土地供應績效評估及影響因素的實證研究

王良健+韓向華+李輝+羅寧波

摘要

本文選取土地出讓面積、劃撥面積、農用地轉用面積、土地征收面積、土地違法面積、固定資產投資作為輸入指標，以土地出讓收入、地均GDP、第二產業增加值、第三產業增加值、人均住房面積、人均綠地面積作為輸出指標，在DEATobit兩階段分析框架下研究了2002-2011年我國30個?。ㄊ?、區）的土地供應績效，并對其影響因素進行了實證研究。研究結果表明，我國土地供應綜合技術效率平均值整體上呈逐年下降趨勢，純技術效率低下是造成土地供應績效降低的主要原因；各省份之間土地供應績效差異顯著，東部地區較高，西部地區次之，中部地區較低；除了北京、天津、上海、江蘇、山東、廣東、海南、青海、寧夏等9個省（市、區）處于規模報酬不變階段，貴州、云南、甘肅和新疆處于規模報酬遞增階段，大部分省市都處于規模報酬遞減階段。地區產業結構、城鎮化水平及地方土地管理部門對于土地違法的查處力度對土地供應績效具有顯著的正向影響，而經濟發展水平與土地督察虛擬變量對土地供應績效具有負向影響。最后提出了構建土地供應引領地方產業轉型升級與城市用地結構優化配置的良性互動機制、進一步深化征地補償制度改革、加大非法供地環節的打擊力度、完善城鎮化健康有序發展機制等政策建議。

關鍵詞 DEA方法；Tobit模型；土地供應績效；影響因素

中圖分類號 F293.2

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）10-0121-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.017

城市土地供應是土地利用的重要環節，是政府進行土地資源合理配置、宏觀調控土地市場的重要手段^[1]。隨著我國城市化、工業化進程的不斷加快，我國土地供應政策在執行過程中出現了許多問題，如供地規模無序擴張、農地非農化速度加快、用地結構不合理、土地違法案件頻發等。對土地供應績效進行合理評估，對于完善土地供應制度的實施機制具有重要作用。當前已有研究大多是將對土地供給制度績效的評價轉化為對制度目標和功能實現程度的評價，方法主要有目標分析法、德爾菲法、綜合指數法和主成分分析法等[2-6]。近些年有部分學者注意到從土地供應投入產出的角度對土地供應制度的績效進行評價，方法主要是數據包絡分析法[1，7-8]。

國外學者側重研究城市土地供應對住房市場的影響，如Monk & Whitehead研究了土地利用規劃對土地供給、價格及住宅類型的影響^[9]；Lai & Wang探討了開發商的住房供給決策、政府土地供應決策及公共住房政策之間的關系^[10]；Hui對土地供應和租賃條件對香港私人住房市場的影響進行了實證研究^[11]；Costello & Rowley研究了土地供應數量對住房價格的影響，分析表明土地供應數量和住房價格增長速度之間只有微弱的關系^[12]。以上研究僅從土地供應政策執行效果的角度對土地供應績效進行評價顯得過于片面，且遵循這一思路的研究在指標權重的處理上過于主觀，容易造成評價結果的偏差。運用比較客觀的DEA方法對土地供應績效進行評價的現有研究主要存在以下四個方面的缺陷：一是投入產出指標的選取不夠全面，土地供應政策執行過程中一些很重要的成本沒有加以考慮，如對農用地的占用、土地違法案件的頻發等。產出指標的選取上只注重土地供應產生的經濟效益，忽略了環境效益和社會效益。二是已有研究只應用CCR-DEA或BCC-DEA模型進行績效評估，這兩個模型無法對DEA有效的決策單元進行進一步效率排序。三是已有研究缺乏對土地供應績效影響因素的定量研究。四是現有研究主要集中在某個或某些城市層面，還未發現對全國范圍內省級層面的土地供應績效進行比較分析的文獻。有鑒于此，本文擬采用DEATobit兩階段分析方法對我國各省市的土地供應績效進行全面評價并定量研究其影響因素，從而為我國各省市土地供應機制的完善提供一定的政策建議。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究方法

1.1.1 數據包絡分析（DEA）

數據包絡分析（DEA）是以相對效率概念為基礎，用于評價具有相同類型的多投入、多產出的決策單元是否相對有效的一種非參數統計方法[13-14]。由于DEA已是一種較為成熟的方法，本文不再贅述其數學模型，采用BCC-DEA模型^[15]及超效率DEA模型^[16]來測算我國各省（市、區）的土地供應績效。

式中：yit為觀察到的因變量；xit為自變量；βT是未知參數向量；eit～N（0，σ2）。

1.2 數據來源

本文所使用的土地市場數據來源于各年《中國國土資源年鑒》，產值數據來源于中經網統計數據庫，人均綠地面積來源于《中國統計年鑒》，人均住房面積來源于各省統計年鑒，人口數據來源于《中國人口年鑒》。

2 土地供應績效評價

2.1 變量與樣本選擇

本文的研究范圍包括我國30個?。ㄊ?、區）（不包括西藏和港澳臺），采用年度面板數據，樣本區間為2002-2011年。

DEA分析法以決策單元的投入產出資料為衡量要素，投入產出項的選取是否合適將會對效率評估結果產生很大影響^[18]。對土地供應績效進行評價既要注重土地供應的經濟效益，也應考慮社會和環境效益。通過借鑒以往學者的研究經驗以及考慮到指標的量化、DEA對于指標選取的原則以及本研究的主要目標是對土地供應整個運作過程的投入產出進行評價，選取土地出讓面積（hm2）、劃撥面積（hm2）、農用地轉用面積（hm2）、土地征收面積（hm2）、土地違法面積（hm2）、固定資產投資（108 RMB）作為輸入指標，選取土地出讓收入（108 RMB）、地均GDP（108 RMB）、第二產業增加值（108 RMB）、第三產業增加值（108 RMB）、人均住房面積（m2）、人均綠地面積（m2）作為輸出指標，并用省級價格指數將產值數據換算為以2002年為基期的相應數值。

2.2 土地供應績效評價結果分析

研究采用基于投入導向的DEA模型，應用EMS（version1.3）軟件對樣本年度內我國30個?。ㄊ?、區）的土地供應績效進行測度。通過對效率測算結果進行描述性統計，重點分析土地供應績效在時間維度上有何變化趨勢以及是否存在地區間差異。

年平均綜合技術效率下降到0.755，處于效率前沿面的省

市只占30%。另外，從圖3也可以看出，2002-2011年10年間，全國土地供應綜合技術效率平均值整體上呈逐年下降趨勢，2011年較2010年有些許好轉。歷年來平均規模效率值都高于純技術效率平均值及綜合技術效率平均值。因此，總體上看，純技術效率低下是造成我國土地供應綜

合技術效率平均值逐年下降的重要原因，即按照現在的產出計算，投入存在較多冗余，或者說按照現在的投入計算，存在較多產出不足。

2.2.2 我國各省份之間土地供應績效差異分析

分地區來看，我國各省份之間土地供應績效差異顯著，并且具有明顯的地域特征。我們利用各省份2002-2011年效率平均值為代表來進行分析，表1對 2002-2011年間30個?。ㄊ小^）土地供應綜合技術效率、純技術效率、規模效率以及超效率的平均值進行了匯總，并報告了2011年的規模報酬情況。

從表1可以看出，我國東部地區的土地供應績效較好，除了廣西、河北、遼寧的平均綜合技術效率值低于0.9外，其余省份的綜合技術效率平均值都在0.9以上，且10年間一直處于DEA有效狀態的5個省市中，有4個來自東部地區，即北京、天津、廣東、海南。同時，東部地區綜合技術效率平均值為0.927，西部地區為0.852，中部地區只達到0.765。平均綜合技術效率排在前10位的省份中，有8個省份來自東部地區（北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南），有2個省份來自西部地區（青海、寧夏），中部沒有相關省份進入前10名。由以上分析可見，2002-2011年間我國東部地區土地供應績效總體較好，西部地區次之，中部地區較差。

進一步對土地供應綜合技術效率的分解項進行分析，以探討綜合技術效率沒有達到最優的原因。由表1可知，東部地區的平均純技術效率達到0.957，平均規模效率達到0.968，兩者都高于全國平均水平。西部地區的平均純技術效率為0.890，平均規模效率為0.958，比全國平均水平稍低。而中部地區的平均純技術效率只有0.808，平均規模效率為0.949，平均純技術效率低于全國平均水平的幅度很大，除了山西、江西兩省外，中部地區其余省份的平均純技術效率均低于全國平均水平。另外，從表1對兩種效率平均值的排名可以發現，平均純技術效率排在后10位的省份中有6個省份來自中部地區（內蒙古、吉林、安徽、河南、湖北、湖南），剩下的4個省份分別是東部地區的遼寧、廣西及西部地區的貴州、新疆。平均規模效率排名后10位的省份分別包括東部地區的河北、江蘇、福建、山東，西部地區的重慶、云南、陜西以及中部地區的內蒙古、江西、湖北，且中部地區純技術效率平均排名為23，規模效率平均排名為18。因此，純技術效率低下是造成中部地區綜合技術效率低下的主要原因，內蒙古、江西、湖北規模效率的低下也是造成其綜合技術效率較低的重要原因。另外，東部地區的河北、江蘇、福建、山東以及西部地區的重慶、云南、陜西的規模效率也比較低，說明這些省市的投入產出比例未達到適度規模。同時，東部地區的遼寧、廣西及西部地區的貴州、云南、新疆的純技術效率比較低，這些省市需要進一步優化土地供應結構，提高土地綜合利用效率。

3.2 實證結果分析

采用stata10.0軟件對方程（1）土地供應績效的Tobit模型進行回歸，結果見表2。

通過對表2中的回歸結果進行分析，我們可以得出以下結論。

第一，經濟發展水平與土地供應績效呈負相關關系，且在1%的顯著性水平上高度顯著。這表明前述第一項假設中所推測的第二種作用機制是可能存在的。在以GDP增長率作為主要績效考核指標的政治晉升激勵下，地方官員很有可能不顧全局利益，只考慮一時轟動效應，為了追求地方較高的經濟發展水平而粗放供應土地，造成土地供應績效低下。

第二，假設二的論斷成立，非農業人口所占比重與土地供應績效正相關，并在1%的顯著性水平上高度顯著，且影響系數很大。這表明在城市存量土地利用具有一定潛力的條件下，非農業人口的增加會促進城市形成更強的集聚經濟效益和規模經濟效益，土地集約利用能力會增強，土地供應績效會相應得到提高。

第三，假設三的論斷成立，從模型1中可以看出非農產業產值比重對土地供應績效具有顯著負向影響，說明產業非農化率增加，土地粗放利用現象會加重。為了進一步考察第二產業及第三產業的用地效率，我們在模型2、模型3和模型4中中分別加入第二產業產值比重、第三產業產值比重以及第三產業產值與第二產業產值之比。從模型2可以看出第二產業產值比重對土地供應績效具有顯著的負向影響，在模型3中，第三產業產值比重對土地供應績效呈現不顯著的正向影響，在模型4中，第三產業產值與第二產業產值之比對土地供應績效具有顯著的正向影響，這都進一步表明第二產業用地模式比較粗放，第三產業用地模式較集約。

第四，假設四的論斷成立，地方土地部門對于土地違法的執法力度與土地供應績效呈顯著正相關關系。這表明地方土地部門加大土地違法的執法力度，確實會對土地違法者起到一定的威懾作用，從而減少土地非法投入，提高土地供應績效。

第五，假設五的論斷不成立，土地督察虛擬變量與土地供應績效呈負向關系，并在模型1和模型3中表現顯著。這表明，實施土地督察制度后，土地供應績效并沒有取得明顯提高。但這并不能說明土地督察制度沒有取得很好成效，而很有可能是因為我國舊體制的慣性力量依然存在，上有政策下有對策、鉆政策空子、變非法為合法、規避法律、政策和上級監管等現象在我國根深蒂固，而土地督察制度還處于逐步探索、完善的過程，徹底根除土地違法現象還有很長的路需要走，因此得出本文的實證結果也屬于正常現象。

此外，從回歸結果還可以看出，東部地區的土地供應綜合技術效率最高，中部和西部地區都顯著低于東部地區，且中部地區的土地供應綜合技術效率最低，這也很好地驗證了前文對土地供應綜合技術效率的分析結果。

4 結論與建議

本文首先應用DEA模型對我國30個?。ㄊ?、區）2002-2011年土地供應績效進行測度。核算結果顯示：2002-2011年我國土地供應綜合技術效率總體上呈下降趨勢，純技術效率低下是造成這一情形的重要原因；對不同區域來說，土地供應綜合技術效率具有顯著的地區差異，東部地區較好，西部地區次之，中部地區較差。純技術效率低下是造成中部地區綜合技術效率低下的主要原因，同時，內蒙古、江西、湖北規模效率的低下也是造成其綜合技術效率較低的重要原因；除了經濟水平不發達的幾個省市外，大多數省市都表現為規模報酬遞減，說明我國土地供應過程中的要素投入規模已經超過了最優規模；超效率DEA模型測算結果表明，2002-2011年10年間青海的土地供應超效率平均值最高。最后，通過隨機效應面板Tobit模型對影響土地供應績效的因素進行實證分析。研究結果顯示：產業結構、城鎮化水平、地方土地部門對于土地違法的執法力度對土地供應績效的影響都顯著為正，經濟發展水平對土地供應績效的影響顯著為負。另外，研究結果還顯示，2006年開始實行的土地督察制度對于土地供應績效的改善還未發揮最好的效果。

基于以上研究結論，為進一步提高我國各省市土地供應績效，完善土地供應機制，本文提出以下四點政策建議。

（1）構建土地供應引領地方產業轉型升級與城市用地結構優化配置的良性互動機制。地方政府要以地方產業轉型升級為目標導向，科學編制中長期土地儲備規劃、年度土地儲備計劃與年度供地計劃，將供地重點轉移至優質項目上來，注重項目的投入產出效益，著力提高土地節約集約利用水平。城市政府要以盤活存量土地為重點，建立和完善閑置、低效用地的退出機制，謹防城市攤大餅式的蔓延擴張，充分發揮土地供應在引領地方產業轉型升級與城市用地結構優化配置的導向功能。

（2）進一步深化征地補償制度改革。改革目前單一貨幣補償的征地補償制度，積極探索確保失地農民長遠生計的多元化補償機制，有條件的地方開展農地發展權的補償試點，讓被征地農民充分分享城鎮化進程中帶來的土地增值收益。此外，國土資源部門要盡快研究制定并頒布公益性征地標準，對于非公益性征地逐步探索市場化的補償機制，等等。

（3）加大非法供地環節的打擊力度。謹防目前地方政府打著“發展”的幌子，在供地環節出現諸如低價甚至零地價出讓工業用地、招拍掛“黑箱”操作以及違反國家產業政策供應土地等違法行為，也刑不上地方政府主要領導的錯誤觀念，對主要責任人進行依法依規處理，對地方政府主要領導實行“一票否決”制，對情節嚴重者，依法追究其刑事責任。土地督察與土地執法部門要積極會同公檢法、紀檢、監察等部門建立和完善非法供地的源頭預防機制、部門聯動查處機制與責任追究機制等長效機制。

（4）完善城鎮化健康有序發展機制。本研究表明城鎮化水平與土地供應績效呈顯著的正相關關系，各地要以《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》實施為契機，研究制定規劃的地方實施細則，尤其對于城鎮化水平較低的地區，在戶籍、養老保障、醫療、就業、子女教育、保障性住房等方面要積極探索有利于農業轉移人口市民化的推進機制，著力提高地方城鎮化水平，促進當地城鎮化健康有序發展。

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[22]劉玉海，武鵬.轉型時期中國農業全要素耕地利用效率及其影響因素分析[J].金融研究，2011，（7）：114-127.[Liu Yuhai，Wu Peng. Analysis on the Totalfactor Cultivated Landuse Efficiency and Influencing Factors During the Transitional Period in China.[J]. Journal of Financial Research， 2011， （7）：114-127.]

Empirical Study of the Influential Factors and Performance Evaluation of Land Supply

WANG Liangjian HAN Xianghua LI Hui LUO Ningbo

（College of Economics and Trade，Hunan University，Changsha Hunan 410079，China）

Abstract

This paper investigates land supply efficiency and its determinants in 30 provinces from 2002 to 2011 based on DEA-Tobit estimation method， using various input and output indices. We find that there is a decreasing trend in the efficiency of Chinas land supply， mainly leading by technical inefficiency. Additionally， the land supply efficiency decreases gradually from East to West， and then to Central part of China. Most of the provinces are in the stage of decreasing returns to scale， with the exception of 13 provinces. However， the following provinces， such as Beijing， Tianjin， Shanghai，Jiangsu，Guangdong，etc， are in the stage of constant returns to scale. The rest 4 provinces，Guizhou，Yunnan，Gansu and Xinjiang are in the stage of increasing returns to scale. The land supply efficiency is determined by regional industrial structure， urbanization level and local land law enforcement positively， and by economic development and land supervision negatively. The corresponding policy suggestions are as follows： ①The land supply mechanism shall be constructed in terms of leading to the optimum interaction between local industrial upgrading and optimal configuration of urban land use structure； ②Local government shall further deepen the reform of land expropriation compensation system； ③Illegal land supply shall be forbidden completely； ④Development of urbanization shall by cultivated in manageable and reasonable order.

Key words DEA method； Tobit model； land supply performance； influencing factors

[19]張莉，王賢彬，徐現祥.財政激勵，晉升激勵與地方官員的土地出讓行為[J].中國工業經濟， 2011，（4）：35-43.[Zhang Li，Wang Xianbin，Xu Xianxiang. Fiscal Incentive， Political Incentive and Local Officials Land Supply[J].China Industrial Economics，2011，（4）：35-43.]

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Empirical Study of the Influential Factors and Performance Evaluation of Land Supply

WANG Liangjian HAN Xianghua LI Hui LUO Ningbo

（College of Economics and Trade，Hunan University，Changsha Hunan 410079，China）

Abstract

This paper investigates land supply efficiency and its determinants in 30 provinces from 2002 to 2011 based on DEA-Tobit estimation method， using various input and output indices. We find that there is a decreasing trend in the efficiency of Chinas land supply， mainly leading by technical inefficiency. Additionally， the land supply efficiency decreases gradually from East to West， and then to Central part of China. Most of the provinces are in the stage of decreasing returns to scale， with the exception of 13 provinces. However， the following provinces， such as Beijing， Tianjin， Shanghai，Jiangsu，Guangdong，etc， are in the stage of constant returns to scale. The rest 4 provinces，Guizhou，Yunnan，Gansu and Xinjiang are in the stage of increasing returns to scale. The land supply efficiency is determined by regional industrial structure， urbanization level and local land law enforcement positively， and by economic development and land supervision negatively. The corresponding policy suggestions are as follows： ①The land supply mechanism shall be constructed in terms of leading to the optimum interaction between local industrial upgrading and optimal configuration of urban land use structure； ②Local government shall further deepen the reform of land expropriation compensation system； ③Illegal land supply shall be forbidden completely； ④Development of urbanization shall by cultivated in manageable and reasonable order.

Key words DEA method； Tobit model； land supply performance； influencing factors

[19]張莉，王賢彬，徐現祥.財政激勵，晉升激勵與地方官員的土地出讓行為[J].中國工業經濟， 2011，（4）：35-43.[Zhang Li，Wang Xianbin，Xu Xianxiang. Fiscal Incentive， Political Incentive and Local Officials Land Supply[J].China Industrial Economics，2011，（4）：35-43.]

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[22]劉玉海，武鵬.轉型時期中國農業全要素耕地利用效率及其影響因素分析[J].金融研究，2011，（7）：114-127.[Liu Yuhai，Wu Peng. Analysis on the Totalfactor Cultivated Landuse Efficiency and Influencing Factors During the Transitional Period in China.[J]. Journal of Financial Research， 2011， （7）：114-127.]

Empirical Study of the Influential Factors and Performance Evaluation of Land Supply

WANG Liangjian HAN Xianghua LI Hui LUO Ningbo

（College of Economics and Trade，Hunan University，Changsha Hunan 410079，China）

Abstract

This paper investigates land supply efficiency and its determinants in 30 provinces from 2002 to 2011 based on DEA-Tobit estimation method， using various input and output indices. We find that there is a decreasing trend in the efficiency of Chinas land supply， mainly leading by technical inefficiency. Additionally， the land supply efficiency decreases gradually from East to West， and then to Central part of China. Most of the provinces are in the stage of decreasing returns to scale， with the exception of 13 provinces. However， the following provinces， such as Beijing， Tianjin， Shanghai，Jiangsu，Guangdong，etc， are in the stage of constant returns to scale. The rest 4 provinces，Guizhou，Yunnan，Gansu and Xinjiang are in the stage of increasing returns to scale. The land supply efficiency is determined by regional industrial structure， urbanization level and local land law enforcement positively， and by economic development and land supervision negatively. The corresponding policy suggestions are as follows： ①The land supply mechanism shall be constructed in terms of leading to the optimum interaction between local industrial upgrading and optimal configuration of urban land use structure； ②Local government shall further deepen the reform of land expropriation compensation system； ③Illegal land supply shall be forbidden completely； ④Development of urbanization shall by cultivated in manageable and reasonable order.

Key words DEA method； Tobit model； land supply performance； influencing factors