有關環保專項資金績效審計評價的文獻綜述

侯倩++王金濤

摘要：隨著環境問題的日益突出，國家環保支出增長迅速。環保專項資金的使用績效成為社會公眾關注的焦點，環保專項資金績效審計作為一種審計監督形式，在環保專項資金使用績效評價方面被寄予厚望。文章試圖通過大量相關文獻的整理，為環保專項資金績效審計評價的研究提供有力借鑒和進一步思考。

關鍵詞：環保專項資金；績效；審計評價；文獻綜述

中圖分類號：F239文獻標識碼：A文章編號：1006-8937（2014）20-0134-02

1國外研究現狀

國外專門針對環保專項資金績效審計的研究不多，環保專項資金績效審計的相關研究多包含在環境績效審計、政府公共工程項目績效審計之中。

1.1政府環境績效審計評價的視角

房巧玲等（2013）根據資金使用主體和去向的不同，將環境保護支出分為環保部門財政支出和環保項目財政支出兩大類，認為包括環保部門在內的各政府部門財政支出績效評價框架在很大程度上具有一致性，即應著重從財經紀律、分配效率、成本效益等三個方面對績效進行評價（Word Bank，1998；Schiavo-

Campo&Tommasi，1999；Allen &Tommasi，2001；OECD，2001）。杜林子（2005）的研究表明，澳大利亞的公共支出績效考評指標是依據之前制定的部門績效設計的，包括部門事業發展目標績效指標和部門產出績效指標。另外，根據環境績效評估標準ISO14031，環境績效評價指標可以分為組織內部的環境績效指標（EPIs）和組織周邊的環境狀態指標（ECIs）。組織內部的環境績效評估指標又可再細分為管理績效指標（MPIs）及操作績效指標（OPIs）。

1.2政府環境績效評價的標準

1993年，美國頒布了《政府績效與結果法案》（GPRA），從法律的層面規定了政府績效審計的基本要求。GPRA規定所有的政府部門都必須制定相應的評估標準對其決策、工作進行評價，為政府的公共支出項目績效評估提供了依據。2001年，最高審計機關國際組織（INTOSAI）在《從環境視角進行審計活動的指南》中將環境績效審計的標準分為權威性標準和非權威性標準，權威性標準的來源為法律或政府政策規定的、或被審計單位必須遵守的績效指標，或實現經濟、效率、效果等目標的措施，公認機構頒布的普通遵循的準則和職業實務規范；非權威性的標準來源為類似單位采用的績效指標或措施、學術研究資料、外部專家和最高審計機關設置的相關指標。

1.3政府環境績效評價的方法

最高審計機關國際組織（INTOSAI）第15屆大會的代表們認為，環境方面的專業技術必須在政府環境績效審計中得到有效運用，這些技術的獲取途徑包括邀請專家開展培訓、招收新的專家進入最高審計機關或利用別國最高審計機關職員的專業知識進行聯合審計等，代表們一致認為完善環境審計技術的重要途徑之一就是最高審計機關之間相互交換有關技術評價標準和環境審計技術培訓等方面的資料。此外，代表們認為環境技術委員會應當考慮向最高審計機關國際織織成員推薦幾種可行的審計方法（楊麗，2010）。Office Of Inspector General（1997）指出，項目分級評估工具（PART）已經成為美國環保局（EPA）對環境保護項目進行績效評估的最重要工具之一。PART提倡將定性問題定量化分析，通過設計問卷的形式對項目的績效和管理進行評價，傳統的PART包括項目目標、戰略性規劃、項目管理和項目效果四個部分。另外，Millar A（2001）指出，邏輯框架法（LFA）作為項目的評估工具已經有幾十年的歷史，這種由美國國際發展署在1970年提出的項目開發工具，直到現在都被廣泛的運用在項目考核評估中。Environmental Pr-

otection Agency（2008）在一份結果公告中提到，Office Of Insp-

ector General在2003年對EPA的績效考評中，應用了平衡計分卡法（BS）。依照BS法的框架，對環境類公共支出項目的績效評估從績效目標影響因素、為完成重大任務而增加的財務負擔、內部管理和運作等4個方面進行。楊玉楠等（2011）研究指出，費用效益分析法是目前美國應用最為廣泛的環境類項目評估手段。

2國內研究現狀

2.1環保專項資金績效審計評價視角

何芹（2009）針對目前環境保護專項資金績效審計評價中的主流兩大類指標，即經濟指標和環境指標提出質疑，認為兩者的獨立運用都存在一定的缺陷，并建議采用生態效率的概念來衡量真實的績效。袁廣達（2007）建議以貨幣方式作為計量單位，從生態環境變化影響的視角，考察資源耗費、環保成本等方面評價績效。并且參考《循環經濟城市評價指標體系》，從環境保護資金投入使用效益、環境保護能力建設、環境保護管理的監督以及社會效益綜合評價等維度評價環境保護的效益。黃溶冰等（2012）從真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性和回應性6個維度來定義績效，并且對每個維度的特征進行了分析。賈卉（2013）建議可以運用共性指標與個性指標，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面對環境保護財政資金績效進行評價。

2.2環保專項資金績效審計評價標準

劉曄、竇國棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強調制定了農業與資源環保資金與項目的效益審計標準的重要性，建議將標準劃分為定性標準和定量標準。其中，定性標準主要包括人大批準的部門預算、健全的法規和管理制度、是否有利于發展的根本標準以及審計人員的經驗判斷等；定量標準主要包括計劃概算指標、部門或行業績效指標以及其他相關指標等。何芹（2009）指出，評價標準是判斷和衡量環境審計對象真實合法、環保公平以及經濟性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環境保護相關的法律法規、國家頒布的環境標準、績效指標的具體標準等。劉長翠等（2007）通過調查問卷的形式對環境保護專項資金績效評價的情況進行了調查分析，問卷結果顯示，69.39%的被調查者參照其他行業經濟效益評價的標準，18.37%的被調查者將監管人員的主觀判斷作為績效評價的標準。

2.3環保專項資金績效審計評價方法

劉曄、竇國棟（2007）以農業與資源環保效益審計為例，認為效益審計分析評價的內容復雜多樣，應該采用一套有效的技術方法全面、深入的進行審計評價，例如價值分析法、因素分析法和對比分析法。程亮等（2012）在其構建的中央環境保護專項資金項目評估模型中建議，對項目效果層次的評估可選用系統分析、專家評議、文獻調查法、橫向對比法、費用效果法等；對項目影響層次的評估可以選用規制對比法、有無對比法、先后對比法、橫向對比法以及系統分析和專家評議等方法。楊玉楠等（2010）認為績效的評估適宜采用對比分析的方法，評價中央環保專項資金項目的實施是否滿足保障環境保護規劃可持續運行的需求。袁廣達（2007）認為環境效益評價中，可以運用“因素量化法”把一些與環保資金相關的非計量因素進行量化，并且按照其影響和重要程度進行排列，進而運用“對比分析法”與有關行業標準進行比較，以便得到定性與定量相結合的綜合評價結論。王爽（2012）建議環保財政資金績效審計評價可以選用沃爾評分法、模糊數學分法、綜合指數法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說明了沃爾評分法和因素分析法的具體應用。

2.4環保專項資金績效審計評價模型

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房巧玲等（2000）運用系統論的觀點構建環保項目財政支出評價模型。模型涵蓋了作為一個系統的財政資金運作的全過程，績效的評價作為行之有效的系統反饋回路，由三級指標構成，一級指標分別為關注環境保護支出系統運作轉換過程的指標——合規性、環境保護支出系統輸出的指標——環保的效果和資金的使用效率。萬寅婧（2012）以江蘇省節能減排（重點污染排放治理）專項引導資金為例，基于邏輯框架法構建了包括從投入、管理、產出和效益三個方面在內的環保專項資金績效評價模型，并且對應模型的三個方面構建了有三個級別構成的評價指標體系。程亮等（2013）運用邏輯框架法從投入、產出、效果和影響四個方面構建了包括評估內容、評估指標、評估信息來源、評估方法在內的中央環境保護專項資金項目評估模型。孫童等（2007）分析評價了河北省省級環保專項資金績效評價辦法，該辦法堅持從質和量兩個方面對環保專項資金的項目實施內容和功能情況、資金保障情況、經濟社會效益情況以及實施管理情況建立分層次的評價指標體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認為環保專項資金使用效益不僅包括經濟效益，還要考慮社會效益和環境效益，在此基礎上，從經濟效益、社會效益和環境效益三個方面設計了相對系統的、涉及資金使用過程的績效審計評價指標體系。袁廣達（2007）借鑒《循環經濟城市評價指標體系》，從環境保護項目資金投入的使用效益、環境保護的能力建設、環境保護管理的監督以及社會效益綜合評議等四個方面構建評價指標體系。李強（2012）將模糊綜合評判法運用到環保專項資金績效審計評價中，首先使用德爾菲法、文獻調研法以及層次分析法構建一套由一級指標、二級指標和主要觀測點組成的綜合評價指標體系，并運用層次分析法確定各級指標的權重，基于此構建基于模糊綜合評判法的綜合評價體系。

3結語

國內外學者對環保專項資金績效審計評價的相關問題進行了有益探索，其中不少的經驗值得借鑒，例如廣泛采用借鑒其他學科經驗、提倡使用種類豐富的評價方法、初步建立起評價標準和模型，取得了一定的研究成果。然而，就目前的審計實務要求來看，理論研究仍顯不足：第一，評價視角不明確，大多的研究并沒有給出明確的研究視角。鑒于環境問題的復雜性，如果沒有找到合適的視角對環境改善的效益進行評價，難免會產生表面化、不全面的評價。第二，評價模型不全面，幾乎所有的研究者都重視經濟效益，設計了很多財務指標，雖然涉及了社會效益和環境效益，但在評價時卻沒有得到很好的衡量。第三，評價標準不統一，特別是在國內，評價標準隨意化特征明顯，沒有形成統一的體系。

參考文獻：

[1] 王曉麗.環境保護專項資金績效審計研究述評與展望[J].會計師,2013,(11).

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