政策執行視角下的我國高等教育中外合作項目研究

廖曉沖

摘 要：中外合作辦學開展至今，已成為“我國高等教育的重要組成部分”。其政策發展經歷了三個階段，取得了一定的成效也存在一些執行偏差。鑒于此，通過分析2012年全國中外合作辦學項目數據，以政策執行的視角，透視了中外合作辦學項目執行中存在的問題，并提出針對性的建議。

關鍵詞：政策執行；高等教育；中外合作項目；問題；建議

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1001-7836(2014)06-0001-04

20世紀80年代以來，經濟全球化的浪潮席卷世界各個角落。經濟全球化不僅帶來了資本與商品全球范圍的配置，更深刻影響著教育資源的交流和合作。國內教育需求的涌現和國外教育資源的輸出推動了我國高等教育的國際化，中外合作辦學應運而生，并逐漸發展成高等教育的重要組成部分。本文以教育部中外合作辦學監督工作平臺公布的中外合作項目為數據來源，從政策導向的視角，探討我國高等教育中外合作項目的執行情況、存在問題，并對提高政策執行力提出建議。

一、我國中外合作辦學政策沿革

針對中外合作辦學這一教育全球化的產物，我國出臺了一系列政策和具體實施辦法，目的是對其進行指導、管理和監督，從發展階段看，我國中外合作辦學經歷了三個階段，分別是探索階段、迅速發展階段、規范管理階段。

1早期實驗探索階段

我國中外合作辦學的早期探索階段，是一個實踐先行，政策再跟進的階段。上述階段實踐開始于中國人民大學、復旦大學等高等院校舉辦的中美經濟學、法學培訓班，以及天津財經學院與美國俄克拉何馬市大學合作舉辦的MBA班［1］。但當時國家并未出臺專門針對規范中外合作辦學的政策法規，造成相關的辦學事宜和審理申請過程無章可循、無法可依。

1993年出現了第一個比較全面規范的中外合作辦學的政策文件，即原國家教委下發的《關于境外機構的個人來華合作辦學問題的通知》（以下簡稱《通知》），該通知提出合作辦學應堅持“積極慎重、以我為主、加強管理、依法辦學”的原則，并對不同層次的合作教育機構審批做出了具體規定，但沒有明確的規范條例，于是在這種探索性政策指導下，中外辦學的進程較為謹慎且緩慢。直至1994年底，國內共有中外合作辦學機構70個，其中實施高等學歷教育機構20個，高等非學歷教育機構23個［2］。

2中期快速發展階段

中外合作辦學迅速發展階段從1995年開始至2002年結束，該階段主要政策是國家教委頒布實施的《中外合作辦學暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。《暫行規定》定位了中外合作辦學的意義和必要性，明確了辦學原則、辦學范圍、主體以及審批權限和審批程序、發送證書以及文憑、學位授予等問題，標志著中外合作辦學進入了依法辦學的階段。

該階段的政策較為寬松，鼓勵中國學校引進國外教育資源，并且明確將中外合作辦學分為中外合作辦學機構和中外合作辦學項目兩種形式。因此，中外合作辦學規模不斷擴大，截至2002年底，全國共有中外合作辦學機構和項目712個，與1995年相比，增長了9倍多，除了西藏、寧夏外已經覆蓋23個省市自治區［3］。

3后期規范管理階段

從2003年起，我國中外合作辦學進入規范管理階段，相關政策也重新進行了修訂整理。原因有二，其一是外部環境要求我國擴大中外辦學的規模，原有的政策已不合適。我國加入世貿組織時對教育服務做出相關承諾，進一步放開對國外教育資源的合作，包括允許中外合作辦學，允許外方獲得多數所有權等；其二是由于前階段的快速發展暴露出諸多的政策缺陷，出現了違法開展合作辦學、違法收費、非法頒發證書、教育服務質量低劣等問題，現有政策已不適合指導新階段的中外辦學工作。所以我國出臺了一系列新的行政規章，例如2003 年3 月國務院頒發的《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《中外合作辦學條例》），2004 年6 月教育部發布的《〈中華人民共和國中外合作辦學條例〉實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）和包括《關于做好合作辦學機構和項目復核工作的通知》等在內的6項規范性文件。這些行政規章的核心內容是引進國外優質教育資源，依法審批、監督管理中外合作辦學機構，依法保護辦學者、受教育者和教師的合法權益［4］。

上述一系列的行政規章充分發揮了政策導向性，起到了進一步維護中外合作辦學秩序，保障中外合作辦學質量的作用。特別是2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《規劃綱要》）從教育戰略的角度，提出辦好若干所示范性中外合作學校和一批中外合作辦學項目的要求，驗證了中外辦學方面政策的持續導向作用，是中外合作辦學實現健康發展的戰略指向標。

二、高等教育中外合作項目政策的執行情況

我國現有的中外合作辦學政策是以《中外合作辦學條例》及其實施辦法為主體，教育部和各省教育廳的一系列通知和規定為輔助，圍繞《規劃綱要》的規劃為戰略目標，進行審批、監督與評估的。但以往的研究多集中在中外合作政策的宏觀討論上，缺乏數據支撐且顯單調。本文從微觀數據視角，通過對教育部公布的中外合作辦學項目（包括本科和碩士）進行統計與整理，以實際數字分析說明中外合作辦學政策的執行情況。

1政策的逐步寬松推動合作項目數量增加

在合作辦學初期，我國政府的政策和宣傳較為謹慎，最初提出“積極慎重、以我為主、加強管理、依法辦學”的原則，把中外合作辦學作為“中國教育事業的補充”，在2002年《中外合作辦學條例》出臺之前，依照《暫行規定》審批的中外合作辦學項目只有84個。隨著中外合作辦學實踐行為的深入和國內形勢的開放，政策對中外合作辦學的導向由保守轉為支持和引導，《中外合作辦學條例》明確提出“擴大開放、規范辦學、依法管理、促進發展”的方針，指出“中外合作辦學是中國教育事業的組成部分”。《規劃綱要》也提出了“引入外國優質資源”，政策的積極轉變為中外合作項目的增加提供了可能，中外合作辦學項目審批通過數量在2002—2004年以及剛剛過去的2012年出現了井噴，其中2004年和2012年年審批通過項目都超過140個，截至2012年，中外合作項目增加至731個，是10年前的近5倍，如圖1所示。

2分級審批政策尚未得到全面執行，政策執行主體有待明確

雖然《中外合作辦學條例》在政策內容方面更加細化，從《暫行規定》的總則、設置、運行、監督、附則的五章，擴充至總則、設立、組織與管理、教育教學、資產與財務、變更與終止、法律責任、附則八章，并明確了中外合作辦學的審批監管，嚴把入口關，將審批分為中央政府與地方政府兩級層面進行。中央政府審批中外合作辦學的范圍，主要是對本科以上高等學歷教育的中外合作辦學機構和項目進行審批，地方注：中外合作辦學項目數據源自教育部中外合作辦學監督管理信息工作平臺(http://www.crs.jsj.edu.cn/index.php/default/index/sort/1006)，下同。

政府關于中外合作辦學的審批部門涉及到地方教育行政部門、地方人民政府、地方勞動行政部門等［5］。

但事實上，即使是依照《中外合作辦學條例》及實施辦法，中外合作項目審批執行主體也依然很多，如圖2所示，除了政策規定的地方政府和地方教育行政部門外，還包括國務院學位辦、教育部、機械工業部等。政策執行主體的多頭，極易產生真空地帶，不同行政部門的審批也會造成執行口徑不一致，易被投機者鉆空子。但相關主體的資源又是有限的，以教育部為例，負責政策策劃、全國中外合作辦學機構/項目受理、審批、日常管理和信息等工作的國際合作司具體處事僅2.5人。而目前全國中外辦學機構/項目共有1 100多個［6］。人力資源的短缺會造成很多中外合作辦學的設立審批時間較長，甚至有時會超過《中外合作辦學條例》和實施辦法中規定的審批時限，影響后續工作的進行。

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此外，即便在《中外合作辦學條例》及實施辦法頒布后，還有大量的項目是依照《暫行規定》進行審批的，新的法規執行力度堪憂。

3中外合作項目地區間數量差縮小，政策導向效應明顯

中外合作項目地區間的數量差距有縮小趨勢，其中西北地區中外合作項目的數量增長最快，由《中外合作辦學條例》頒布前的0所，增長到《中外合作辦學條例》頒布后的6所，從數量上驗證了《實施辦法》中提出的“鼓勵在中國西部地區、邊遠貧困地區開展中外合作辦學”政策的效應性。東北、華北、華中地區在總數量占比上升，華南、西南、直轄市等地區在總構成中比例下降。

從合作國家看，中外合作項目的外方國家更加多樣化，地區間有經驗借鑒的態勢。華東地區和直轄市地區的合作國家范圍最廣，分別為澳大利亞（95所）、美國（16所）、德國（8所）和英國（138所）、俄羅斯（34所）、法國（28所）。西北、西南、華北地區合作國家范圍最窄，但有向發達地區借鑒的態勢，以西北、西南為例，《中外合作辦學條例》頒布前的合作國家僅為俄羅斯，《中外合作辦學條例》頒布后開始與英國合作，見圖3所示。

4中外合作項目質量參差不齊，與“引入優質資源”仍有距離

首先，不同的層次中方高校，合作項目的級別差別較大。中外合作項目共有731個，本科項目565個，其中“211”大學占比20%，“985”學校占比3%；碩士項目166個，其中“211”大學占比67%，“985”學校占比44%，所以“211”大學和“985”大學合作的項目多為碩士項目，普通大學多合作本科項目。

其次，優勢資源分配不均。外方優秀的學校傾向于和我國的優秀學校合作，中外合作項目出現強強聯合的現象，例如澳大利亞綜合排名第一的麥考瑞大學就只與清華大學和南京師范大學進行金融學和經濟學碩士項目合作，普通學校與國外優秀學校合作的機會小于“211”大學或“985”大學。

再次，合作專業重復性高。雖然從類別上說中外合作項目專業有268種，但是前十名的專業占全部專業數比例的37%，各學校之間的專業設置出現較大的重復性，其中前三名為工商管理專業占9%、計算機科學與技術占6%、國際經濟與貿易占4%。這與當下高等教育畢業就業情況有一定的關系，排名較前的均為就業的熱門專業（如下表所示）。

中外合作項目專業數量排名

排名 專業名稱 合作項

目數量 占全部

總數比%

1 工商管理 66 9

2 計算機科學與技術 42 6

3 國際經濟與貿易 32 4

4 會計學 30 4

5 電氣工程及其自動化 20 3

6 機械設計制造及其自動化 19 3

7 藝術設計 17 2

8 金融學 16 2

9 護理學 15 2

續表

排名 專業名稱 合作項

目數量 占全部

總數比%

10 電子信息工程 11 2

合計 268 37

最后，合作辦學生源不夠好也是合作項目質量有限的原因。教育部將中外合作辦學項目專業列入高考招生的本科第三批次錄取，造成客觀上“低分學生高消費買學上”的局面［7］，因此即使依照《規劃綱要》的要求“引進外國優質教育資源”，也無法通過高考招收到優質生源。

5蟠憑類型依然有限、政策空間有待拓展

中外合作項目的文憑類型主要是三種，第一種是通過2+2、3+1等形式獲得國內的普通高等教育畢業證書、學位證書和國外的學位證書，第二種是只獲得一方的畢業證書/學位證書，第三種為獲得一方的畢業證書/學位證書和另一方的寫實性證書。《暫行規定》實施期間更多的是以學習國外優秀課程為主，獲得雙方學位為輔，所以只有100個項目是有雙方學歷的，占全部中外合作項目的23%。隨著《中外合作辦學條例》和“實施辦法”等一系列政策的推行，取得雙方學歷的中外合作項目為82個，占同等期間項目總數的28%。

政策支持下學歷互認比例上升，中外辦學項目的招生率卻沒有大幅度的增長，有部分中西部高校甚至招不到生源。其中一方面的原因是人民工資水平的提高為國內學生直接到國外留學提供了經濟支持，中外合作項目的競爭力受到挑戰。另一方面是因為國內高校就業率的不理想影響到了學生對高等教育的信心，高校的同質化、定位不清的現象仍需改善。事實上，中外合作項目的文憑定義上就存在著創新空間，這也需要相應的政策支持。

三、促進中外合作項目執行力提高的政策建議

通過以上分析可知，中外合作項目相關政策對實踐工作有一定的導向性，但在執行過程中也產生了一些偏差。筆者認為，可以采取如下措施提高政策執行力：明確戰略目標、增強政策執行的方向性；規范執行主體、減少政策執行的風險性；完善相關配套政策、提升辦學質量；鼓勵創新合作方式，增加政策執行的靈活性等。

1以《規劃綱要》為戰略目標，增強政策執行的方向性

在《規劃綱要》第七章第 22 條中就曾指出：“……重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模……”“……促進高校辦出特色，建立高校分類體系……引導高校合理定位 克服同質化傾向，形成各自辦學理念和風格……”但當前高校發展卻日趨同質化，我國現在有2 300多所高校，不可能所有學校都辦成如“985”、“211”這樣的研究型大學，其中占比最大的地方性大學，應該轉向更注重培養適應地方需要的應用型人才［8］。

國外在特色高校建設上多有成就，產學研結合成功案例多，通過合作辦學可以推動我國很多高校的應用型人才培養策略快速實施。政策針對這些趨勢應該指明方向，推動地方性大學在合作辦學項目上更傾向于能同當地需求接軌的應用型專業。

2以《中外合作辦學條例》為原則，規范管理主體，提高管理效率

隨著我國中外合作辦學數量和類型都越來越多，對傳統的以審批為主的行政管制模式也提出了挑戰，而且管理主體不統一也不利于我國中外合作辦學的統籌發展。因此，從節約政府管理成本，促進合作辦學領域內優勝劣汰的角度出發，可以考慮將行政審批制改為靈活的注冊備案制，嚴格注冊條件和注冊前有關的認證資格，避免過多的人為干預，并統一由教育部或各地教育主管機構負責管理。以健全嚴格的法律規范代替自上而下的行政管制，以系統的管理運行機制改進分散的工作現狀。

此外，也可以設立相關協會，培養專業的研究和管理隊伍，加強對中外合作辦學的研究和指導，促進中外合作辦學的健康發展，以多元的質量保障體系完善行政監管，以不斷提高的辦學效率滿足高校和公眾的合理需求。

3以《實施辦法》為指導，完善相關配套政策，提升辦學質量

鑒于目前我國東西部地區中外合作辦學發展差距的現狀，中外合作辦學項目應該有更多詳細政策出臺，特別是針對發展較弱的中、西部地區的傾向性政策，以形成教育在各類地區“公平和效率”協調發展的格局。

從目前全國的合作項目來看，優質合作項目的比例較低（來自世界排名前200名境外高校的合作辦學項目比例不足9%），與國家的政策和期望要求相距甚遠［9］。因此，應該有更多的鼓勵優質的外國教育資源的政策出臺，特別是鼓勵普通大學以多樣化的形式引進優質資源，實現包括強強合作、優劣互補在內的合作項目。另外，在已有政策框架下還需要加強監督、管理和評估，從資質審查和認證開始，設立合理的標準與門檻。同時，設立引進學科專業指導目錄，建立中外合作辦學項目學科檔案，避免重復引進，確保引進質量。

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4鼓勵創新合作方式，增強政策執行的靈活性

當前我國的對外合作辦學項目的模式還比較傳統，與普通全日制大學或研究生教育差異并不大，僅有的海外師資、雙語或多語教學以及海外學習經歷帶來的些許優勢和高額的學費并不對等，這也是很多對外合作辦學項目生源不足的原因之一。因此，應鼓勵更貼合市場需求、更為靈活的合作方式，例如引入國外應用型大學的經驗，或將國外著名企業作為合作對象，增加國外企業的實習經歷或者社會實踐經歷，在政策方面可以考慮文憑不拘泥于學位證書、畢業證書，而是增加一些實用的技能類專業文憑證書作為補充等，讓中外合作項目真正吸引學生、家長、用人企業的目光。

參考文獻：

［1］上海市教育評估院.中外合作辦學認證體系的構建與運作［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［2］鄔大光，林莉.危機與轉機：WTO視野中的中國高等教育［M］.廈門：廈門大學出版社，2004.

［3］岑建君.落實中國教育交流與合作發展與展望［EB/OL］.亞洲教育論壇，2004-08-24.

［4］丁偉，施芳.教育部部長周濟就中外合作辦學條例答記者問［EB/OL］.中國教育和科研計算機網，2004.

［5］郭朝紅，江彥橋.我國對中外合作辦學監管的現狀、問題與對策［J］.高教發展與評估，2010，(5):92-99.

［6］吳堅，楊婧，鐘玉洲.中外合作辦學政策發展分析［J］.湖南師范大學教育科學學報，2010，（9）:56-59.

［7］胡光明.高等教育中外合作辦學中的政府規制失靈問題［J］.現代教育管理，2011，（5）:40-43.

［8］潘懋元.教育規劃綱要的理解與研究——兼談高等教育研究者的社會責任［J］.國家教育行政學院學報，2010，（8）:19-24.

［9］楊立軍，湯美玲.政策效用視角下的我國中外合作辦學項目［J］.教育發展研究，2012，(19):13-17.

Analysis of Chinese曠漀爀攀椀最渀 Joint Education Programs Based on the Policy Implementation

LIAO Xiao揠梔漀渀最

(Jiangxi Normal University, Nanchang 330022, China)

Abstract:Sino曠漀爀攀椀最渀 cooperation in education has so far become one of the major parts in our higher education. Its policy development went through three phases and made some progress, but there exists some implementation deviation. This paper analyses the 2012 year珡 data of Sino曠漀爀攀椀最渀 cooperation programs in education, and from the aspects of policy implementation, the author enumerates some problems and presents pertinent suggestions.

Key words:policy implementation; higher education; Sino曠漀爀攀椀最渀 cooperation programs; problem; suggestion 2014年6月第33卷第6期

黑龍江教育學院學報Journal of Heilongjiang College of Education

Jun.2014Vol.33 No.6

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當前我國的對外合作辦學項目的模式還比較傳統，與普通全日制大學或研究生教育差異并不大，僅有的海外師資、雙語或多語教學以及海外學習經歷帶來的些許優勢和高額的學費并不對等，這也是很多對外合作辦學項目生源不足的原因之一。因此，應鼓勵更貼合市場需求、更為靈活的合作方式，例如引入國外應用型大學的經驗，或將國外著名企業作為合作對象，增加國外企業的實習經歷或者社會實踐經歷，在政策方面可以考慮文憑不拘泥于學位證書、畢業證書，而是增加一些實用的技能類專業文憑證書作為補充等，讓中外合作項目真正吸引學生、家長、用人企業的目光。

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［9］楊立軍，湯美玲.政策效用視角下的我國中外合作辦學項目［J］.教育發展研究，2012，(19):13-17.

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當前我國的對外合作辦學項目的模式還比較傳統，與普通全日制大學或研究生教育差異并不大，僅有的海外師資、雙語或多語教學以及海外學習經歷帶來的些許優勢和高額的學費并不對等，這也是很多對外合作辦學項目生源不足的原因之一。因此，應鼓勵更貼合市場需求、更為靈活的合作方式，例如引入國外應用型大學的經驗，或將國外著名企業作為合作對象，增加國外企業的實習經歷或者社會實踐經歷，在政策方面可以考慮文憑不拘泥于學位證書、畢業證書，而是增加一些實用的技能類專業文憑證書作為補充等，讓中外合作項目真正吸引學生、家長、用人企業的目光。

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