精英控制：加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督的路徑探析

吳業(yè)國(guó)+魏利菲

摘 要：精英控制是現(xiàn)代政治理論中的核心問(wèn)題，而加強(qiáng)對(duì)黨政正職——“一把手”的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)民主政治建設(shè)、維護(hù)公眾利益的重要步驟。研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制中，仍存在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上的問(wèn)題，使部分“一把手”游離于制度之外。因而需要從內(nèi)部對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)整，并對(duì)政策從制定、實(shí)施到反饋的全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，以弱化“一把手”個(gè)人意志對(duì)決策科學(xué)性的影響，同時(shí)要進(jìn)一步從多方面加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，最終使其回歸制度規(guī)范之內(nèi)。

關(guān)鍵詞：精英控制；黨政“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；行政程序；制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0050-04

基金項(xiàng)目：華南理工大學(xué)中央高校資助項(xiàng)目“控權(quán)理論下的黨內(nèi)巡視制度研究”（X2ggD2112330）；2011年廣東省教育廳人文社科“育苗工程”資助項(xiàng)目（wym11014）。

作者簡(jiǎn)介：吳業(yè)國(guó)（1980-），男，安徽金寨人，博士，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：政府管理與改革；魏利菲（1989-），女，山東臨沂人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府管理。

如何加強(qiáng)對(duì)精英的控制，乃是政治學(xué)的主要研究問(wèn)題以及政治本身的重大內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)非常重視廉政建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政治清明。作為在一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)、一個(gè)班子中處于核心地位的黨政“一把手”，在行政運(yùn)作中起著關(guān)鍵作用。本文以對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督控制為題，探討黨政“一把手”的廉政建設(shè)問(wèn)題，以期構(gòu)建一個(gè)廉政制度綜合體系。

一、精英控制：加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督的必要性

權(quán)力的自我擴(kuò)張性，已得到普遍的認(rèn)識(shí)。法國(guó)政治學(xué)家孟德斯鳩曾指出：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的定理。[1]英國(guó)歷史學(xué)家約翰·阿克頓也曾斷言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。[2]因此，有效制約權(quán)力的不正當(dāng)擴(kuò)張無(wú)疑是保障民主、維護(hù)民生的必要途徑。米歇爾斯在《寡頭統(tǒng)治鐵律》中指出，哪怕是在代議制民主組織中，都仍然會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的過(guò)度集中，“組織是寡頭統(tǒng)治的溫床。在任何組織中，無(wú)論它是一個(gè)政黨、工會(huì)組織，還是其他任何類型的協(xié)會(huì)，其貴族化傾向是顯而易見(jiàn)的?！盵3]不管是權(quán)力的擴(kuò)張性，還是民主組織中的寡頭傾向，都揭示了現(xiàn)代政治運(yùn)行過(guò)程中的普遍性。因而，限制權(quán)力、控制精英是其本身的客觀規(guī)律所要求的。那么，加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，實(shí)際上就是尋求對(duì)權(quán)力自我擴(kuò)張的限制，從而力爭(zhēng)突破這種寡頭“鐵律”的制度建設(shè)。

黨政“一把手”作為精英的典型也不可避免地具備其權(quán)力自我擴(kuò)張的屬性，黨政“一把手”的權(quán)力現(xiàn)狀可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行剖析：首先是權(quán)力本身的結(jié)構(gòu)規(guī)定，具體而言是指黨政正職是否具有匹配的權(quán)責(zé)關(guān)系。其次，“一把手”權(quán)力的產(chǎn)生過(guò)程，是指規(guī)定好黨政正職的權(quán)力結(jié)構(gòu)后，能否控制好權(quán)力的產(chǎn)生過(guò)程，即黨政“一把手”的提名與選拔問(wèn)題。權(quán)力的產(chǎn)生過(guò)程之所以顯得重要，涉及到精英問(wèn)責(zé)的問(wèn)題。從微觀上講，精英向誰(shuí)負(fù)責(zé)與誰(shuí)賦予其權(quán)力有著非常微妙的依附關(guān)系。最后，權(quán)力的行使能否得到有效的監(jiān)控。這里包括八小時(shí)工作時(shí)間內(nèi)與八小時(shí)之外的事中監(jiān)控和事后問(wèn)責(zé)機(jī)制。

從一定意義上說(shuō)，黨政“一把手”有著這樣的屬性：在其管轄范圍內(nèi)，他有著相對(duì)集中的權(quán)力和幾乎不可侵犯的權(quán)威，在一個(gè)更大的范圍內(nèi)，他又必須聽(tīng)命于另一個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部；而后者，也必須聽(tīng)命于處于更高地位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。以此類推，如學(xué)者所說(shuō)，在“一把手”之間形成了若干向下授權(quán)、向上服從的權(quán)力鏈條。[4]255一個(gè)個(gè)的“一把手”構(gòu)成了權(quán)力鏈條上的一個(gè)個(gè)紐結(jié)，而紐結(jié)與紐結(jié)之間至上而下的權(quán)力授受關(guān)系，極易形成利益同盟。從實(shí)踐中的許多事例來(lái)看，由于“一把手”在其管轄范圍內(nèi)擁有絕對(duì)權(quán)威，卻沒(méi)有對(duì)過(guò)高權(quán)力附加對(duì)等的義務(wù)，使得權(quán)責(zé)一致成為了空談。此外，權(quán)力鏈條內(nèi)上下權(quán)力授受關(guān)系的后果，使低一級(jí)別的“一把手”的權(quán)力主要源于另一個(gè)上位的“一把手”給予。如此一來(lái)，導(dǎo)致前者只需對(duì)后者負(fù)責(zé)，讓后者滿意即可。而“一把手”享有的原本應(yīng)當(dāng)讓公眾滿意的公權(quán)力，就異化為讓其上級(jí)“一把手”滿意的“私權(quán)力”。最后如果僅僅在權(quán)力鏈條的節(jié)點(diǎn)之間，即精英之間確立監(jiān)督機(jī)制，便不可擺脫“本是同根生，相煎何太急”之嫌，難以形成有效的制約。

因此，加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，使其權(quán)力在規(guī)定范圍內(nèi)依法行使，是亟待解決的問(wèn)題。

二、制度執(zhí)行的舉步維艱：“制度外”的“一把手”

鄧小平認(rèn)為：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵5]制度對(duì)于監(jiān)督的重要意義不言而喻，針對(duì)“一把手”監(jiān)督的問(wèn)題，近年來(lái)我們黨在原有監(jiān)督體系上進(jìn)行了新的嘗試，進(jìn)一步從監(jiān)督手段、監(jiān)督范圍與監(jiān)督理念等方面加強(qiáng)對(duì)黨政正職的監(jiān)督。在制度上完善了監(jiān)督機(jī)制，但從監(jiān)督的效果上看，這些監(jiān)督制度在執(zhí)行過(guò)程中遭遇了現(xiàn)實(shí)的挫擊而顯得舉步維艱。

（一）制度設(shè)計(jì)的缺陷

在制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是制度設(shè)計(jì)上缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)，工作內(nèi)容和范圍不夠具體。有些監(jiān)督制度看起來(lái)很好，但因缺乏“工作業(yè)績(jī)”這一中心環(huán)節(jié)中具體的實(shí)施細(xì)則，[4]272或者缺乏必要的社會(huì)環(huán)境，在實(shí)際生活中難以實(shí)施，或者在形式上實(shí)施了但沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的，使得對(duì)“一把手”的監(jiān)督在很多情況下顯得無(wú)力或者到不了位。其二是現(xiàn)行監(jiān)督主體在實(shí)際工作中受到較大限制，不管是巡視制度還是公開(kāi)述職述廉，都未能坐實(shí)監(jiān)督主體的有效監(jiān)督權(quán)力。從監(jiān)督主體上看，法規(guī)規(guī)定的黨政工作監(jiān)督主體是包括紀(jì)委、檢察院、上下級(jí)機(jī)關(guān)、法院、公民等在內(nèi)的多元主體，而從實(shí)際工作過(guò)程來(lái)看，負(fù)責(zé)監(jiān)督以及查處工作并發(fā)揮了實(shí)際效益的是紀(jì)委，也就是說(shuō)，同級(jí)以及上級(jí)紀(jì)委是我國(guó)現(xiàn)在監(jiān)督黨政干部的實(shí)際主體。然而，紀(jì)委工作中的幾個(gè)基本章程就是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，這使得同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨政“一把手”的監(jiān)督就很難發(fā)力，而上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨政“一把手”的監(jiān)督又存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，監(jiān)督往往趨于失效。endprint

（二）制度執(zhí)行的困境

制度本身的缺陷，尚可通過(guò)完善制度加以解決。但是我們發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題不僅出于制度存在縫隙，而且更嚴(yán)重的在于制度執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，甚至在監(jiān)督健全的地區(qū)，正職仍能主宰權(quán)力的運(yùn)作、政策的制定與執(zhí)行。這種困境表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，“一把手”的個(gè)人權(quán)威間接影響決策進(jìn)程。尤其在議題設(shè)定以及最終的決策環(huán)節(jié)上，“一把手”都會(huì)形成直接或間接的影響。在會(huì)議議題的確定、會(huì)議討論的引導(dǎo)、表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權(quán)，可以設(shè)法讓自己偏好的事項(xiàng)通過(guò)，讓自己不愿意通過(guò)的事項(xiàng)被否決甚至根本拿不到會(huì)上討論。末位發(fā)言本是希望藉由創(chuàng)建不同意見(jiàn)平等討論的環(huán)境，來(lái)實(shí)現(xiàn)決策的民主化。但是，懾于“一把手”歷史上積累的威望，其余各位成員可能會(huì)事先探知“一把手”的態(tài)度，或者力圖揣摩“一把手”的態(tài)度以期與其保持一致。這樣，盡管正職的權(quán)力的確在制度上受到限制，但實(shí)際最終主宰這些權(quán)力的依然是正職。

第二，“一把手”通過(guò)權(quán)力私授變相擴(kuò)大權(quán)力。首先，干部選拔難以擺脫“一把手”的制約。雖然在制度上，一些省市加強(qiáng)了干部選拔的規(guī)范性，從初始提名、考察與任用程序上均有相應(yīng)的規(guī)定。但在實(shí)際操作中，仍然存在一個(gè)相當(dāng)明顯的問(wèn)題，即領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔仍然受限于“一把手”。個(gè)別醞釀的程序化，在“提前打招呼”下而趨于形式化，而通過(guò)這種不正當(dāng)途徑提拔的干部，必然會(huì)成為這些“一把手”的私權(quán)。其次，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2005年6月27日頒布實(shí)施）要求分割“一把手”的財(cái)權(quán)、事權(quán)或人權(quán)，這在分權(quán)的同時(shí)將副職綁上了正職的“權(quán)力鏈條”。與正職異地就職原則不同的是，副職領(lǐng)導(dǎo)多是本地人，其關(guān)系脈絡(luò)較為深廣，腐敗隱蔽程度更高、監(jiān)督難度更大。而其他監(jiān)督力度多集中于正職身上，而忽視了副職的腐敗問(wèn)題。因此，正職便可以濫用手里的權(quán)力影響副職來(lái)達(dá)成腐敗目的。

第三，當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍嚴(yán)重缺乏規(guī)則意識(shí)以及對(duì)制度本身的敬畏與認(rèn)同感。美國(guó)法學(xué)家伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵6]在一項(xiàng)新的制度出臺(tái)并要求干部執(zhí)行時(shí)，很多干部首先想到的并不是如何認(rèn)真地遵守這項(xiàng)制度，而是去思考如何在這項(xiàng)制度付諸執(zhí)行的情況下實(shí)現(xiàn)自己以前的利益。也就是說(shuō)，首先想到的是尋找這個(gè)新出臺(tái)制度或規(guī)則的漏洞繼續(xù)為自己所用。這就導(dǎo)致了行政運(yùn)行過(guò)程中，在制度之外，諸如“看領(lǐng)導(dǎo)眼色”之類潛規(guī)則的出現(xiàn)。在這種情況下，縱使可以通過(guò)完善規(guī)章制度在“文本”上規(guī)制好“一把手”，但是人作為一個(gè)更為靈活的主體，對(duì)“文本”有著天生的強(qiáng)勢(shì)作用，從而導(dǎo)致“一把手”通過(guò)非正式的渠道繞過(guò)“文本”而游離于制度之外，致使本是針對(duì)性制定的制度形同虛設(shè)。

三、精英控制的制度建設(shè)：制度內(nèi)的“一把手”

“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，因此黨政“一把手”問(wèn)題的解決，首先要做的是重新規(guī)整其權(quán)力的結(jié)構(gòu)，為其設(shè)置權(quán)力邊界。此外，現(xiàn)代權(quán)控理論更傾向于規(guī)范權(quán)力的行使，因而可將行政程序拓展到?jīng)Q策產(chǎn)生與施行的全過(guò)程，以此來(lái)弱化個(gè)人意志對(duì)決策科學(xué)性的影響。最后要以多元化的、深化的監(jiān)督手段，從多角度對(duì)黨政“一把手”形成有效的外部監(jiān)督。通過(guò)規(guī)整權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)瓦解“私權(quán)”導(dǎo)致的權(quán)益同盟，而規(guī)則化的程序則有利于遏止“一把手”個(gè)人權(quán)威的濫用，多角度的監(jiān)督更能在節(jié)點(diǎn)外打破“權(quán)力鏈條”。只有將設(shè)置權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力行使和有效的監(jiān)督三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能對(duì)黨政“一把手”進(jìn)行科學(xué)的規(guī)范和引導(dǎo)，最終使“一把手”回歸制度規(guī)范之內(nèi)。

（一）重新規(guī)整權(quán)力的結(jié)構(gòu)

針對(duì)當(dāng)前黨政正職權(quán)力過(guò)度集中的現(xiàn)象，應(yīng)通過(guò)職權(quán)分化的手段，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的內(nèi)部分離，削弱“一把手”的決策權(quán)，以規(guī)避組織領(lǐng)袖在決策過(guò)程中的個(gè)人專斷行為。并且應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任地位，以期改變當(dāng)前權(quán)力和責(zé)任不匹配的現(xiàn)狀，達(dá)到以責(zé)任限制權(quán)力之目的。

1.實(shí)行職權(quán)分化制。托克維爾曾經(jīng)斷言，“無(wú)限權(quán)威是一個(gè)壞而危險(xiǎn)的東西”，“當(dāng)我看到任何一個(gè)權(quán)威被授以決定一切的權(quán)力和能力時(shí)，不管人們把這個(gè)權(quán)威稱作人民還是國(guó)王，或者稱作民主政府還是貴族政府，或者這個(gè)權(quán)威是在君主國(guó)行使還是在共和國(guó)行使，我都要說(shuō)，這是給暴政播下了種子?！盵7]消除這種無(wú)限權(quán)威的最好辦法就是將權(quán)力進(jìn)行分化，讓權(quán)力去監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)前，職權(quán)分化主要是對(duì)“一把手”的人事權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)等具體職能進(jìn)行分割。黨政正職不應(yīng)具體直接管理的一些事項(xiàng)，由領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員協(xié)助分管，正職主要負(fù)監(jiān)督之責(zé)。在此基礎(chǔ)之上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)職能分化，從制度設(shè)計(jì)上防范正職權(quán)力過(guò)大和職權(quán)濫用。

2.以責(zé)任限制權(quán)力。集體決策一直是中國(guó)政治決策避免一言堂的常規(guī)做法，是民主集中制的具體表現(xiàn)，本意是避免個(gè)人意志支配政策的制定和執(zhí)行。長(zhǎng)期以來(lái)黨政“一把手”作為相關(guān)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，在決策過(guò)程中起著決定性的作用，這樣便于決策效率的提高，有助于解決突發(fā)危機(jī)事件。但是黨政正職也因此集攏各個(gè)方面的權(quán)力，容易出現(xiàn)濫用職權(quán)，甚至導(dǎo)致專斷行為而不利于民主建設(shè)。因此，集體決策就在此時(shí)扮演了限制其獨(dú)斷行為的積極角色。

然而，集體決策同樣也存在一些顯而易見(jiàn)的問(wèn)題。首先是如何能在決策民主與決策效率之間達(dá)成平衡，集體決策容易導(dǎo)致決策過(guò)程拖沓，以致嚴(yán)重影響緊急事件的妥當(dāng)處理。其次是容易出現(xiàn)以集體決策之名逃避相應(yīng)責(zé)任，以致當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，往往是相關(guān)分管副職或者政府“一把手”被問(wèn)責(zé)，而真正獨(dú)斷會(huì)議的“一把手”則置身事外。所以要充分發(fā)揮集體決策的切實(shí)作用，還應(yīng)該妥善處理好集體決策過(guò)程中的權(quán)責(zé)一致問(wèn)題。用責(zé)任來(lái)規(guī)范及限定權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，“從上到下建立崗位責(zé)任制。這樣，工作才能有秩序、有效率，才能職責(zé)分清、賞罰分明，不致拖延推諉、互相妨礙?！盵8]明確作為決策主體領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，甚至應(yīng)強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任，使其責(zé)任高于相應(yīng)權(quán)力，如此既能預(yù)防“一把手”借“集體決策”逃避責(zé)任，又能促使其監(jiān)督?jīng)Q策的制定。

（二）弱化個(gè)人意志對(duì)決策科學(xué)性的影響endprint

黨政“一把手”控權(quán)與單純的黨政機(jī)關(guān)控權(quán)不同，對(duì)“一把手”的控權(quán)不能簡(jiǎn)單地限制其權(quán)力范圍，更重要的是控制其權(quán)力的行使。要讓其個(gè)人威望成為工作中促進(jìn)部門(mén)廉政高效的利劍，而不能成為影響決策科學(xué)性的掣肘。為此，要從其權(quán)力的產(chǎn)生到?jīng)Q策的制定以及最后決策實(shí)施的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，以弱化個(gè)人意志對(duì)決策科學(xué)性的影響，使決策更合理透明。

1.嚴(yán)格控制權(quán)力的產(chǎn)生。“一把手”權(quán)力的產(chǎn)生，是關(guān)乎“一把手”對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的關(guān)鍵問(wèn)題。因此這也是整個(gè)權(quán)力控制環(huán)路中的起始環(huán)節(jié)，只有使“一把手”的權(quán)力產(chǎn)生擺脫權(quán)力私授，才有可能使其成為對(duì)人民負(fù)責(zé)的公權(quán)力。首先，對(duì)權(quán)力產(chǎn)生要進(jìn)行監(jiān)督控制。對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，關(guān)鍵是讓公眾來(lái)監(jiān)督其權(quán)力的產(chǎn)生。公眾監(jiān)督絕不能只停留在“批評(píng)、控告、檢舉”的層次上，而是應(yīng)當(dāng)讓公眾來(lái)決定誰(shuí)能出任“一把手”這一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并賦予其權(quán)力。具體說(shuō)來(lái)，就是要以公眾意見(jiàn)決定“一把手”的去留；在制度設(shè)計(jì)與選擇上，更多地以選舉制代替組織上的任命。對(duì)于現(xiàn)行的任命制來(lái)說(shuō)，選舉制更有助于打破權(quán)力鏈條上的利益同盟，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政“一把手”的有效監(jiān)督。其次，對(duì)正職資格要進(jìn)行限定。權(quán)力的產(chǎn)生具體指的是黨政正職的提名與選拔，嚴(yán)格控制權(quán)力的產(chǎn)生過(guò)程也就是從源頭上塑造權(quán)力的“獨(dú)立性”。這種“獨(dú)立性”指的是黨政正職免于裙帶關(guān)系，在實(shí)際工作過(guò)程中不受各種非正式“恩惠”的限制。對(duì)黨政干部的選任，有一些具體的規(guī)定。例如，個(gè)人推薦實(shí)名制、個(gè)別醞釀程序化、組織部列席干部選拔會(huì)議等等傳統(tǒng)的做法。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些省份對(duì)干部選拔任用過(guò)程中的監(jiān)督做了一些新嘗試，其中之一就是對(duì)正職資格進(jìn)行具體的規(guī)定。[9]2014年1月15日中共中央頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確規(guī)定，配偶、子女均已移居國(guó)外，只身一人在國(guó)內(nèi)任職的“裸體官員”，不得擔(dān)任黨政正職和重要部門(mén)的班子成員。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)擬任用干部的考察，將其考察范圍延伸到其住房、投資等財(cái)產(chǎn)狀況和配偶、子女從業(yè)及出國(guó)定居等個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)?！奥愎佟辈荒苋握毜囊鈭D在于限制黨政“一把手”為了支付配偶、子女在國(guó)外的生活費(fèi)用而以權(quán)謀私，甚至借此機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的可能性。

2.詳細(xì)規(guī)范決策產(chǎn)生的過(guò)程。在政策的制定和決議的通過(guò)上最大的問(wèn)題在于“一把手”個(gè)人意志對(duì)整個(gè)會(huì)議的把持。針對(duì)這種情況可將行政程序推廣至決策產(chǎn)生與實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。行政程序的正義之所以可以避免政府公權(quán)力的濫用，就在于其通過(guò)詳細(xì)的既定制度規(guī)范了權(quán)力行使的過(guò)程，弱化了自由裁量權(quán)。因此，如果將程序正義推廣到政府的政策制定，既能保證工作效率，又弱化了個(gè)人，尤其是“一把手”的影響。首先，會(huì)議的議題和提案要經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查研究。而調(diào)研應(yīng)由第三方或者專家進(jìn)行相關(guān)論證，為后面的決策提供理論支持，避免“拍腦袋”的決定。尤其針對(duì)干部選拔和工程招標(biāo)類決策，必須要事先做好詳細(xì)的科學(xué)論證，對(duì)候選干部進(jìn)行品德、業(yè)務(wù)能力和履歷的調(diào)查，對(duì)招標(biāo)單位進(jìn)行資質(zhì)和效益等方面的審查。對(duì)于關(guān)乎民生類的決策則同樣要在會(huì)議前就做好充足的調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容要涉及其他地區(qū)相同議題的措施方法及效果，以及詳細(xì)的市民問(wèn)卷調(diào)查等方面信息，并給出以供討論研究的多套解決方案。細(xì)節(jié)決定成敗，只有在決策前就積累了充分的準(zhǔn)備，才能讓決策過(guò)程變得科學(xué)有效，否則決策就會(huì)變成議題發(fā)起者的一言堂。其次，決策制定的過(guò)程也要程序化。這種程序化不是要影響效率，而是要在規(guī)范會(huì)議步驟的情況下，對(duì)個(gè)人主觀能動(dòng)性的保障，目的在于使用既定程序來(lái)避免個(gè)人意志的凌駕。例如目前已經(jīng)初見(jiàn)成效的“末位發(fā)言制”。末位發(fā)言制是限制“一把手”獨(dú)斷行為的一種有效方式，指在各種決策會(huì)議上，先讓其他領(lǐng)導(dǎo)或委員充分發(fā)表意見(jiàn)，提出觀點(diǎn)和看法，進(jìn)行廣泛的討論和醞釀，再由“一把手”集思廣益，作最后總結(jié)發(fā)言，形成決定、決議。黨政正職在議事中末位發(fā)言，表面上看起來(lái)只是發(fā)言順序的變化，實(shí)則是對(duì)決策機(jī)制的重要變革。因?yàn)槿绻氂醒栽谙?，領(lǐng)導(dǎo)班子的其余成員懾于此壓力，大多會(huì)沿著正職領(lǐng)導(dǎo)的思路進(jìn)行補(bǔ)充或闡發(fā)，而不敢提出真實(shí)的想法，從而導(dǎo)致會(huì)議變成正職的一言堂，最終的決策實(shí)質(zhì)上也即由“一把手”拍板而成。決策中的行政程序就是使用制度化的程序來(lái)規(guī)避這種現(xiàn)象。

3.決策制定后要推動(dòng)政策透明與科學(xué)反饋。首先，決策制定后要積極推動(dòng)政策透明。當(dāng)前政府和民眾沖突的原因之一就是信息的不透明，通常在一項(xiàng)政策推行實(shí)施很長(zhǎng)時(shí)間之后民眾才知悉甚至根本不了解，而這種情況在攸關(guān)人民群眾切身利益時(shí)極易導(dǎo)致群體性事件，也極易誘發(fā)腐敗。因此政府要積極推動(dòng)決策公示的常態(tài)化；對(duì)于不涉密的會(huì)議報(bào)告也要放于政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)站對(duì)市民開(kāi)放；重大決策或關(guān)乎民生的決策要積極推動(dòng)聽(tīng)證常態(tài)化。其次，決策執(zhí)行后要有科學(xué)的反饋機(jī)制。決策總歸是事前的決策，哪怕前期考察做得再詳細(xì)，也難免有對(duì)實(shí)際工作中難度的誤估和細(xì)節(jié)的疏漏。當(dāng)前的政策制定大多將重點(diǎn)放在決策產(chǎn)生過(guò)程，卻忽視了決策執(zhí)行后的反饋，最終導(dǎo)致不了了之而爛尾，或引起群體性事件才恍然大悟而廢止。因此必須建立科學(xué)的反饋機(jī)制，不能在決策制定后就放任不管直至問(wèn)題暴露。要在執(zhí)行過(guò)程中不斷調(diào)查研究，考察當(dāng)前政策是否合理、民眾是否滿意，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則應(yīng)積極調(diào)整。

總之，黨政“一把手”的威望在工作中是一把雙刃劍，既能保證對(duì)其他官員的有效監(jiān)管，又可能造成決策中的個(gè)人獨(dú)斷。決策前、中、后的整個(gè)過(guò)程借鑒行政程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，能最大限度地弱化個(gè)人在決策中的決定地位，使決策的產(chǎn)生更為科學(xué)透明合理。通過(guò)貫穿決策始終的行政程序，既是為了規(guī)范權(quán)力的行使，也是在另一方面保障“一把手”的自由裁量權(quán)，促使其工作更加有效科學(xué)。

（三）多維度監(jiān)督并舉

1.監(jiān)督手段的多元化。在監(jiān)督手段上，要實(shí)施八小時(shí)內(nèi)外的多元監(jiān)督以及事前事后的雙管齊下。八小時(shí)內(nèi)的監(jiān)督吸納多元力量，包括公開(kāi)述職述廉中的社會(huì)公眾監(jiān)督、巡視制度中的外部權(quán)力監(jiān)督以及輪崗交流中的同級(jí)部門(mén)監(jiān)督。首先，政府應(yīng)主動(dòng)借助地區(qū)媒體和互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)，主動(dòng)訴求公民監(jiān)督。其次，深化上級(jí)監(jiān)督。進(jìn)一步強(qiáng)化巡視制度，不僅要巡視常態(tài)化，還要發(fā)展專案調(diào)查制度，對(duì)于反映黨政“一把手”的重大問(wèn)題，其主管上級(jí)應(yīng)成立專案調(diào)查組，并及時(shí)反饋調(diào)查結(jié)果。最后，改善當(dāng)前同級(jí)監(jiān)督。同級(jí)部門(mén)相比社會(huì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督對(duì)“一把手”的情況了解更為直接，目前受雙重領(lǐng)導(dǎo)制度的影響，紀(jì)檢、審計(jì)和司法等部門(mén)并不能對(duì)“一把手”進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此要解決目前雙重領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)狀，早日實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性，以此來(lái)進(jìn)行更加有效的監(jiān)管。另外，要堅(jiān)持事前事后監(jiān)督雙管齊下，包括事前廉政談話與誡勉談話、事后追究責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制等，前者作為黨政部門(mén)監(jiān)督的談話制度已形成了一定的模式化，具有相當(dāng)?shù)钠者m性，要不斷完善。endprint

2.監(jiān)督范圍的深化。監(jiān)督范圍的深化則是將監(jiān)督的范圍擴(kuò)大至八小時(shí)外，將監(jiān)督的對(duì)象由權(quán)力本身轉(zhuǎn)向權(quán)力可能影響的范圍中去。擴(kuò)大監(jiān)督范圍是當(dāng)前主要采取的監(jiān)督方法，在時(shí)間、場(chǎng)所和內(nèi)容三方面都加強(qiáng)了對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督。具體措施包括擴(kuò)大生活圈、娛樂(lè)圈的監(jiān)督，也即所謂的“八小時(shí)外監(jiān)督”；加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的外出管理；強(qiáng)化黨政“一把手”的離職審查，包括“一把手”任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，尤其是對(duì)即將離任、外調(diào)、離職的“一把手”要進(jìn)行超前的全面審計(jì)，對(duì)涉及金額大、資金去向不明、其他班子成員不知道的，要一查到底；將審查延伸到黨政“一把手”的家屬、子女和親近人物。其中財(cái)政審查應(yīng)是以后工作的重心，可借鑒國(guó)外的稅務(wù)監(jiān)管制度：稅務(wù)系統(tǒng)可對(duì)民眾的銀行資金進(jìn)行監(jiān)管，異常的資金流動(dòng)會(huì)引起稅務(wù)人員的調(diào)查。這本意是為了維護(hù)納稅義務(wù)，但實(shí)際上也在另一個(gè)方面行使了監(jiān)督官員的職能。對(duì)此，我國(guó)亦可使用同樣的方式，將重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象定位為“一把手”及其相關(guān)人員，以及與政府有業(yè)務(wù)往來(lái)的公司和個(gè)人。對(duì)于這些重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，一旦發(fā)現(xiàn)有不明的大額資金流動(dòng)，紀(jì)檢部門(mén)要及時(shí)進(jìn)行深入調(diào)查。

四、結(jié)語(yǔ)

吏治清明是現(xiàn)代化進(jìn)程中政治建設(shè)的必然要求。在這一過(guò)程中，單靠監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是有限的，建立多層次、多渠道、網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督機(jī)制極為迫切。當(dāng)前，我國(guó)處于現(xiàn)代化上升時(shí)期，也是腐敗凸顯時(shí)期。正如亨廷頓所說(shuō)：“在絕大多數(shù)文化中，腐化現(xiàn)象在現(xiàn)代化進(jìn)程的最激烈階段，會(huì)最廣泛地蔓延于整個(gè)官場(chǎng)。”[10]農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變帶來(lái)社會(huì)財(cái)富迅速增加的同時(shí)，國(guó)家法治水平、監(jiān)管水平、人的道德水平還跟不上，必然經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)、痛苦、反復(fù)的從無(wú)序到有序的漸進(jìn)過(guò)程。而黨政“一把手”作為政府部門(mén)中特殊的角色，對(duì)其監(jiān)管也必將具備更高的難度和更復(fù)雜的過(guò)程。為了解決其在監(jiān)管過(guò)程中游離于制度之外的難題，應(yīng)采用以責(zé)任限制權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)整，將行政程序引入決策全過(guò)程以弱化個(gè)人意志對(duì)決策科學(xué)性的影響，以及多維度的監(jiān)督措施三管齊下的方案，多角度全方位地規(guī)范其權(quán)力行使，讓其回歸制度之內(nèi)，使黨政“一把手”們更科學(xué)高效地發(fā)揮自己的才能。此外，比完善制度更重要的是轉(zhuǎn)變當(dāng)前部分公務(wù)員的思想，如前所說(shuō)，只有有了對(duì)制度的認(rèn)同和敬畏才不會(huì)使制度形同虛設(shè)。

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【責(zé)任編輯：黎 峰】endprint