蘭州新區稅收優惠政策淺析

趙瑛

摘 要 稅收優惠政策是稅收制度中不可缺少的組成部分，是稅收發揮宏觀調控作用的重要因素，同時在蘭州新區的建設過程中起到了不可忽視的作用，也是吸引外商投資，引進先進科學技術，促進蘭州新區經濟社會發展必不可少的手段。

關鍵詞 蘭州新區 稅收優惠 經濟發展

一、 蘭州新區建設和發展的時代背景

（一） 蘭州新區建立的背景

2010年5月2日，國務院辦公廳發布了《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》（簡稱47條），充分肯定了甘肅在全國重要的戰略地位。甘肅是我國西北地區重要的生態屏障和戰略通道，在全國發展穩定大局中具有重要的地位，由于自然、地理、歷史等原因，甘肅經濟社會發展還面臨許多困難和問題，與全國的差距仍在拉大，需要國家給予支持。蘭州新區的建設，將吸引區域內的資源、資金、人才、信息、產業等生產要素聚集，從而產生規模聚集效益，使其成為西北經濟發展的龍頭，拉動整個地區經濟的發展，對整個大西北的開發將產生深遠而不可估計的影響。省政府2010年11月16日正式下發《關于加快推進蘭州新區建設的指導意見》，決定啟動蘭州新區建設。2012年8月28日，繼上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區后，國務院批復建立蘭州新區。

（二）蘭州新區的區位優勢

新區區位優勢明顯，座中四聯，承東啟西，連接南北，是西隴海蘭新經濟帶的重要節點；土地和水利資源豐富，地勢開闊，適宜大規模集中連片開發建設，引大入秦水利工程橫穿新區，水資源完全能滿足新區未來發展需求；交通便利，連霍高速、京藏高速以及中川機場構成了立體綜合的交通網絡體系；國家石油戰略儲備庫、吉利汽車等一批產業項目入駐，初步形成了產業集聚的良好態勢。

（三）稅收優惠政策對蘭州新區的積極作用

蘭州新區的設立處在中國產業結構升級和轉型的階段，因此蘭州新區的前期招商引資與后續的產業規劃與發展有別于以往的其他中國有特殊經濟政策的地區建設。如今，積極承接產業轉移，堅持高標準，嚴禁污染產業和落后生產能力轉入，著力推進產業結構調整，構建現代產業體系，重點打造先進裝備制造、石油化工、生物醫藥、現代服務業等產業集群，深入推進循環經濟示范，促進資源節約集約利用，推進形成新區和老城區功能互補、錯位發展的城市發展新格局，大力提升自我發展能力。稅收政策作為投資的軟環境及保障政策的重要內容，對投資有引導的作用。蘭州新區稅收優惠政策若制定、實施得當，將促進蘭州新區產業升級、發揮蘭州市作為西北內陸地區綜合交通運輸樞紐與現代物流中心的作用，建設成為面向中亞、西亞的區域性國際交流戰略平臺。

二、蘭州新區稅收優惠政策基本情況

（一）蘭州新區現有稅收政策的特點

蘭州新區現有的稅收政策主要來源于三份文件， 2013年5月甘肅省人民政府下發的《甘肅省人民政府關于支持蘭州新區開發建設政策的意見》確定了蘭州新區三項稅優惠政策；2013年9月蘭州新區管委會下發《蘭州新區招商引資優惠政策》確立了蘭州新區六項稅收優惠政策以及2013年9月蘭州新區管委會下發的《蘭州新區鼓勵金融業發展優惠政策》，歸納三份文件中的主要稅收優惠政策如下：

1、自2011年1月1日至2020年12月31日，對設在蘭州新區的以《西部地區鼓勵類產業目錄》中規定的產業項目為主營業務，且其主營業務收入占企業收入總額70%以上的企業減按15%的稅率征收企業所得稅。

2、企業從事國家重點扶持的公共基礎設施項目投資經營所得，以及符合條件的環境保護、節能節水項目所得，可依法享受企業所得稅“三免三減半”優惠。

3、內資鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備，在政策規定范圍內免征關稅。

4、為了鼓勵高素質人才到新區發展，優惠政策規定，企業高級技術人員和管理人員，5年內繳納的個人所得稅全額獎勵給個人。

5、經有關部門認定屬高新技術企業的，除按15%征收企業所得稅后，對其實際繳納的企業所得稅新區留成部分，實行前2年全額先征后返，后3年減半返還。

6、按照企業當年實際繳納稅收總額，換算為每畝土地平均納稅額，自企業投產年起連續5年內，新區將稅收留成部分按照比例逐級累計分段計算由新區財政列支返還企業。

（二）蘭州新區稅收優惠政策存在的問題

首先，稅收政策無從施展。蘭州新區雖然以飛快的速度發展，但蘭州新區仍然處在基礎設施的建設階段，硬件設施尚未到位。同時由于蘭州新區管委會是省委、省政府的派出機構，不具有獨立的法律主體地位，造成在諸多事務的困難。再者，蘭州新區尚處在“無法可依”的階段，僅憑國家文件進行建設，缺乏法律保障的軟環境。蘭州新區在招商引資的過程中觀望者較多，而實際投入企業的較少。可以說，目前蘭州新區的企業尚無法“撐起”這一套稅收政策，即便這些政策沒有具體落實的優惠措施。

其次，政策主體在制定稅收優惠政策時，往往沒有結合蘭州新區的特色優勢產業，也沒有在結構優化的前提下形成主導產業和支柱產業，使潛在的區域優勢轉化為現實的生產力優勢，而只是考慮如何爭取更多的稅收優惠政策，或者僅僅是單純地制定相應的吸引投資的稅收優惠政策。這些政策不僅侵蝕稅基，還損害稅收公平與社會福利。政府缺乏統一規范的稅收優惠政策客觀上易造成互相攀比稅收優惠與越權減免稅行為；使名義稅率與實際稅收負擔相差甚大，結果對前來投資的企業而言普遍、收益和量能三原則都不同程度的相違背；來投資的企業要比優勢產業企業處于更有利的地位，這與市場經濟平等競爭的原則相悖。這種不平等的政策環境帶來的一個嚴重后果是，在某些優勢產業企業生產及銷售領域已出現外來企業居于控制地位，甚至形成壟斷的現象。

再次，稅收優惠的調控方式單一。稅收優惠政策以企業所得稅優惠為主。蘭州新區現行稅收優惠政策主要集中在企業所得稅的優惠，缺乏對增值稅、消費稅和營業稅等流轉稅的優惠，特別是對特色產業、石油化工、循環經濟等有利于蘭州經濟協調發展的產業稅收優惠政策較少。盡管企業所得稅優惠對提高企業資產利潤率具有明顯的激勵效用，但對虧損企業卻難以享受企業所得稅優惠，致使享受稅收優惠政策的覆蓋面小，沒能充分發揮稅收優惠政策促進經濟發展的作用。

最后，稅收優惠政策的執行缺乏系統監督。 蘭州新區現行稅收優惠管理重點是對事前的調查、論證和事中的審核、上報、審批環節，而缺乏系統的事后監控、檢查等工作。制定的稅收優惠管理辦法中，過多強調如何建立和完善減免稅申請、申報、審批程序，減免稅資料檔案的保管和審批制度，而忽視了對享受稅收減免事后管理以及對減免稅運用效果的檢驗工作。結果造成了有些企業在享受減免稅期間虛減收入、隨意擴大生產成本或虛增利潤，從而達到假冒騙取減免稅現象和行為的發生。反映出蘭州新區現行稅收優惠管理缺乏有效監督機制，稅收優惠無法很好地被運用并充分發揮其促進企業經濟和社會效益的作用。

三、 蘭州新區稅收優惠政策的完善

（一）蘭州新區稅收優惠的立法權歸屬

目前，蘭州新區的稅收優惠政策主要來源于國家相關部門下發的文件。這不是長久之計，蘭州新區的行政級別升級及其被授予立法權是遲早的事。

授權立法是指享有立法權的授權主體，即立法機關，授予授權機關立法權限的活動，其授權主體只能是享有立法權的立法機關。在中國，授權主體通常是國家立法機關，即全國人大及其常委會，而授權主體既可以是地方機關，也可以是行政機關。目前，甘肅省人大及其常委會擁有省級地方立法權，蘭州市人大及其常委會擁有較大市的地方立法權，以上地方立法權，均屬于職權立法權。照此理，雖然目前蘭州新區的管理機構蘭州新區管委會僅是省委、省政府的派出機構，不具有獨立的法人地位，但隨著蘭州新區的發展及蘭州新區的行政區改革，蘭州新區將取得被授權立法的資格。

（二）加大優勢產業優惠力度

蘭州新區有著其獨特的優勢產業，而以往的稅收優惠政策所實行的產業范圍過于廣泛，并沒有給優勢產業帶來太多的優惠，使其優勢并沒有得到很好的發揮。所以，今后的稅收優惠政策應該突出重點，加大對優勢產業優惠力度，降低稅收優惠門檻，扶持其又好又快地健康發展。在此基礎上，對蘭州新區由于執行優勢產業稅收優惠政策減少的地方財政收入，建議中央財政應給予適當的專項補助，設立發展優勢產業的專項基金，發展蘭州新區優勢特色產業，使蘭州特色產業優勢轉化為經濟優勢，真正提高蘭州的經濟發展水平。

（三）稅收優惠政策執行過程中應進行合理有效監督

目前，由于對稅收優惠缺乏系統的監督，致使稅收優惠政策在執行過程中存在不公開不透明、目標不清晰等問題。要解決這些問題，應盡快建立科學規范的稅收優惠監管機制。把大量的稅收優惠政策以科學、規范的形式管理控制起來，進一步明確各項稅收優惠政策的目標和時限。建議財政與稅務部門加強協調與合作，摸清減免稅的總體規模和變動趨勢，以此正確評價實施各項稅收優惠政策的實際效果。財政部門應參與全程監督，并及時了解和掌握政策執行過程中存在的漏洞和不統一、不協調的情況，以便進一步完善稅收優惠政策提出合理化意見和建議。

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