論食品安全治理的法治保障

喬博娟　劉翠英

摘要：創新食品安全治理體制，必須改進治理方式，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。我國已初步形成食品安全法律法規和標準體系，但仍需不斷完善，使食品安全治理有法可依。目前，鑒于我國食品安全治理仍凸顯諸多不足，應當有針對性地從立法、執法、司法、守法四個方面著手改進，為食品安全治理提供法治保障，全面提升食品安全總體水平。

關鍵詞：食品安全；社會治理；法治保障

一、 食品安全治理的體制創新

古諺“國以民為本，民以食為天”，一語道出食品安全對于國計民生的重要性是。食品質量是否安全可靠，不啻關乎國民的生命健康與身體素質，還關乎國家的經濟運行和政府的民生保障工程，間接影響社會整體的和諧共榮。諸如三聚氰胺等工業添加劑違規摻入食品生產、違法生產和銷售過期腐敗變質食品“以次充好”等食品安全事故頻頻發生，深刻揭示了我國食品安全治理方面存有較大缺陷，使得食以安為先的訴求更為迫切。迄今為止，我國不斷加大食品安全立法工作，依法積極落實食品安全的各項監察制度及標準體系。監管執法部門經過一系列食品安全專項整治和動態監督執法檢查，食品安全治理取得顯著成效，全國食品安全情勢整體上較為穩固，并向食品優質方面轉變和發展。

值得一提的是，我國食品安全治理工程基礎差、起步晚，與發達國家科學完備的食品安全制度尚有較大差距，亟需克服目前束縛食品安全治理的枷鎖。首先，食品安全立法亟待加強，制修訂法已刻不容緩，為建立食品安全制度和監督機制奠定法律基石；其次，食品安全監督管理制度有待強化，明確食品安全監管部門的法律地位和權職責任，切實提升政府部門的食品安全監管能力；再次，扎實保護消費者權益，目前食品安全事故受害者維權成本過高，食品生產經營者賠償責任落實不到位，消費者權益保護力度不足；最后，全社會食品安全意識尚需提升，一方面食品安全生產經營單位的法律責任尚難以落實，違法生產銷售劣質食品謀取利益的僥幸心態仍有生存土壤，導致食品安全事故時有發生，另一方面食品行業道德體系建設嚴重滯后，有必要推動“誠信經營、用心生產”的職業操守和安全教育。由此觀之，倘若未能有效解決上述現實問題，則食品安全隱患難以祛除，食品安全風險難以防范。

有鑒于此，關乎社會穩定、國計民生的食品安全問題，在黨的十八屆三中全會決議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）以及李克強總理代表國務院在十二屆全國人大二次會議上所作《政府工作報告》中，得到了高度的重視。《決定》明確要求，必須完善統一權威的食品藥品安全監管機構，即以國家食品安全委員會為核心，多部門聯合執法為配套，組織籌建最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，同時加強食品原產地可追溯制度和質量標識制度，構建從田園到餐桌的食品安全機制體系，切實保障食品藥品安全。《政府工作報告》也進一步強調，要建立從生產加工到流通消費的全過程監管機制、社會共治制度和可追溯體系，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監管體制。嚴守法規和標準，用最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，堅決治理餐桌上的污染，切實保障“舌尖上的安全”。

值得一提的是，《決定》首次指出，食品安全治理的指導思想應著眼于創新社會治理，必須始終以維護最廣大人民根本利益為出發點和落腳點，最大限度增加市場經濟發展和社會進步的和諧因素，在增強社會發展活力的同時，促進法治意識形成，提升社會成員的法律素養，繼而提高社會治理水平，確保人民安居樂業、社會安定有序。食品安全治理應當與社會治理體制創新同步進行、并駕齊驅，必須加快改進社會治理方式。意義深遠的食品安全問題作為健全社會公共安全體系的重要一環，其有效治理同樣需要改進治理方式。具體而言，在食品安全領域，系統治理應該發揮政府主導作用，推進社會共治，積極引導行業、企業、媒體、公眾等社會力量共同參與，強化協作配合，形成食品安全治理合力；依法治理必須完善食品安全法律法規和標準體系，強化監管部門的治理能力、執法力量和技術支撐，構建食品市場信息監控的科學化、信息化，嚴厲懲處食品安全違法犯罪行為；綜合治理則要求行政執法部門連動司法部門落實食品生產經營者的法律責任，積極賠償食品安全事故受害者，以此強化激勵和監督機制，推進食品行業誠信體系建設，營造良好社會氛圍；源頭治理務必嚴格準入門檻，完善監管鏈條，構建科學有效的監管工作體系，抓住源頭，控制過程，相互銜接，覆蓋全程，著力構建從生產到消費、從田間到餐桌的全過程監管體系，推動企業自主建立食品安全追溯體系，夯實食品安全基礎。

二、 食品安全治理的法律體系

近年來，食品領域相關法律法規相繼公布實施，法規編纂與清理工作以及相關配套規范性文件的制修訂工作穩步推進，食品安全標準體系不斷完善，食品安全法律法規和標準體系已初步形成，為增強政府部門食品安全監管能力、懲處食品安全違法行為提供法律武器。

1. 法律法規。為適應新形勢的發展需要，我國于2009年頒布施行《食品安全法》。該法可謂我國食品安全治理的里程碑，為我國強化食品安全監督管理奠定了堅實的法律基礎。《食品安全法》以科學管理、綜合治理、預防為主、責權利效為立法指導思想，建立了以食品安全風險監測與評估為基礎的科學管理制度，并以此作為開展和強化食品安全監管活動、制定修改食品標準的決斷依據。該法脫胎于食品安全事故頻發之背景，為穩固我國食品安全形勢提供了法律保障。

隨之頒布的《食品安全法實施條例》旨在確保法律嚴格實施：一是進一步落實企業作為食品安全第一責任人的責任，強化事先預防和生產經營過程控制，以及食品發生安全事故后的可追溯；二是進一步強化各部門在食品安全監管方面的職責，完善監管部門在分工負責與統一協調相結合體制中的相互協調、銜接與配合；三是將《食品安全法》一些較為原則的規定具體化，增強制度的可操作性。

此外，《產品質量法》（2000年修正）、《農產品質量安全法》（2006）、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（2007）、《乳品質量安全監督管理條例》（2008）、《刑法修正案（八）》（2011）以及《消費者權益保護法》（2013修正）等相關法律法規的制定和修訂，對于規制食品行業生產經營活動，防范食品安全風險隱患，完善食品安全監管工作，提高我國食品安全整體水平，具有重要意義。

值得一提的是，為適應食品安全治理的需要，國家啟動了《食品安全法》修訂工作，現已取得實質性進展。2013年10月，國家食品藥品監管總局已向國務院報送了《食品安全法（修訂草案送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）。該《送審稿》對現行《食品安全法》做了較大幅度的修改，并主要體現為六大方面的修改和補充：一是落實監管體制改革、促成政府職能轉變；二是強化企業主體法律責任、落實地方政府的監管責任；三是探索食品安全治理新機制、積極創新監管機制方式；四是發揮行業協會和民間組織的功能、促進食品安全社會共治；五是完善違法責任懲治標準、嚴懲重處違法違規行為。鑒于近年來食品銷售市場的新形勢，《送審稿》不僅專款規定新增食品網絡交易監管制度、食品安全責任強制保險制度和責任約談、突擊動態監察等監管方式，還依據《行政許可法》增設食品安全管理人員職業資格和保健食品產品注冊兩項許可制度。

2. 部門規章。隨著食品安全治理工作的不斷推進，國務院各有關部門和各省級政府依照上述法律法規，考慮到食品安全治理的困境，結合監管工作的實際需求，相繼制定頒布了諸多配套性部門規章、地方性法規、地方政府規章、規范性文件等，以期落實食品安全法確立的各項制度。現行有效的部門規章主要包括《食品召回管理規定》（2007）、《流通環節食品安全監督管理辦法》（2009）、《食品標識管理規定》（2009修訂）、《餐飲服務食品安全監督管理辦法》（2010）、《食品添加劑生產監督管理規定》（2010）、《食品生產許可管理辦法》（2010）、《食品安全國家標準管理辦法》（2010）、《進出口食品安全管理辦法》（2011）、綠色食品標志管理辦法（2012）、《新食品原料安全性審查管理辦法》（2013）和《食品生產企業安全生產監督管理暫行規定》（2014）等。

需要注意的是，鑒于部門規章數量眾多、制定主體多元、覆蓋范圍廣泛，且仍有大量部門規章正在制修訂過程中，因而有必要繼續推進法規清理工作，促進法律法規有效銜接。據此，國務院各有關部門和各級政府應當盡快依法清理現行涉及食品安全監管的法律法規，及時廢止與上位法不一致的規章或者修訂、廢止其中與上位法不一致的內容。此外，國務院必須嚴格遵守法定程序，確保食品安全法律制度的一致性。

3. 司法解釋。食品安全犯罪嚴重危害公眾身體健康和生命安全，嚴重擾亂市場經濟秩序，嚴重影響社會和諧穩定，嚴重損害黨和政府的形象。為了充分運用法律武器嚴厲懲治危害食品安全違法犯罪活動，保障人民群眾的切身利益并掃除社會負面影響，有效遏制和防范危害食品安全犯罪的猖獗勢頭，2013年5月兩高聯合制定了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕12號）。該司法解釋一是明確了生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售有毒、有害食品罪等危害食品安全相關犯罪的定罪量刑準，提出了上述相關罪名的司法認定標準及罪名競合條件，為各級法院具體辦案提供了裁判依據和參考標準；二是結合司法實踐經驗，統一了新型疑難復雜案件的法律適用尺度。可以說，最高司法機關連續頒布食品安全犯罪的司法解釋，為依法懲治危害食品安全犯罪提供了刑事司法的強效保障，對于執法部門和地方法院進一步加大打擊危害食品安全犯罪的力度，發揮了重要的法律保障作用。此后，及至2014年3月15日，最高人民法院發布《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》，旨在解決司法實踐中食品藥品糾紛案件裁判尺度不統一的問題，主要明確了涉及“知假買假”、“懲罰性賠償”、“網絡交易平臺”、“食品認證”、“霸王條款”等九大方面的問題，為保護消費者切身利益，嚴厲懲治食品安全違法行為提供了直接的裁判依據。

4. 食品安全標準。《食品安全法》實施以來，相關部門已初步建立健全食品安全標準體系，制定并修訂了一系列食品生產標準，為統一食品安全監管提供了科學依據。據統計，我國有食品相關國家標準約1 900余項，行業標準約2 900余項，合計4 900余項，分別歸口于15個部門。當前亟需解決食品安全標準缺乏明確制定主體，政出多門、交叉矛盾之現狀，從而最終建立起以食品安全國家標準為唯一強制標準、各類推薦性食品行業標準并存的全方位食品安全質量標準體系。當前，食品安全標準體系的統一架構尚未完全形成，各類食品安全標準均不同程度呈現出匱乏、滯后、重復、冗雜乃至矛盾之處，政府部門亟待加強食品安全標準整合及制修訂工作。因此，仍需全面清理整合現行食品質量標準、衛生標準和行業標準，解決標準缺失、重復和矛盾問題，厘清標準和相關規章規定的關系，在風險評估的基礎上，建立健全科學、統一的食品安全標準體系。

三、 食品安全治理的法治完善

1. 夯實立法基石。國家法治，立法先行。一方面應當繼續完善食品安全法律法規體系。第一，加快修改《食品安全法》及其配套性法律規范文件，繼續深化滯后性和沖突性法律法規的清理工作，增強法律法規之間的平衡與銜接；第二，鑒于食品安全問題的復雜性、特殊性和地域性，可適當為食品安全的地方性立法留存法律空間，因時因地制宜地深化和強化食品安全的地方監管能力；最后，在明晰食品安全違法犯罪活動立案要件、處罰標準的基礎上，聯動和銜接食品安全的行政執法與刑事司法，加快懲治食品安全違法行為的效率。

另一方面，建立健全科學規范的食品安全標準體系。食品安全標準體系關乎食品企業的生產經營，亦涉及政府部門的監管尺度，有必要引起高度重視。一是積極開展食品安全標準制定和修訂工作，有序深化食品安全標準清理整合工作，充實完善全方位食品安全質量標準體系；二是結合各地各單位的實際情況，盡快制定食品安全地方標準，鼓勵支持企業制定更加嚴格的食品安全企業標準；三是推動標準研究中的國際合作，積極參與國際食品安全標準制定和修訂工作。

2. 構建執法機制。

（1）健全食品安全監管體制。首先，明確監管部門的責權利效，建立健全統一權威監管體系，形成相互銜接、高效運轉的食品安全監管格局；其次，健全食品安全監管工作機制，加強綜合協調，改進監管方式，提高監管效率，落實監管責任；再次，在強化基層食品安全監管責任的同時，對有力維護食品安全環境的監管人員予以獎勵。

（2）加大食品安全監管力度。一方面，深入開展食品安全治理整頓，做到綜合治理與專項整治并重，完善監管鏈條，相互銜接，覆蓋全程，著力構建從生產到消費、從田間到餐桌的全過程監管體系。另一方面，嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為，使嚴懲重處成為食品安全治理的常態，從而確保打擊效果，著力解決違法成本過低的問題。

3. 加強司法救濟。

（1）厘清行政執法與刑事司法銜接問題，依法從嚴懲治食品安全違法犯罪行為。進一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，實現執法、司法信息互聯互通，堅決防止有案不移、有案難移、以罰代刑。行政執法部門和司法機關應當相互配合、協同創新、彼此支持，共同聯合依法追究食品安全犯罪嫌疑人的法律責任（尤其是民事賠償責任）。進一步明確食品安全刑事案件偵辦中的行為定性、案件管轄、證據規格等法律適用問題，特別是行政執法證據在刑事訴訟中的運用問題。

（2）落實食品生產經營者的民事賠償責任，保護消費者的合法權益。根據相關法律規定，食品生產經營者應對其侵權行為依法承擔賠償責任。暫且不論現有賠償標準是否合理，實踐中仍普遍存在食品生產經營者民事賠償責任落實不到位的問題。因此，有必要進一步完善相關訴訟制度，簡化訴訟程序，拓寬救濟途徑，降低維權成本，加大對消費者合法權益的保護力度。

4. 提升守法意識。

（1）落實食品生產經營者的主體責任。首先，制定和完善以食品經營者首負責任、食品安全人員管理責任、從業人員崗位責任為主要內容的食品經營主體責任制度，推動經營者自身建立食品安全制度規范或食品企業標準，真正將食品質量安全責任落實到具體人員，促使食品生產經營者加強質量自管自控，提升和保障食品質量安全水平，引導企業向優質食品轉型生產。其次，建立食品安全可追溯制度，加強全員及全過程的食品安全監管，督促食品生產經營者構建上下游食品質量安全可查詢、可控制、可追究的追溯體系和責任機制。

（2）加強食品安全宣傳培訓監督工作。旨在提高全社會的食品安全意識、認知水平和應對風險能力的食品安全宣傳與旨在提高食品安全監管人員、技術人員以及從業人員的責任意識和業務素質的食品安全培訓，應為常態性工作。同時還應當鼓勵和支持社會監督，積極引導媒體輿論，充分發揮群眾監督作用，暢通消費者投訴舉報和批評、建議渠道，推行有獎舉報制度，健全食品安全投訴的快速受理、高效處置機制。

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重點項目：北京市科學技術委員會政策法規與依法行政項目（項目號：BKBJ-ZH-1262）。

作者簡介：喬博娟，中國人民大學法學院博士生；劉翠英，通訊作者，昆明醫科大學人文學院副院長、副教授。

收稿日期：2014-05-11。