新型城鎮化發展下的財稅政策研究

摘 要：黨的十八大以來，中央把推進城鎮化放在更加突出位置，提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。財政、稅收作為重要經濟杠桿，在推進新型城鎮化過程中具有舉足輕重的作用。如何發揮財稅杠桿作用，促進城鄉一體、區域聯動，加快城鄉區域統籌下的新型城鎮化發展，是我國現代化建設的一項重大課題。文章對此問題進行了探討。

關鍵詞：新型城鎮化 農業現代化 財稅政策

中圖分類號：F290，F810

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）06-065-03

一、新型城鎮化與農業現代化的協調發展

1.新型城鎮化的發展戰略。新型城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化的質量，目的是造福百姓和富裕農民，要走集約節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮，從根本上扭轉中國城鄉發展失衡格局，縮小城鄉差距，實現城鄉、區域統籌發展，其要害在于發揮新型城鎮化引領作用，加快推進新農村建設，促進城鄉區域良性互動、協調發展。

在城鎮化發展的理念上，要更加注重發展的質量和效益。以科學發展為主題，突出加快經濟結構戰略性調整這一主線，堅持在高起點上加快發展，把后發趕超與加快轉型有機結合起來，既保持一定的發展速度，又在“好”上做文章，走出一條具有中國特色的新路子。

在城鎮化發展的方式上，要更加注重充分發揮區域比較優勢，深入實施以市場為導向的優勢資源轉化戰略，堅持走新型工業化道路，大力提升產業層次和核心競爭力，建設裝備制造業、戰略性新興產業、資源深加基地，適應國內外產業轉移趨勢，承東啟西有序承接產業轉移。

在城鎮化發展的布局上，更加注重因地制宜，分類指導，在抓重點經濟區培育壯大、著力培育新的經濟增長極的同時，抓好連片貧困地區脫貧致富，推動貧困地區加快發展。要統籌城鄉資源配置和產業發展，為提高農民收入創造條件。同時，要把以城鎮化發展與新型工業化、農業現代化發展統籌兼顧。要以新型工業化為主導，以新型城鎮化為引領，以現代化農業為基礎，在加速工業化、城鎮化進程中統籌城鄉發展，同步推進農業現代化

在城鎮化發展的重點上，更加注重集中力量解決全局性、戰略性和關鍵問題?；A設施建設著力解決農村交通、小城鎮公共配套設施、農業水利瓶頸制約，生態建設注重建立長效機制，加快建立和完善生態補償機制，加強重點生態區綜合治理。

在城鎮化發展的機制上，更加注重堅持政府引導、市場運作，既要充分發揮政府在經濟調節、市場監管、社會綜合管理和公共服務中的重要作用，又要確立和強化市場機制對經濟社會資源的有效配置。

在城鎮化發展的政策上，更加注重差別化支持措施，以更大的決心更強的力度、更有效的舉措，加快推進行政審批、財稅、金融、價格、收入分配等領域改革，落實好中央在財政、稅收、投資、金融、產業、土地等方面的差別化政策，確保地方有足夠的財力為社會提供公共服務，夯實農村可持續發展的基礎。

2.城鎮化與“三農”的協調。推進城鎮化，統籌城鄉經濟發展，關鍵在于有效破解城鄉利益二元結構。

（1）協調交換要素。農民、農村在城鎮化過程中作為要素交換主要是勞動力和土地。這就要求政府加強對農民土地權益保護，減少農村土地流失，調整土地收益分配政策，確保把大部分土地出讓收入用于農業生產基礎設施建設、農田水利建設和高標準農田建設上來。

從勞動力要素來看，要以城鄉統籌和城鄉一體化的理念和政策體系努力彌合城鄉二元體制造成的歷史鴻溝，以推進農民的市民化進程，賦于農民平等公民權利待遇，讓穩定就業和居住的農村務工人員尤其是新生代農村務工人員轉為市民。

（2）協調收入分配。城鄉差距在很大程度上體現在城鄉居民收入差距上，要創新國民收入分配機制。在國民收入初次分配環節，完善農產品價格形成機制，穩步提高糧食最低收購價。加大政策扶持力度，穩定農村務工人員就業規模和工資水平。在國民收入再分配環節，以補貼補助為重點，加強公共財政對農民生產生活的支持，支持優勢特色產業發展，提高其自我發展能力，促進其收入加快增長。

（3）協調公共服務。城鄉居民享受的基本公共服務不均等，是城鄉差距的重要表現。需要公共財政向“三農”傾斜，解決城鄉均衡化問題。

（4）協調區域和收入差異。延續和鞏固城鄉收入差距縮小趨勢，結合區域優勢確定農民增收重點：沿海發達地區應更加注重挖掘財產性收入、轉移性收入的增長潛力；中西部地區應更加注重挖掘農業內部增收潛力，同時吸引沿海地區產業轉移，鼓勵農民自立創業，增加農民工資性收入。

二、落實完善涉農稅收政策，為新型城鎮化發展奠定基礎

“三農”問題是城鄉統籌發展的最大難題。改革開放30多年來，中國實行了一種城市與農村有別的發展戰略，這一戰略在稅制上表現為二元稅制特征明顯，就是對農村居民剩余的索取遠高于城市居民，解決問題的根本舉措在于統一城鄉稅制，實現城鄉居民稅負公平，避免稅負向弱勢群體特別是農民的不合理轉嫁。

1.實施有利于統籌城鄉發展的稅收政策。稅務部門要樹立科學的稅收管理觀，深入分析研究減免稅政策效應，拓展稅收優惠的作為空間，主動服務好中央的農業現代化戰略部署，在權限內科學調整、合理適用稅收政策，最大限度發揮各項稅收政策的積極效應。

對從事農、林、牧、漁業項目的所得免減征企業所得稅。企業委托或受托從事農、林、牧、漁業項目取得的所得，可享受稅收優惠。支持龍頭企業與農戶建立風險保障機制，龍頭企業提取的風險金在實際發生支出的時候可以依法在企業所得稅前扣除。

涉及水利建設方面的稅收政策：為農業生產提供灌溉和排澇勞務所得的應稅收入免征營業稅；涉農涉水行政事業性收費、基金免征營業稅，重大水利的工程建設基金免征城建稅和教育費附加；農用水利占用耕地不征收耕地占用稅。

對農民糧食專業合作社銷售本社成員生產的糧食免征增值稅，對從事主食產業化、糧油深加工和物流配送的糧食企業項目建設期間，當地政府要減免相關城市建設配套費用等，鼓勵企業加大研發投入，對新技術、新產品、新工藝等研發費用，按有關規定，在計算應納稅所得額時加計扣除。農產品加工企業認定為高新技術企業的，減按15%稅率征收企業所得稅。

落實好從事林業項目所得減征免征企業所得稅的優惠規定，以及生態公益林補償金、低產林改造補貼育林基金和維持簡單再生產費用減免等政策。

對上述政策，稅務部門要強化責任意識，對涉農企業重點調研、重點指導，將各項稅收優惠政策在第一時間送到納稅人手中，引導納稅人用好用足稅收政策，足額享受稅收優惠待遇，激勵企業走低碳環保之路，幫助企業最大限度地降低經營前期的所得稅稅負，以更好地改善農民生活條件，促進農村經濟社會發展。

2.以稅收優惠引導金融為“三農”服務。為加大農村金融政策支持力度，持續增加農村信貸投入，完善涉農信貸稅收激勵政策。對農村金融機構營業稅予以免減征照顧，自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征營業稅。農村企業及各類組織貸款，指金融企業發放給注冊地位于農村區域的企業及各類組織的所有貸款，中小企業貸款，指金融企業對年銷售金額和資產總額不超過2億元的企業貸款。對保險公司為種、養殖業提供保險業務取得的保費收入，在計算應納稅所得額時，按90%比例減計收入。這些政策的實施，充分體現了稅收對農村金融支持和引導，將促使更多信貸資金投向“三農”，進一步促進農村經濟的發展。

3.以稅收優惠保障農產品穩定均衡供給。保障農產品供給方面，對符合企業所得稅優惠政策的農產品加工范圍要求的龍頭企業目錄，其收取的農產品初加工費免征企業所得稅。企業委托或受托從事農、林、牧、漁業項目取得的所得，可享受稅收優惠。對同時經營其他產品的農產品批發市場和農貿市場使用房產、土地，按其他產品與農產品交易場地面積的比例確定征免房產稅和城鎮土地使用稅。這將有利于減輕農產品批發市場和農貿市場的經營負擔，支持農產品流通體系建設。支持農業龍頭企業與農戶建立風險保障機制，對龍頭企業提取的風險保障金在實際發生支出時，依法在計算企業所得稅前扣除。此規定有利于訂單農業和農業產業化的加快發展，有助于提高農戶與企業保持長久合作的積極性，對完善龍頭企業與農戶的利益聯動機制，帶動農戶增收，推動龍頭企業持續發展意義重大。

4.稅收要為農產品進口關稅配額管理提供支持。配額量內進口農產品適用關稅配額稅率，配額量外進口的農產品按進口稅條例的有關規定執行。對農業龍頭企業從事國家鼓勵發展的農產品加工項目進口具有國際先進水平的設備，在規定范圍內免征關稅。完善農產品進出口稅收調控政策，落實遠洋漁業補貼及稅收減免政策。

5.稅收要為搞活農產品市場、降低流通成本提供寬松環境。物流成本高，阻礙經濟轉型，推高物價水平。中國商業聯合會資料顯示，2005年以來中國物流總成本占當年GDP的比重一直保持在18%左右，而西方發達國家同類指標多在8%～10%之間，為此國務院規定要在一定期限內免征農產品批發市場、農貿市場城鎮土地使用稅和房產稅，落實總分支機構匯總納稅政策，促進連鎖企業跨區發展。

6.稅收優惠要支持農業科技創新。支持的重點在于生物育種和農機研發。推進生物育種技術創新，做大做強現代種業；支持開發多功能、智能化、經濟型的農用機械。提高農業資源利用率，以節地、節水、節肥為重點。其一，稅收減免。對農業機耕、排灌業務免征營業稅。企業研發費用加計扣除。其二，高新技術優惠。屬于國家重點扶持高新技術企業的農機制造企業減按15%的稅率征收企業所得稅。其三，支持農機化發展。對批發和零售的農機實行免征增值稅政策。這一政策有利于農機服務市場化和產業化發展。其四，完善節水灌溉設備稅收政策。節水灌溉是治水的關鍵之舉，節水灌溉設備稅收優惠對加快水利發展，加強水利建設必將起到重要推動作用。

7.完善小微企業稅收優惠政策。后危機時代，各國在制定促進經濟的稅收激勵政策時，都很關注中小企業的稅收負擔。小微企業是國民經濟的基本細胞，主要集中于制造業、農業服務業和高新持術產業，承擔著全國數億人口的就業。小微企業減免稅范圍涉及增值稅、營業稅、城鎮土地使用稅、印花稅等稅種，其中企業所得稅優惠最引人關注。執行結果不理想，其原因在于很多企業不符合享受小微企業所得稅優惠條件：小微企業身份規定、建賬健制查賬征收。政策門檻較高、優惠力度較小，申請優惠者不多，小微企業并未從優惠政策中獲得多少好處，政策效果大打折扣，致使優惠政策“好看不好用”。而許多小微企業由于認為采取核定納稅省心省事，納稅申報的風險小、成本低，而主動要求采取核定征收。

為最大限度發揮稅收優惠政策扶持效應，需從以下兩方面取消或放寬小微企業所得稅優惠政策的前置條件。一是擴大小微企業認定的覆蓋面，鼓勵自雇型就業，可將農民的家庭作坊、蔬菜種植大棚、養殖場、個體工商戶只要到工商部門注冊登記就可納入小微企業類型，采取普惠制，不再設定標準和限制，動員一批拿著低保的閑散勞動力加入就業隊伍，讓所有小微企業都可享受到已有稅收優惠，以更好促進社會就業。二是取消查賬征收前置條件，降低小微企業享受稅收優惠的經濟成本，允許核定征收小微企業也能享受所得稅優惠稅率。此外小微企業所得稅優惠以企業的應納稅所得額為計算依據，在一定程度上限制了優惠范圍，企業一旦虧損，就不會產生應納稅所得額，所得稅優惠就沒了必要，而虧損企業最需要優惠政策扶持，因此國家應盡快研究出臺政策，可以考慮改變起征點政策，如將起征點改成免征額，以改變起征點政策在臨界點上稅負不公的弊端，切實為小微企業減負。第一，財政政策進一步向小微企業傾斜。第二，對小微企業實行結構性減免稅。第三，減輕小微企業負擔。除了合理降低小微企業法定的稅費負擔外，還要重視小微企業核定征稅和遵從成本對實際稅費負擔的影響。第四，提升小微企業競爭能力。第五，改善小微企業發展的稅收環境。在穩增長的情勢下，地方政府的投資沖動會增強，會導致地方財政壓力加劇，結構性減稅實施的難度也會隨之增加。

三、創新分配手段，實現城鄉統籌下的新型城鎮化發展

1.創新公共財政，統籌城鄉發展。在漸進式改革過程中，財政承擔社會事業發展責任逐步被放棄，讓渡給了市場。市場化取向的改革過程成為政府推卸發展社會事業責任和逐步減少財政投入的過程。公共財政分配機制是否科學合理、高效公平，是提高財政資金使用效益的前提和基礎，也是公共財政的內在要求。對“三農”的財政補貼歸為股權投資，通過市場化配置資源，基金可投到農村重點領域并不斷壯大，擇機退出后再投入到新的產業或項目，構建財政資金投入的良性循環，從而把政府“有形之手”與市場“無形之手”更好的結合起來，顯示政府與市場、社會互補互促的強大合力，實現區域、城鄉均衡協調發展。

2.加大財政補貼和投入力度，實現城鄉共富共享。實施擴大內需特別是消費需求的戰略，最大潛力在農村消費市場，關鍵在于提高農民收入水平，增強農民的消費能力。農民收入問題不僅是“三農”問題的核心，更是促進經濟結構調整、轉變經濟發展方式的關鍵。增加農民收入是我國推進城鄉一體化發展，實現城鄉共富共享的根本任務。

要以保護種糧積極性為出發點和目的，強化糧食支持保護政策。落實中央強農政策措施，完善對種糧農民直接補貼機制，不斷加大對糧食主產區投入支持力度，探索建立糧食主產區利益補償機制，確保農民分享到加工流通收益。第一，加大農業農村基礎設施建設投入。第二，加大貧困地區支持力度。第三，加大蔬菜生產補貼力度。第四，加大對農機具購置補貼力度。第五，扶持農業產業化。在堅持以農民為主體的基礎上，支持農民采用先進技術，支持專業大戶、家庭農場和農民合作社，鼓勵龍頭企業與農民建立更緊密的利益聯結機制，提高集體化、組織化、社會化程度，讓農民得到更大實惠。中央新增補貼要向主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體傾斜。

3.整合國家投入，保障和改善城鄉民生。健全糧食主產區利益補償機制，探索完善森林、草原、水土保持等生態補償制度，加大濕地保護力度，加快轉變草原畜牧業發展方式。

為提高城鎮生活垃圾無害化處理水平，切實改善城鄉人居環境，要落實政府責任，加大各級公共財政投入規模，健全激勵政策，落實和完善城鄉生活垃圾處理稅收優惠政策。

創新中小城鎮、農村社區基礎設施投融資機制。從公共預算、住房公積金增值收益、土地出讓收益、國有資本經營預算、地方政府債券收入中安排資金，用于廉租房、公共租賃住房、城市棚戶區改造等需要政府支持的城鎮保障性安居工程，通過提供投資補助或貸款貼息，減免相關稅收等推進城鎮保障性安居工程建設。

4.將農村家庭整體作為基本福利對象，提供直接財政援助。農村集體所有制解體后家庭不得不承提起相當部分原先集體所有的福利功能，家庭的福利需求與供給之間的失衡凸顯，家庭作為基本的社會單元，是各種社會政策最終發生作用的地方，也是社會政策促進社會整體功能有效發揮的焦點，因而家庭應成為社會政策中最基本的福利對象之一。

要切實改變農民工就是政府不必承擔任何社會福利的廉價勞動力的現實，加大對農民工的培訓力度，提高人力資本積累水平，適當提高農民工的收入，實現財富積累由政府向農民家庭的有序轉移，輔之以合理的社會保障體系，提高經濟內生增長動力。

四、建立農村土地流轉稅制，構建中小城鎮“土地生財”機制

中國下一輪的城市化必將主要在縣一級空間深化和展開，其中一萬多個重點鄉鎮是縣域城市化的主要空間接點。

農用地轉非農用地，農村宅基地問題涉及中國加速推進城鎮化中土地統一規劃建設用地供應、地方土地財政問題，讓土地流轉起來，增加農民收入，還是培育中國幾億農民消費大市場的重要問題。而相對于快速發展的新形勢，中國稅制改革在土地和不動產領域明顯滯后，特別是保有環節的稅制缺乏，與城鎮化、工業化快速發展的現狀極不適應。

在國家缺乏統一、嚴格、詳細的制度和規定的情況下，農村集體建設用地流轉制度的走向和內容要有利于推進農村土地流轉的市場化導向改革，有利于規避政府的不適當干預和過度主導。土地流轉收益分配改革和戶籍改革有可能成為轉移人口市民化的突破口。要在統籌考慮農村土地利用規劃、征地補償、農戶宅基地財產權實現、土地財政、耕地紅線問題的前提下，研究建立農村集體建設用地流轉環節的稅費體系。稅制設計應當針對農村土地流轉的特點和改變“土地財政”重財政收入輕農民保障格局的需要，盡快建立農村土地流轉的稅費體系，發揮稅制對于農村土地流轉的引導作用，支持以規范的方式籌集一部分稅收收入用于“三農”建設和中小城鎮及農村社區建設。

對國有土地流轉應以稅收為杠桿，作為分配手段進行調節。房地產稅是適應這種趨勢的解決辦法之一，以此將土地出讓金轉化為稅；國家應將增量和存量結合起來，存量按市價的1%至2%征收房產稅，新增土地可據競拍行情按比例小額度按年征收，改變現在一次性長期出讓土地使用價值的現狀。對已轉讓的土地，可等待其使用權期滿后再開征房地產稅。對集體土地可考慮參照國有土地使用權流轉的稅費制度，征收營業稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅等，完成現行“土地財政”格局的平穩優化轉換，構建以保有環節稅收為支柱的合理、規范的可持續的“土地生稅”機制。

擴大稅收支持城鎮保障性安居工程適用范圍，將農村安居工程、社區建設納入稅收優惠范圍，以吸引民間資本投入農村社區建設，節約企業稅收成本，提高企業參與開發農村安居工程和社區建設的積極性，為提升城鎮化率找到一條可行的途徑，也為統籌城鄉經濟發展提供內生性動力。

要完善農村稅制要素，使耕地占用稅、土地使用稅，土地增值稅職能作用更加突出，要合理配置稅權，使農村稅制既體現國家統一政令與宏觀調控的要求，又契合不同主體功能區特點及地方稅的特征，著力探索對自然人稅收征管的新機制，以適應農村行為稅源分布和結構變化的新要求。

（本文系河南省政府研究課題“建設鄭州現代航空大都市研究”階段性成果，課題編號：2013B158）

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[4] 張戰軍.中原經濟區發展方式轉變的稅收優惠政策引導探討[J].經濟師，2012（6）

（作者單位：河南省地方稅務局 河南鄭州 450000）

（責編：若佳）