淺析基本公共服務均等化

蔡衡 蔡曉珊

摘 要：基本公共服務均等化影響著人民生活水平，關乎國家能否持續穩健發展，是構建社會主義和諧社會的基本目標之一，也是構建服務型政府重要內容。因此，分析了基本公共服務均等化的內涵，闡明基本公共服務均等化的內容，并歸納和比較了基本公共服務均等化的評價指標體系。

關鍵詞：基本公共服務；基本公共服務均等化；評價指標

中圖分類號：F306 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0282-02

引言

改革開放30年來，我國國民經濟持續高速增長，而社會的公平問題日益嚴峻，推進基本公共服務均等化愈來愈受到中央政府的高度重視。自“十一五”規劃綱要首次提出基本公共服務均等化的概念后，黨的十六屆六中全會將“逐步實現基本公共服務均等化”列為經濟社會發展的一項重要任務。黨的十七大報告進一步強調“必須注重實現基本公共服務均等化”。黨的十八大指出，在實現“人民生活水平全面提高”中，“基本公共服務均等化的總體實現”是重中之重，這標志著基本公共服務均等化成為社會主義現代化建設的重要目標。基本公共服務均等化作為社會公平的一項基本要求，成為保障和改善民生、全面建設小康社會的戰略主題和現實路徑。

一、基本公共服務均等化的內涵

（一）基本公共服務的含義

基本公共服務是指一國政府提供保障居民最低生活水平的服務，根據一國經濟和社會的發展水平，為保障公民生存發展，所有公民都應公平、普遍享有的服務，其規定的是在某一階段基本公共服務的供給數量和應覆蓋的最小范圍 （陳昌盛、蔡躍洲，2007）。基本公共服務作為政府為人民提供的最基礎的服務，能夠保障每一位公民得到基本的發展空間，是促進社會公平公正、維護社會和諧安定和確保人民共享發展成果的重要基礎。

（二）基本公共服務均等化的含義

根據基本公共服務的內涵，政府在提供基本公共服務的時候，不僅要決定其供給數量，而且要實現基本公共服務的均等化。基本公共服務均等化是指政府要為所有社會公眾生存、發展擔負責任，提供最基本的、在不同階段具有不同標準的、公平可及、最終大致均等的公共物品和公共服務（陳海威、田侃，2007）。

在基本公共服務均等化的內涵中，重點是何為“均等化”。夏寧和夏峰（2006）基于制度的角度指出，基本公共服務均等化不是簡單的平均化，而是在基本公共服務方面具有全國統一的制度安排。項繼權（2008）認為，實現基本公共服務均等化要求人們享有相同水準的公共服務和社會福利，但由于各地社會經濟發展水平不同，各地的需求結構和要求不同，完全或絕對的均等是不可能的，因而這里所說的均等是相對的、有一定程度差別的平等。因此，“均等化”不是簡單的“平均化”，而是在承認地區之間、城鄉之間存在一定程度上的差別的前提下，保證全體居民都享有最低標準以上的基本公共服務，以保障他們的基本生活，提高生活質量，其實質是“底線均等”（郭小聰、代凱，2013） 。

二、基本公共服務均等化的基本內容

根據基本公共服務均等化的內涵，基本公共服務的本質是為滿足公民生存和發展最基礎的權利。因此，本文將基本公共服務均等化的內容歸納為四大方面：基本民生性服務均等化、基本公共事業服務均等化、基礎設施建設服務均等化和公共安全服務均等化。

（一）基本民生性服務均等化

基本民生性服務均等化主要包括就業服務、基本社會保障等方面的均等化。就業是人民生存的基本，失業率和通貨膨脹率作為衡量國家經濟發展狀況的兩大指標，受到多國政府的重視。政府應把提高人民就業水平，穩定并適當降低失業率擺在公共服務的重點位置，重視低收入階層的就業質量，保證就業服務的均等化。基本社會保障則是對就業服務的補充，是收入再分配的一種表現。政府應該提高社會保障的水平、擴大保障的范圍和廣度；實行公平的轉移支付政策，實現收入的大致公平，確保人民享受同等的生存、發展權利。

（二）基本公共事業服務均等化

基本公共事業服務均等化主要包括基礎教育和醫療衛生的均等化。保障公民依法享有受教育權、實現教育公平是社會公平的重要基礎。因此，普及義務教育，擴大公費義務教育的年限，促進義務教育均衡發展是實現基礎教育均等化的重要舉措。而在公共醫療衛生服務上，應堅持其公益性質，提高落后地區的醫療衛生水平，建設一流的醫院和衛生站，普及低收入人群“公費看病”，確保各地區醫療覆蓋程度和人均醫療資源的相對均等，逐步建立覆蓋城鄉居民的協調統一的公共醫療衛生服務體系。

（三）公共基礎設施服務均等化

公共基礎設施服務均等化，主要包括公益性基礎設施和生態環境保護等。政府應加大力度對環境質量較差的地區進行治理，尤其是在人口較為稠密、工業較發達和環境污染嚴重的地區建立全面、徹底的環境治理工程；同時，盡快完善不發達地區的基礎建設，把較發達地區的部分人力、物力、財力資源轉化為不發達地區的資源，實現地區間基礎設施完善程度的大致均等，保證各地區之間平等協調發展。

（四）公共安全服務均等化

實現公共安全性服務方面均等化，主要包括人身安全、財產安全、社會安全等方面的內容。各級政府及其職能部門應切實履行好公共安全服務職能，預防各類公共安全事故的發生，使潛在的事故風險降到最低，同時，謀劃好后備方案，使災害發生時人民的生命財產損失降到最低。

三、基本公共服務均等化的評價指標

為了進一步落實基本公共服務均等化的實施，確保經濟社會發展成果由全體公民共享，保障公民基本權利，需要進一步明確的基本公共服務均等化的度測指標，構建基本公共服務均等化的評價指標體系。現有的文獻研究主要從基本公共服務內容范圍、基本公共服務滿意度以及財政支出等幾個方面進行研究。

（一）基于基本公共服務內容的評價值指標體系

基于基本公共服務內容的評價指標體系主要是利用基本公共服務的范圍設計多維度的評價指標體系。比如，安體富和任強（2008）構建了以基礎教育、基礎設施、公共衛生、社會保障、公共安全、科學技術、環境保護等為一級指標的基本公共服務均等化評價體系。徐卓順和丁曉燕（2013）則構建了包含醫療設施、教育設施、文化體育、社會保障和基礎設施5個一級指標和28個二級指標的評價體系。

（二）基于基本公共服務滿意度的評價指標體系

人們對不同類型的基本公共服務有不同的需求度及滿意度，因此不同類型的公共服務需要由不同指標來進行評價分析。通過人們人民對各種公共服務需求的分析和評價，并確定每項基本公共服務的權重，通過加權平均得到基本公共服務的公眾滿意度。通過公眾滿意度的評測可以提高政府在政策改進方面的效率，有利于政府針對基本公共服務主客觀評價上的差異，依據公眾的需求偏好，迅速調整基本公共服務的供給方式和數量，使得財政收入的使用效率和基本公共服務的供給水平大大提高。

（三）基于人均財政支出的評價指標體系

由于政府是運用其財政收入來提供基本公共服務，因此財政能力的強弱決定了政府所能提供的公共服務數量。基于這個思路，一些學者從人均財政支出的角度構建基本公共服務均等化的評價指標。比如，一些學者利用人均財政支出設計了“標準人”財政支出的公共服務均等化平均指標（孫紅玲和王珂敏，2007）。一些學者則提出了人均GDP、人均財政收入、人均可支配財力、人均財政支出和各項基本公共服務人均財政支出等5個評價指標（鐘振強、宋丹兵，2008）。

總體而言，以上的三種評價方法各有優勢，基于內容的評價指標體系比較直觀，基于滿意度的評價指標體系充分考慮到人的主觀能動性，而基于財政支出的平均指標比較便捷。對基本公共服務均等化進行評價時，需要根據實際情況，綜合運用以上各種評價指標，全面客觀地反映我國全國、地區的基本公共服務均等化狀況。

結語

大力推動基本公共服務均等化，是貫徹落實科學發展觀的內在要求，體現了社會主義以人為本、和諧共享和人文關懷，是促進社會和諧與公平正義的基礎性工程，更是社會文明進步的體現，對于緩解城鄉及區域差距，調整利益格局、化解社會矛盾，營造公平公正、和諧安康、共享成果的社會氛圍發揮著至關重要的作用。因此，各級政府必須重視基本公共服務均等化的實施，確保人民能夠保證生存和發展的基本權利，享受公平的福利。