存在的分歧較大，這就需要建立有效機制來彌合各方分歧。

2.2政府內(nèi)部部門間政策協(xié)調(diào)的等級

Metcalfe[4]從功能、過程和機制安排等出發(fā)將部門間政策協(xié)調(diào)分成了9個等級（見表1）。第一個等級是部門間沒有合作，第二、三、四等級分別實現(xiàn)了部門間政策信息通報、意見咨詢和消除分歧，處于負向協(xié)調(diào)的范圍。而第五、第六等級，達成共識和通過上級仲裁消除政策分歧，接近于Scharpf提出的正向政策協(xié)調(diào)的概念。第七和第八等級，上一級機構(gòu)在政策制定中發(fā)揮了重要的作用，從部門政策中擺脫出來，實現(xiàn)了綜合。而第九層次，部門政策完全體現(xiàn)了國家或某一地區(qū)整體的戰(zhàn)略。這個框架為評估政策協(xié)調(diào)的等級提供了理論基礎(chǔ)。

上述兩個模型也可以運用于分析政府部門間的政策協(xié)調(diào)以及政府和公眾間的合作。下面我們以此為理論基礎(chǔ)進行分析，首先分析集體林權(quán)改革政策實踐的層級與路徑，接著回顧中央層面集體林權(quán)制度改革政策形成的過程，并且展示兩個基層的參與式集體林權(quán)制度改革配套政策制定過程的案例，最后評估集體林權(quán)制度改革在中央層面、基層、林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部、非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部政策協(xié)調(diào)和合作的水平。

劉金龍等：基于集體林權(quán)制度改革的林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作研究中國人口·資源與環(huán)境2014年第3期3集體林權(quán)制度改革政策的形成過程

3.1集體林權(quán)制度改革政策實踐的層級與路徑

從中央層面的政策制定到基層具體的政策執(zhí)行，要經(jīng)過相當(dāng)長的層級距離，圖1試圖通過簡約的手法勾畫出政策過程的主體骨架。可以看出，集體林權(quán)制度改革在縱向上需要中央政府，國家林業(yè)局，省、市、縣林業(yè)局，行政村等不同層級行政主體的直接參與，在橫向上需要林業(yè)、金融、環(huán)保、保險、農(nóng)業(yè)、扶貧、國土、稅務(wù)等不同職能部門的密切配合，在基層具體的政策執(zhí)行過程中，還涉及到林農(nóng)、合作經(jīng)濟組織、林業(yè)加工企業(yè)和營林大戶等不同利益主體的參與。不同層級行政機構(gòu)之間、同級機構(gòu)不同部門之間，與林業(yè)經(jīng)營管理直接相關(guān)的各基層利益主體之間，都有著不同的利益訴求和政策期望，因此進行政策協(xié)調(diào)與合作十分重要。

3.2集體林權(quán)制度改革政策形成過程：中央層面

中央對集體林權(quán)制度改革政策的連續(xù)性較為重視，2008年中央一號文件便提出“全面推進集體林權(quán)制度改革”，并在政治局會議中明確指出了改革的任務(wù)與意義。2008年7月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，拉開了全國范圍集體林權(quán)制度改革的序幕，并在隨后幾年的中央一號文件中將其置于重要位置。如2009年再次強調(diào)“全面推進集體林權(quán)制度改革”，2010年強調(diào)“積極推進林業(yè)改革，健全林業(yè)支持保護體系，建立現(xiàn)代林業(yè)管理制度”，2011年將“深化集體林權(quán)制度改革，穩(wěn)定林地家庭承包關(guān)系”作為“穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策”的重要內(nèi)容。2012年8月，為增加農(nóng)民收入、鞏固集體林權(quán)制度改革成果，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快林下經(jīng)濟發(fā)展的意見》，召開了全國深化集體林權(quán)制度改革工作會議。

根據(jù)中央文件精神，國家林業(yè)部門與各相關(guān)部門共同出臺了相應(yīng)的政策文件。在林業(yè)立法上，按照《立法法》的要求，在立法工作中，涉及林業(yè)職責(zé)的，國務(wù)院有關(guān)部門都征求國家林業(yè)局的意見，同時，林業(yè)部門起草的林業(yè)法律、行政法規(guī)，涉及國務(wù)院其他部門職責(zé)或者與國務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，亦充分征求國務(wù)院其他部門如農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境、土地管理等部門的意見。2009年5月25日，中國人民銀行聯(lián)合國家林業(yè)局等五部門共同制定出臺《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》；國家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司還參與了農(nóng)業(yè)部組織的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的制定。我國政府機構(gòu)設(shè)置是“職責(zé)同構(gòu)”的，在中央政府的“高位推動”下，省、市兩級政府部門能夠迅速明確自身在集體林

自主決策每個政府機構(gòu)自主做出政策決策無協(xié)調(diào)2信息通報向其他機構(gòu)通報政策問題以及政策方案3意見咨詢在通報信息的基礎(chǔ)上，向其他機構(gòu)征求意見負向協(xié)調(diào)4避免沖突政府機構(gòu)間不應(yīng)當(dāng)存在相互沖突和矛盾的政策措施5達成共識基于認識到機構(gòu)間的相互依存和共同利益，不同機構(gòu)能夠通過某種共同行動，從根本上消除部門政策間的差異正向協(xié)調(diào)6上級裁決當(dāng)不同機構(gòu)間政策分歧難以通過機構(gòu)間的努力來消除，這必須要上級機構(gòu)來裁決7設(shè)置紅線上級機構(gòu)協(xié)調(diào)各部門政策權(quán)限，為部門政策明確邊界和設(shè)置紅線政策綜合8明確優(yōu)先目標上級機構(gòu)為部門明確政策內(nèi)容和優(yōu)先方向9整體戰(zhàn)略部門政策就是國家整體戰(zhàn)略完全共識資料來源：根據(jù)文獻〔4〕分級整理而成。權(quán)制度改革中的職能、積極響應(yīng)上級政策并且因地制宜地制定適合本地區(qū)的政策[5]。因此，集體林權(quán)制度改革具有極高的行政效率，在短短幾年時間便在全國范圍內(nèi)基本完成了集體林權(quán)制度改革的主體任務(wù)。

集體林權(quán)改革過程中，林業(yè)部門與國際組織、科研機構(gòu)、非政府組織、媒體、私營部門等進行了一系列的合作。國際組織對一些與集體林權(quán)制度改革相關(guān)的試點項目給予了技術(shù)和資金上的支持，高校和科研機構(gòu)參與到了集體林權(quán)改革的績效評估當(dāng)中，從專業(yè)的角度向林業(yè)部門提出建議。媒體對集體林權(quán)制度改革進行了廣泛而有效的宣傳，提高了公眾對集體林權(quán)制度改革相關(guān)政策的了解程度，促進了改革的順利進行。但是，在政策制定過程中，林業(yè)部門與其他利益相關(guān)群體的合作缺乏法律、法規(guī)等制度上的支持。

3.3基層集體林權(quán)制度改革配套政策的實踐過程

中央、省市級政府以政策的制定和傳達為主，而區(qū)縣及以下政府則不僅是政策傳達者，也是政策的具體實施者。不同區(qū)域?qū)w林權(quán)制度改革的認識和需求并不一致，改革開放后，沿海地區(qū)迅速成為以市場為導(dǎo)向的林產(chǎn)工業(yè)中心；而在中國西部內(nèi)陸山區(qū)，森林依然是當(dāng)?shù)刎毨丝谥匾纳媮碓础Ｖ袊鴸|部、中部、西部，南方和北方，多林和少林地區(qū)對這次集體林權(quán)制度改革的理解都不相同。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如廣東對林權(quán)制度改革所達成目標的排序可能是林區(qū)和諧、生態(tài)良好、農(nóng)民增收；而經(jīng)濟相對不發(fā)達的地區(qū)如江西的排序則可能是農(nóng)民增收、林區(qū)和諧、生態(tài)良好[5] 。這些差異在基層制定集體林權(quán)制度改革配套政策和執(zhí)行上級林業(yè)政策的過程中體現(xiàn)得尤為明顯。從2007年開始，福建省三明市和貴州省黃平縣、黎平縣與作者所在的研究中心及聯(lián)合國糧農(nóng)組織合作，試圖將參與式的方法運用于集體林權(quán)制度改革配套政策的制定過程中，參與式方法要求與政策相關(guān)的政府部門及利益相關(guān)者廣泛參與政策制定，作者因此能夠更加細致地了解基層集體林權(quán)制度改革政策制定和實施的協(xié)調(diào)與合作狀況。

3.3.1貴州省某縣參與式林業(yè)政策制定試驗

圖中實線指向的相關(guān)機構(gòu)愿意參與到集體林權(quán)制度改革政策協(xié)調(diào)與合作中，虛線則表示這些機構(gòu)參與政策協(xié)調(diào)與合作的意愿水平較低，主要理由是集體林權(quán)制度改革與其法定義務(wù)無關(guān)。其中，地方國稅局對參與集體林權(quán)制度改革配套政策制定過程較為猶豫，表示需要得到上級的明確允許才能參與。稅務(wù)部門、銀行、保險機構(gòu)參與林權(quán)配套政策制定試驗的積極性也不高，這很可能是出于自身利益的考慮：比如中央早已明令禁止征收林木定額稅，但是該縣仍對每立方米木材征收285元的各類稅費，占林木出售價的45%左右；上級對抵押貸款、林業(yè)保險等都有具體文件，但該類業(yè)務(wù)利潤較低，基層銀行和保險部門并不積極。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，本地區(qū)林業(yè)發(fā)展項目、水土保持項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、土壤復(fù)墾項目由不同部門負責(zé)具體實施，而這些項目均包含植樹造林內(nèi)容，這些來自中央不同部委的項目，造林投資標準各不相同[6]。

三明市試圖把部門間的政策協(xié)調(diào)與利益相關(guān)者的政策合作融合為一體，推動不同部門和利益群體在林木采伐管理問題上形成共識。例如，在集體林權(quán)制度改革后，采伐指標分配對林農(nóng)較為不利，而對林業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)和國有林場較為有利。但森林是林農(nóng)生計的重要來源，林農(nóng)直接影響到集體林權(quán)制度改革的長期績效。為了確保林農(nóng)利益，工作組多次調(diào)查林農(nóng)對于采伐指標的想法和意見，使得政策獲得了林農(nóng)的認可。從實施效果看，試驗增進了部門間的合作，不同利益群體特別是林農(nóng)表示滿意，采伐指標分配得到了基本的規(guī)范[7]。

圖3為政策協(xié)調(diào)和合作的形式，單向箭頭表示指令的傳遞與服從、信息的發(fā)布與接收等單向聯(lián)系，雙向箭頭表示相互合作、信息反饋、政策協(xié)調(diào)等交互聯(lián)系。可以看出，三明市的參與式政策協(xié)調(diào)試驗尚有不少改進的余地：林業(yè)部門掌握充分的政策信息和資源，除了縣林業(yè)局和市監(jiān)察局之外，其他集體林權(quán)制度改革的利益相關(guān)方如媒體公眾、林業(yè)企業(yè)和大戶、林農(nóng)、國有企業(yè)、村委會更多是政策信息的被動接受者，在信息反饋上有待加強。

4集體林權(quán)制度改革政策協(xié)調(diào)與合作：評價與分析4.1中央層面林業(yè)政策處于負向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間，政策合作仍需加強在現(xiàn)實世界中，政策的協(xié)調(diào)與合作是一項復(fù)雜的工作，在推進集體林權(quán)制度改革的過程中，決策者和學(xué)者均認識到，必須對森林管理體系、公共財政支持體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)保險政策、林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、中介組織發(fā)展政策等進行綜合配套改革[8-9]。將林權(quán)制度、基層森林經(jīng)營管理模式和相關(guān)利益群體間恰當(dāng)?shù)睦娣峙錂C制進行合理組合[10]。按Metcalfe的政策分析框架，從集體林權(quán)制度改革及其配套政策來看，在中央政府這一層級上，明確了這次集體林權(quán)制度改革的意義、目標、任務(wù)、原則，基本實現(xiàn)了政策的協(xié)調(diào)，各部門和機構(gòu)在制定政策時，能夠向其他兄弟部門或機構(gòu)通報政策方案以聽取意見和建議，并且能夠從整體利益和長遠利益出發(fā)，采取各方能夠接受的行動。但是，由于職能重疊、條塊沖突等現(xiàn)象仍然存在，不同部門在某些權(quán)力的分配上仍有較大的改善空間，上文中提到，和集體林權(quán)制度改革相關(guān)的配套項目由不同部門負責(zé)實施，來自中央不同部委的項目造林投資標準各不相同的現(xiàn)象便是一個例子。因此，林權(quán)改革政策協(xié)調(diào)與合作處于第三、四和五等級，處于負向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間。

在政策合作上，林業(yè)部門認識到了媒體、非政府組織、私營部門對集體林權(quán)制度改革的作用，并且與其開展了某些形式的合作，但是這種合作仍然缺乏法律上的保障。中央層面上，林業(yè)部門才是集體林權(quán)制度改革政策的制定者，其他利益相關(guān)群體的聲音很難在上層政策中得到體現(xiàn)，林業(yè)政策的合作仍然處于較低的水平。4.2基層林業(yè)政策總體上是無協(xié)調(diào)、少合作

盡管中央層級意識到了集體林權(quán)制度改革政策協(xié)調(diào)與合作的重要性，但是，在中央政策到達縣級場域之后，仍然難以體現(xiàn)部門間政策的協(xié)調(diào)和利益相關(guān)者的合作。黔西南的調(diào)查就表明，林業(yè)之外的相關(guān)部門更為關(guān)注自己的部門利益，并不愿意參與到林業(yè)政策的制定中來，縣級、鄉(xiāng)級林業(yè)部門與其他部門都是獨立做出自己的政策決策，按照Metcalfe政策分析框架，其基本處于無協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

基層政策合作的水平也不高，盡管林農(nóng)、社區(qū)型企業(yè)、林場等利益主體對林業(yè)政策較為關(guān)心，但是他們往往缺乏足夠的資源和機會參與林業(yè)政策的制定。基層的廣大林農(nóng)缺乏利益代言人，社區(qū)型企業(yè)也得不到應(yīng)有的重視，利益相關(guān)者的合作參與處于較低的水平，因此難以真正落實集體林權(quán)制度改革的配套政策。在國家林業(yè)局參與的集體林權(quán)制度改革試點地區(qū)，比如福建省三明市，參與式林業(yè)政策形成過程動員了社區(qū)林農(nóng)和社區(qū)型林業(yè)企業(yè)，利益主體廣泛參與到政策制定過程中，各方的權(quán)益得到了保障，按Metcalfe政策分析框架，圖3為典型的負向協(xié)調(diào)模式，處于信息通報、意見咨詢和避免沖突三個政策協(xié)調(diào)的層次。而其他地區(qū)，林業(yè)政策的相關(guān)利益群體一般都難以獲得機會參與到政策制定中來，基本上處于無協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

4.3林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部基本實現(xiàn)了林業(yè)政策的正向協(xié)調(diào)

作為集體林權(quán)制度改革政策的實施主體，林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部存在復(fù)雜的政策協(xié)調(diào)過程，從縱向的中央、省、市三個層級來看，林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部上下層級的政策協(xié)調(diào)與綜合達到了第五、第六等級，即各部門能夠認識到共同的利益，通過合作和共同行動實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)，并且上級部門能夠從全局出發(fā)通盤考慮制定配套政策

4.4非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部在林業(yè)政策上基本處于無協(xié)調(diào)狀態(tài)林業(yè)政策離不開林業(yè)部門外其他部門的合作與參與，非林業(yè)部門從上到下的林業(yè)政策協(xié)調(diào)程度多處于第一層級。例如，盡管在中央層面上，人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、林業(yè)局早已針對林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作出臺了指導(dǎo)意見，但是地方的銀行、財政、保險部門實際上并沒有貫徹上級的政策（見圖2），而是更多從各自的眼前利益出發(fā)采取行動；而且，對非林業(yè)部門來說，林業(yè)政策并非他們工作關(guān)注的重點，因此上級對下級的行為往往缺乏有效的監(jiān)督和管理。總之，在基層缺乏相關(guān)非林業(yè)部門的參與，非林業(yè)部門支持集體林權(quán)制度改革的配套政策很容易成為空頭支票。

5結(jié)論與啟示

5.1結(jié)論

林業(yè)作為環(huán)境和發(fā)展的紐帶，在可持續(xù)發(fā)展框架下覆蓋了政治承諾、國家發(fā)展規(guī)劃、緩解貧困等復(fù)雜政策問題，考慮到林業(yè)政策的復(fù)雜性、整體性和相關(guān)利益群體的多樣性，林業(yè)政策越來越成為一種公共政策，利益相關(guān)者的參與成為政策制定過程的中心[11]。從集體林權(quán)制度改革來看，政策協(xié)調(diào)與合作在林業(yè)政策制定過程中的重要性得到了普遍認同。我國在中央層面上已經(jīng)認識到了林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作的重要性，林業(yè)政策處于負向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間，林業(yè)部門同其他利益群體開展了一定程度的合作，但是合作的水平仍有待提高；在基層，林業(yè)政策制定多處于無協(xié)調(diào)的狀態(tài)，利益相關(guān)者也缺乏有效的合作。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部基本做到了林業(yè)政策的正向協(xié)調(diào)，但是非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部在林業(yè)政策上基本處于無協(xié)調(diào)的狀態(tài)，在林業(yè)部門與非林業(yè)部門之間，非林業(yè)部門上下級之間的政策協(xié)調(diào)仍然有待加強。參與式林業(yè)政策過程可以整合不同利益相關(guān)者的觀點和化解不同利益需求間的沖突，是提高林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作水平的良好工具。

5.2啟示

（1）集體林權(quán)制度改革及配套政策實施是一個復(fù)雜的政策過程，明晰林權(quán)是森林可持續(xù)經(jīng)營的必要條件，然而卻不是充分條件[12]。集體林權(quán)制度改革不能只是單一明晰產(chǎn)權(quán)，必須對森林管理體系、公共財政支持體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)保險政策、林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、中介組織發(fā)展政策等進行綜合配套的改革。集體林權(quán)制度是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，其改革顯然已經(jīng)超過了單個林業(yè)部門的職權(quán)范圍。實現(xiàn)林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作，特別是在基層實現(xiàn)林業(yè)部門與非林業(yè)部門的協(xié)調(diào)，林業(yè)部門與林農(nóng)社區(qū)、林業(yè)企業(yè)、國有林場等相關(guān)利益群體的合作顯得尤為必要。

（2）政策協(xié)調(diào)與合作也是一個漸進的、所有參與群體學(xué)習(xí)和相互適應(yīng)的過程，林業(yè)部門行為和態(tài)度、相關(guān)部門和利益主體的參與能力是制約政策協(xié)調(diào)和合作穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。對林業(yè)部門來說，在集體林權(quán)制度改革中，需要樹立農(nóng)民群眾是改革的參與主體、受益主體，同時也是決策主體、監(jiān)督主體的觀點。林權(quán)分不分、怎么分、分多少，都應(yīng)由農(nóng)民說了算。地方各級政府應(yīng)注重保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)[13]。此外，還要切實加強林農(nóng)社區(qū)、林業(yè)企業(yè)等相關(guān)利益群體的參與能力建設(shè)。近六十年來，我國廣大林農(nóng)和其他相關(guān)利益群體很少、甚或沒有參與到歷次林權(quán)改革政策的制定過程中去，這在很大程度上動搖了林農(nóng)對政府政策的信心[14]。地方政府和林業(yè)部門的干部和技術(shù)人員應(yīng)給予林農(nóng)代表等弱勢群體參與的空間和機會，提高他們參與林業(yè)政策制定的積極性，關(guān)注林農(nóng)、社區(qū)型林業(yè)企業(yè)的政策介入能力建設(shè)。

（3）導(dǎo)致政策變遷的條件是動態(tài)的，而不是靜止的，部門間政策的協(xié)調(diào)始終處于動態(tài)過程中，而不是一蹴而就、一勞永逸的。集體林權(quán)制度改革是一個逐步建立信任和重塑基層權(quán)力關(guān)系的過程，要從根源上解決林業(yè)政策制定過程中在協(xié)調(diào)與合作上的問題，減少現(xiàn)行的相互重疊、相互沖突、相互矛盾的政策行動，就需要對條塊分割、從上至下命令服從型管理模式進行改革。從這個角度上說，林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作中存在的問題，也是我國整個行政體系改革需要解決的問題，實現(xiàn)政府決策民主化、賦權(quán)還權(quán)于社群是世界范圍內(nèi)不可避免的趨勢，也是中國行政體系改革理應(yīng)的方向。

（編輯：李琪）

參考文獻（References）

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[14]駱耀峰，劉金龍，張大紅. 集體林權(quán)制度改革：從單一的產(chǎn)權(quán)界定到綜合農(nóng)村發(fā)展政策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2009，（6）：86-92. [Luo Yaofeng， Liu Jinlong， Zhang Dahong. Collective Forest Reform： From Single Definition of Property Rights to Integrated Rural Development Policy [J]. Issues in Agricultural Economy，2009，（6）：86-92.]

AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.

Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder

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AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.

Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder

[5]賀東航，孔繁斌. 公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗[J]. 中國社會科學(xué)， 2011， （5）：61-79. [He Donghang， Kong Fanbin. Chinas Experience in Implementing Public Policies [J].Social Sciences in China， 2011， （5）：61-69.]

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[7]劉金龍，孫程艷.參與式林業(yè)政策過程方法：一個新的林業(yè)政策形成路徑[J].林業(yè)經(jīng)濟，2011，（2）：82-86. [ Liu Jinlong， Sun Chengyan. Participatory Forest Policy Process：A New Approach of Forest Policy Process [J].Forestry Economics， 2011， （2）：82-86.]

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[13]回良玉. 推進集體林權(quán)制度改革確保農(nóng)民得實惠生態(tài)受保護[J].林業(yè)經(jīng)濟，2006，（10）：3-6. [Hui Liangyu. Promote the Collective Forest Tenure Reform to Make Farmers Benefited and Environment Protected[J]. Forest Economics， 2006， （10）：3-6.]

[14]駱耀峰，劉金龍，張大紅. 集體林權(quán)制度改革：從單一的產(chǎn)權(quán)界定到綜合農(nóng)村發(fā)展政策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2009，（6）：86-92. [Luo Yaofeng， Liu Jinlong， Zhang Dahong. Collective Forest Reform： From Single Definition of Property Rights to Integrated Rural Development Policy [J]. Issues in Agricultural Economy，2009，（6）：86-92.]

AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.

Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder