基于城市社區選舉各環節的制度運行功效剖析

谷聯磊

摘 要：社區作為城市的基本組成要素，社區民主管理水平對城市發展有著重要的作用和影響。社區選舉是城市民主管理的一個重要方面，合理的社區選舉制度是實現社區自治的前提，社區自治的實現要依托選舉的五大環節。目前社區選舉制度的運行功效能夠在選舉各環節中初步顯現，但與城市發展的要求還存在一定差距。

關鍵詞：城市建設 社區選舉 制度功效

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）07-044-02

城市發展既有經濟增長的提高，更要有城市文明程度的提高，城市管理水平的提升等等。而社區是城市社會的細胞，是城市社會的基本元素，和諧社區的建設對促進城市發展起著非常重要的作用。社區選舉有助于讓居民參與到社區管理中來，可以逐步改變城市的管理方式，促進城市經濟社會的和諧發展。社區選舉從總體上來分，包含5個關鍵環節：

（1）推選社區選舉委員會；

（2）選民登記；

（3）推選社區成員代表；

（4）提名并確定正式候選人；

（5）正式投票選舉。

民主的關鍵不在于肯定權利，而在于實現權利；不在于制度形式，而在于實際功效。

一、四個環節：選舉制度運行的基礎功效

社區選舉的基礎環節即正式投票前的準備環節，主要是：推選社區選舉委員會、選民登記、推選社區成員代表、提名并確定正式候選人。

（一）推選選舉委員會

社區選舉委員會負責選舉工作的全過程，起著組織、協調、宣傳和動員的作用，是社區選舉工作的組織者、選舉制度的具體實施者。社區選舉委員會在選舉中的作用方式和功效如下：

從圖中可以看出，社區選舉委員會是在社區黨支部的領導下、區民政局和街道辦事處的指導下、再加上選舉觀察團監督下成立的。社區選舉委員會成員的推薦是按照“建議名單——居民小組投票——成員代表會議通過”的程序進行的，如J社區的選舉委員會成員的推選過程。J社區選舉委員會成員候選人是以居民小組為單位，在全社區范圍內進行提名推選，社區制定了《J社區選舉委員會成員提名表》，下發給居民小組長，由居民小組長負責組織本小組的提名工作。

（二）組織選民進行登記

“選民登記”，是指選民在行使選舉權之前需要按照一定的規定進行個人登記，以確認選民身份。從各社區選民登記表上可以看到凡是符合選舉資格的居民都被登記為選民了，主要采用的是登記員入戶登記的方式，而不是選民主動到選舉委員會來登記，選民登記變成了登記選民。

基層民主是人民群眾實行直接民主，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，增加民主意識、提高民主素質和能力的廣泛實踐。社區選舉是基層民主的實踐，所以選民應該積極參與，主動地到社區選舉委員會登記，實踐中沒有出現選民主動登記的情況，這一方面與選民的參與意識水平不高有關，另一方面與選舉委員會組織、宣傳工作方式有關。

（三）推選社區成員代表

社區成員代表素質的高低關乎社區每一位居民的利益，推選出的社區成員代表組成社區居民成員代表會議。社區成員代表會議是社區居民的議事、決策、監督機構。它是社區居民通過自己的代表行使民主自治權利的有效形式，是社區實行居民自治的組織制度。

在W市J區社區選舉中，社區成員代表一般是由社區選舉委員會根據社區每個小組人數多寡以及社區內單位的情況分配到每個小組，由每個小組推選自己的小組代表，然后在選舉委員會會議上通過。L社區選舉委員會負責人S在召開選舉委員會成員大會上對成員代表的分配情況做了說明。他說：“按照選舉辦法的規定，要確定第三屆社區成員代表名額的分配情況，經社區成員商討，有個初步的意見，為大家作個參考居民各小組代表43人，駐社區單位代表7人，共50人。按照各樓棟小組，請各居民小組長把代表推選表帶回去后，在各居民樓做好宣傳，發動大家共同選出自己心中滿意的代表，希望能認真填好表格，于11月23日前交給社區選委會。”

（四）提名、確定正式候選人

從提名的方式上看，84.9%的候選人是通過“本人自愿報名”產生的，只有6.8%的候選人是通過“10名以上選民聯合提名”成為居委會候選人的，其中還有2.7%是“由街道指定的”。雖然街道指定的候選人只占了2.7%，并且L社區居委會候選人的確定要經過街道辦事處的筆試和面試，通過后才能提交社區選舉委員會討論商定。

從J區的社區候選人競選狀況看，很少是實質意義上的競選，一般都是每個候選人在社區成員代表會議上，簡單介紹下自己的生平、工作經歷以及當選后的打算等，居民代表也沒有針對候選人進行提問的。只有X社區的候選人競選很激烈，候選人演說很切合社區的實際，居民代表針對社區公共利益問題的提問也很尖銳，候選人也做出了讓代表滿意的答復。X社區競選如此激烈，與電視臺當場直播競選現場有關，但主要的還是該社區選舉競選組織的質量水平高，便于有能力愿意為居民服務的候選人脫穎而出。在競選中，各候選人為爭取當選，除了簡單介紹自己的全面情況外，候選人還通過不同的方式介紹自己、宣傳自己，發表自己的主張，展現自己的素質和能力，取得群眾的了解和信任。

二、中心環節：選舉制度運行的關鍵功效

投票選舉是社區選舉的中心環節，投票選舉組織質量的高低直接影響著選民權利能否得以實現以及選民票力的高低（這里講的選民票力是指一張選票能反映選民意愿的大小，比如一個人代投好多張選票，那么這種情況下選民的票力就會很低。如果沒有委托投票，每張選票都是每個選民意愿的真實體現，那么這樣的選民票力就是很高的），關乎選舉的效果和質量。投票應貫徹公開、公正、秘密投票、一人一票等原則。

公開公正是對投票選舉的基本要求，選舉要有公開的投票場所或投票站，工作人員要在全場選民的監督下工作，當場唱票、計票，當場公開投票結果。試點的社區都是按照公開公正的原則組織投票選舉的，選民對選舉的滿意率也很高。問卷調查顯示，“對所有當選的居委會成員都滿意”的占52.7%，“對大多數成員都滿意”的占29.8%，加起來的滿意率高達82.6%。endprint

秘密投票是相對于舉手表決、公開投票而言的，意味著選民在完全自由的情況下進行選擇，不受外界（包括投票站工作人員和周圍的人）的干擾。選民通過進入秘密寫票間、把寫好的選票裝入不透明的信封、并由選民本人將選票投入票箱來完成的。實行秘密投票，要求取消委托投票或代寫票，投票過程由選民本人自主地完成。設立秘密寫票間，是落實秘密投票原則的關鍵環節。選民獨立進入秘密寫票間寫票，割斷了與外界的聯系，有利于擺脫各種壓力，使選民無顧慮地自由選擇。

三、對選舉環節中的問題探討

（一）對選民資格設定限制條件

選舉制度對選民資格規定了一定的條件。如對居住期限的規定，至選舉日年滿18周歲的外來人員要在本社區居住1年以上或者在本社區居委會組織中工作1年以上才可以成為本社區選民，登記為選民。這是在居住期限上的限制，這與過去只能具有本社區戶口才能成為選民相比是一個進步。

選民資格條件應該作相應的放寬，讓更多關心社區事務的居民參與到社區選舉中來，托克維爾說過，“每當一個國家開始規定選舉資格的時候，就可以預見總有一天要全部取消已做的規定，只是到來的時間有早有晚而已。這是支配社會發展的不變的規律之一。選舉權的范圍越擴大，人們越想把它擴大，因為在每得到一次新的讓步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要隨其力量的增加而增加。沒有選舉資格的人奮起爭取選舉資格，其爭取的勁頭與有選舉資格的人多寡成正比。最后，例外終于成了常規，即接連讓步，直到實行普選為止。”放寬選民資格是社區民主發展的一種趨勢。

（二）候選人的產生及競選還存在政府的干預因素

從W市J區選舉試點的社區中看到，社區居委會候選人的確定還是受到街道辦事處的干預，社區還沒有實現真正意義上的“自治”。“從2001年就非常關注城市居委會的選舉，但是現在回頭看，居委會的自治不太成功。居委會自治要求所有政府機關退出社區，變成社區里老百姓自我參與，自己管理自己，但現在看來不成功，原因是到現在為止政府機關退不出來。從我們的調查來看，不但機關沒有退，而且進的越來越多，搞的居委會自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我現在對居民自治也不抱有多大的希望了。”實際上是由政府主導著社區選舉，社區選舉基本流于形式。筆者認為在城市社區居委會選擇中，基層政府應主要承擔的是規則制定者與程序監督、維持者的角色，而不應干預選舉的具體環節或親自來組織和操作選舉，科學地界定政府在社區選舉中的職能，應當是確保選舉制度宗旨得以實現的重要前提。

競選的目的是為了保證更符合民意的優秀分子當選，增強當選候選人為居民服務的意志力。在選舉程序上，候選人可以采取各種方式與選民接觸，讓選民在對候選人充分了解的基礎上，擇其最優而選之。主權在民是我國憲法的核心。而人民通過選舉的方式將手中的權力委托給自己信得過的人代為行使，這是選舉的實質。因而，候選人主動自覺地走到選民當中，與選民“零距離”接觸發表競選演講，直接面對選民，回答選民的提問，陳述自己的參選動因及當選后的承諾，真正讓選民全方位、多層次地了解自己作為要求授權者的精神面貌，從而讓選民擇優者而舉之，這是民主政治發展的必然要求。

（三）秘密寫票與票力相等原則未能有效落實

試點社區幾乎都沒有設置秘密寫票間，有的社區設置了秘密寫票間，也沒有起到“秘密”的作用和效果。大部分選民拿到選票后就公開寫票，還有許多選民在一起商量著寫票，還有個別候選人的親戚專門負責代替選民寫票。選舉委員會對這種現象也沒有采取強制措施制止，沒有盡到選舉委員會的職責，選民自由選擇和隱私的權利受到損害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原則。從W市J區社區居委會換屆選舉現場中觀察到，一人代投多張選票，頂替別人選票的現象普遍存在，違反了一人一票的原則。雖然最終的投票率不低，但社區選舉的民主性并不高，選舉是否具有的民主不在于投票率的高低、當選率的高低；而在于選舉的質量，也即居民是以公民身份還是因圖小利而參與選舉，以及選舉出來的居委會成員能否代表廣大社區居民的利益。當前各地社區選舉的參選率和當選率大都分別高達90%和80%以上；但事違人愿，在實際調查中，居民的認同率不高。

參考文獻：

[1] 林尚立.社區民主與治理：案例研究.社會科學文獻出版社，2003

[2] 李良棟.“第三波”與21世紀中國民主.中共中央黨校出版社，2001

[3] 潘小娟.中國基層社會重構——社區治理研究.中國法制出版社，2004

[4] 白鋼，趙壽星.選舉與治理.中國社會科學出版社，2001

[5] [法]托克維爾.論美國的民主（上卷）.商務印書館，1996

[6] 李凡.中國公眾參與的現狀和發展前景.背景與分析

[7] 向德平.社區組織行政化：表現、原因及對策分析.學海，2006（3）

[8] 梁晨.直接選舉中提名方式及確定候選人方式的探討.

[9] 陳偉東，姚亮.選舉行為背后：投機博弈—以武漢市C社區居委會直接選舉為例.華中師范大學學報（人文社會科學版），200（3）

（作者單位：廣東職業技術學院 廣東佛山 528041）

（責編：賈偉）endprint

秘密投票是相對于舉手表決、公開投票而言的，意味著選民在完全自由的情況下進行選擇，不受外界（包括投票站工作人員和周圍的人）的干擾。選民通過進入秘密寫票間、把寫好的選票裝入不透明的信封、并由選民本人將選票投入票箱來完成的。實行秘密投票，要求取消委托投票或代寫票，投票過程由選民本人自主地完成。設立秘密寫票間，是落實秘密投票原則的關鍵環節。選民獨立進入秘密寫票間寫票，割斷了與外界的聯系，有利于擺脫各種壓力，使選民無顧慮地自由選擇。

三、對選舉環節中的問題探討

（一）對選民資格設定限制條件

選舉制度對選民資格規定了一定的條件。如對居住期限的規定，至選舉日年滿18周歲的外來人員要在本社區居住1年以上或者在本社區居委會組織中工作1年以上才可以成為本社區選民，登記為選民。這是在居住期限上的限制，這與過去只能具有本社區戶口才能成為選民相比是一個進步。

選民資格條件應該作相應的放寬，讓更多關心社區事務的居民參與到社區選舉中來，托克維爾說過，“每當一個國家開始規定選舉資格的時候，就可以預見總有一天要全部取消已做的規定，只是到來的時間有早有晚而已。這是支配社會發展的不變的規律之一。選舉權的范圍越擴大，人們越想把它擴大，因為在每得到一次新的讓步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要隨其力量的增加而增加。沒有選舉資格的人奮起爭取選舉資格，其爭取的勁頭與有選舉資格的人多寡成正比。最后，例外終于成了常規，即接連讓步，直到實行普選為止。”放寬選民資格是社區民主發展的一種趨勢。

（二）候選人的產生及競選還存在政府的干預因素

從W市J區選舉試點的社區中看到，社區居委會候選人的確定還是受到街道辦事處的干預，社區還沒有實現真正意義上的“自治”。“從2001年就非常關注城市居委會的選舉，但是現在回頭看，居委會的自治不太成功。居委會自治要求所有政府機關退出社區，變成社區里老百姓自我參與，自己管理自己，但現在看來不成功，原因是到現在為止政府機關退不出來。從我們的調查來看，不但機關沒有退，而且進的越來越多，搞的居委會自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我現在對居民自治也不抱有多大的希望了。”實際上是由政府主導著社區選舉，社區選舉基本流于形式。筆者認為在城市社區居委會選擇中，基層政府應主要承擔的是規則制定者與程序監督、維持者的角色，而不應干預選舉的具體環節或親自來組織和操作選舉，科學地界定政府在社區選舉中的職能，應當是確保選舉制度宗旨得以實現的重要前提。

競選的目的是為了保證更符合民意的優秀分子當選，增強當選候選人為居民服務的意志力。在選舉程序上，候選人可以采取各種方式與選民接觸，讓選民在對候選人充分了解的基礎上，擇其最優而選之。主權在民是我國憲法的核心。而人民通過選舉的方式將手中的權力委托給自己信得過的人代為行使，這是選舉的實質。因而，候選人主動自覺地走到選民當中，與選民“零距離”接觸發表競選演講，直接面對選民，回答選民的提問，陳述自己的參選動因及當選后的承諾，真正讓選民全方位、多層次地了解自己作為要求授權者的精神面貌，從而讓選民擇優者而舉之，這是民主政治發展的必然要求。

（三）秘密寫票與票力相等原則未能有效落實

試點社區幾乎都沒有設置秘密寫票間，有的社區設置了秘密寫票間，也沒有起到“秘密”的作用和效果。大部分選民拿到選票后就公開寫票，還有許多選民在一起商量著寫票，還有個別候選人的親戚專門負責代替選民寫票。選舉委員會對這種現象也沒有采取強制措施制止，沒有盡到選舉委員會的職責，選民自由選擇和隱私的權利受到損害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原則。從W市J區社區居委會換屆選舉現場中觀察到，一人代投多張選票，頂替別人選票的現象普遍存在，違反了一人一票的原則。雖然最終的投票率不低，但社區選舉的民主性并不高，選舉是否具有的民主不在于投票率的高低、當選率的高低；而在于選舉的質量，也即居民是以公民身份還是因圖小利而參與選舉，以及選舉出來的居委會成員能否代表廣大社區居民的利益。當前各地社區選舉的參選率和當選率大都分別高達90%和80%以上；但事違人愿，在實際調查中，居民的認同率不高。

參考文獻：

[1] 林尚立.社區民主與治理：案例研究.社會科學文獻出版社，2003

[2] 李良棟.“第三波”與21世紀中國民主.中共中央黨校出版社，2001

[3] 潘小娟.中國基層社會重構——社區治理研究.中國法制出版社，2004

[4] 白鋼，趙壽星.選舉與治理.中國社會科學出版社，2001

[5] [法]托克維爾.論美國的民主（上卷）.商務印書館，1996

[6] 李凡.中國公眾參與的現狀和發展前景.背景與分析

[7] 向德平.社區組織行政化：表現、原因及對策分析.學海，2006（3）

[8] 梁晨.直接選舉中提名方式及確定候選人方式的探討.

[9] 陳偉東，姚亮.選舉行為背后：投機博弈—以武漢市C社區居委會直接選舉為例.華中師范大學學報（人文社會科學版），200（3）

（作者單位：廣東職業技術學院 廣東佛山 528041）

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秘密投票是相對于舉手表決、公開投票而言的，意味著選民在完全自由的情況下進行選擇，不受外界（包括投票站工作人員和周圍的人）的干擾。選民通過進入秘密寫票間、把寫好的選票裝入不透明的信封、并由選民本人將選票投入票箱來完成的。實行秘密投票，要求取消委托投票或代寫票，投票過程由選民本人自主地完成。設立秘密寫票間，是落實秘密投票原則的關鍵環節。選民獨立進入秘密寫票間寫票，割斷了與外界的聯系，有利于擺脫各種壓力，使選民無顧慮地自由選擇。

三、對選舉環節中的問題探討

（一）對選民資格設定限制條件

選舉制度對選民資格規定了一定的條件。如對居住期限的規定，至選舉日年滿18周歲的外來人員要在本社區居住1年以上或者在本社區居委會組織中工作1年以上才可以成為本社區選民，登記為選民。這是在居住期限上的限制，這與過去只能具有本社區戶口才能成為選民相比是一個進步。

選民資格條件應該作相應的放寬，讓更多關心社區事務的居民參與到社區選舉中來，托克維爾說過，“每當一個國家開始規定選舉資格的時候，就可以預見總有一天要全部取消已做的規定，只是到來的時間有早有晚而已。這是支配社會發展的不變的規律之一。選舉權的范圍越擴大，人們越想把它擴大，因為在每得到一次新的讓步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要隨其力量的增加而增加。沒有選舉資格的人奮起爭取選舉資格，其爭取的勁頭與有選舉資格的人多寡成正比。最后，例外終于成了常規，即接連讓步，直到實行普選為止。”放寬選民資格是社區民主發展的一種趨勢。

（二）候選人的產生及競選還存在政府的干預因素

從W市J區選舉試點的社區中看到，社區居委會候選人的確定還是受到街道辦事處的干預，社區還沒有實現真正意義上的“自治”。“從2001年就非常關注城市居委會的選舉，但是現在回頭看，居委會的自治不太成功。居委會自治要求所有政府機關退出社區，變成社區里老百姓自我參與，自己管理自己，但現在看來不成功，原因是到現在為止政府機關退不出來。從我們的調查來看，不但機關沒有退，而且進的越來越多，搞的居委會自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我現在對居民自治也不抱有多大的希望了。”實際上是由政府主導著社區選舉，社區選舉基本流于形式。筆者認為在城市社區居委會選擇中，基層政府應主要承擔的是規則制定者與程序監督、維持者的角色，而不應干預選舉的具體環節或親自來組織和操作選舉，科學地界定政府在社區選舉中的職能，應當是確保選舉制度宗旨得以實現的重要前提。

競選的目的是為了保證更符合民意的優秀分子當選，增強當選候選人為居民服務的意志力。在選舉程序上，候選人可以采取各種方式與選民接觸，讓選民在對候選人充分了解的基礎上，擇其最優而選之。主權在民是我國憲法的核心。而人民通過選舉的方式將手中的權力委托給自己信得過的人代為行使，這是選舉的實質。因而，候選人主動自覺地走到選民當中，與選民“零距離”接觸發表競選演講，直接面對選民，回答選民的提問，陳述自己的參選動因及當選后的承諾，真正讓選民全方位、多層次地了解自己作為要求授權者的精神面貌，從而讓選民擇優者而舉之，這是民主政治發展的必然要求。

（三）秘密寫票與票力相等原則未能有效落實

試點社區幾乎都沒有設置秘密寫票間，有的社區設置了秘密寫票間，也沒有起到“秘密”的作用和效果。大部分選民拿到選票后就公開寫票，還有許多選民在一起商量著寫票，還有個別候選人的親戚專門負責代替選民寫票。選舉委員會對這種現象也沒有采取強制措施制止，沒有盡到選舉委員會的職責，選民自由選擇和隱私的權利受到損害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原則。從W市J區社區居委會換屆選舉現場中觀察到，一人代投多張選票，頂替別人選票的現象普遍存在，違反了一人一票的原則。雖然最終的投票率不低，但社區選舉的民主性并不高，選舉是否具有的民主不在于投票率的高低、當選率的高低；而在于選舉的質量，也即居民是以公民身份還是因圖小利而參與選舉，以及選舉出來的居委會成員能否代表廣大社區居民的利益。當前各地社區選舉的參選率和當選率大都分別高達90%和80%以上；但事違人愿，在實際調查中，居民的認同率不高。

參考文獻：

[1] 林尚立.社區民主與治理：案例研究.社會科學文獻出版社，2003

[2] 李良棟.“第三波”與21世紀中國民主.中共中央黨校出版社，2001

[3] 潘小娟.中國基層社會重構——社區治理研究.中國法制出版社，2004

[4] 白鋼，趙壽星.選舉與治理.中國社會科學出版社，2001

[5] [法]托克維爾.論美國的民主（上卷）.商務印書館，1996

[6] 李凡.中國公眾參與的現狀和發展前景.背景與分析

[7] 向德平.社區組織行政化：表現、原因及對策分析.學海，2006（3）

[8] 梁晨.直接選舉中提名方式及確定候選人方式的探討.

[9] 陳偉東，姚亮.選舉行為背后：投機博弈—以武漢市C社區居委會直接選舉為例.華中師范大學學報（人文社會科學版），200（3）

（作者單位：廣東職業技術學院 廣東佛山 528041）

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