耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕締?wèn)題分析及其政策路徑

呂國(guó)輝

【摘要】耕地保護(hù)作為一種具有外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是為全社會(huì)的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大的社會(huì)效益和生態(tài)效益。耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的核心，因此必須要知道耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕締?wèn)題，并做好耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策分析

一、前言

我國(guó)人多地少，耕地資源數(shù)量匱乏，耕地資源質(zhì)量差，人均耕地占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。盡管我國(guó)在不斷加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的扶持力度，但種糧農(nóng)民的收入長(zhǎng)期處于較低水平狀態(tài)，且非農(nóng)收入在農(nóng)戶家庭總收入的比重呈現(xiàn)逐步提高的態(tài)勢(shì)，在一定程度上動(dòng)搖了我國(guó)糧食生產(chǎn)的根基。因此必須要做好耕地保護(hù)制度，以確保農(nóng)民們的收入。

二、耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

1、公共政策損益補(bǔ)償機(jī)制不健全

（1）耕地保護(hù)中利益受損的主體利益表達(dá)渠道不暢。在現(xiàn)有耕地保護(hù)政策框架下，由于農(nóng)戶群體在落實(shí)耕地保護(hù)政策利益關(guān)系的博弈中處于弱勢(shì)地位，分散的農(nóng)戶很難形成實(shí)行耕地保護(hù)的利益群體，很難組成集體行動(dòng)來(lái)提升其對(duì)政府部門的博弈地位。只有完善耕地保護(hù)中農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民的代償訴求能夠通過(guò)合理的表達(dá)渠道，才能為耕地保護(hù)提供必要條件。

（2）政策主體對(duì)受損主體的補(bǔ)償訴求缺乏有效的、正式的回應(yīng)制度。目前，社會(huì)缺少完善的、耕地保護(hù)利益受損主體的利益表達(dá)制度安排，耕地保護(hù)中農(nóng)民的利益表達(dá)渠道，或者不健全，或者不暢通，致使農(nóng)民的利益訴求無(wú)法通過(guò)正常的渠道表達(dá)出來(lái)。加之，中間環(huán)節(jié)過(guò)多，信息傳遞準(zhǔn)確度低，使決策主體不能通過(guò)耕地保護(hù)政策做出準(zhǔn)確的回應(yīng)。只有完善政府對(duì)耕地保護(hù)的回應(yīng)機(jī)制，才能對(duì)耕地保護(hù)中受損主體訴求及時(shí)做出回應(yīng)，并納入政府的政策議程，才能使得受損主體的利益得以及時(shí)保障。

（3）耕地保護(hù)損益補(bǔ)償機(jī)制主體之間（受益方與受損方）缺乏相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制。這既是我國(guó)現(xiàn)行的命令型、監(jiān)管型的自上而下式的耕地保護(hù)體制的必然結(jié)果，也是耕地保護(hù)制度供給不足的具體體現(xiàn)。各個(gè)省級(jí)土地管理部門更多的是注重完成國(guó)家土地管理部門下達(dá)的建設(shè)用地和耕地保護(hù)指標(biāo)，而缺乏其相互之間的協(xié)商、討論利益補(bǔ)償?shù)氖乱恕?/p>

2、耕地資源價(jià)值核算不完善

根據(jù)資源價(jià)值理論，耕地資源的總經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括使用價(jià)值和非使用價(jià)值兩部分。所謂耕地資源的使用價(jià)值是指當(dāng)耕地資源被使用或消費(fèi)的時(shí)候，滿足人們某種需要或偏好的能力。使用價(jià)值又可以進(jìn)一步分解為直接使用價(jià)值、間接使用價(jià)值和選擇價(jià)值三部分。耕地資源的直接使用價(jià)值是由耕地資源對(duì)目前的生產(chǎn)或消費(fèi)的直接貢獻(xiàn)來(lái)決定的，如耕地資源的糧食生產(chǎn)功能。耕地資源的間接使用價(jià)值是指耕地所提供的用來(lái)支持目前的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)的各種功能中間接獲得的價(jià)值，如其生態(tài)服務(wù)功能。耕地資源的選擇價(jià)值在一定意義上是一種期權(quán)價(jià)值，是指當(dāng)代人可能現(xiàn)在愿意為將來(lái)耕地的使用而做出的支付。耕地資源的非使用價(jià)值相當(dāng)于耕地資源的內(nèi)在屬性。存在價(jià)值是其主要形式，主要是因?yàn)槿藗兙哂羞z贈(zèng)動(dòng)機(jī)、禮物動(dòng)機(jī)和同情動(dòng)機(jī)。耕地資源的存在價(jià)值是人們對(duì)耕地資源價(jià)值的一種道德上的評(píng)判。人們對(duì)耕地資源存在意義的支付意愿就是其存在價(jià)值的基礎(chǔ)。基于以上原因，在確定耕地價(jià)值時(shí)，除了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，應(yīng)將耕地的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和代際公平價(jià)值等方面的非市場(chǎng)價(jià)值納入政策決策框架之中，科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制，促使耕地保護(hù)外部性內(nèi)在化。

三、耕地保護(hù)利益補(bǔ)償模式的構(gòu)建

1、耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)闹黧w界定

補(bǔ)償主體可分為受償主體和給付主體兩部分。受償主體是指當(dāng)前耕地的利用者或經(jīng)營(yíng)者，即耕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)提供社會(huì)與生態(tài)價(jià)值等正外部性價(jià)值的主體。在我國(guó)，受償主體主要是農(nóng)民，即對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。給付主體是指在區(qū)域內(nèi)正外部性的受益者或欲使土地流轉(zhuǎn)而從中獲益者。在我國(guó)，給付主體主要是糧食生產(chǎn)赤字省、糧食生產(chǎn)赤字縣、糧食生產(chǎn)赤字鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及城市居民。另外，由于耕地保護(hù)具有一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，國(guó)家財(cái)政必須給予資金的配套支持，因此，國(guó)家也應(yīng)該是給付主體之一。

2、耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

對(duì)于耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，目前理論界主要有兩種觀點(diǎn)，一是從耕地資源價(jià)值的內(nèi)涵出發(fā)，依據(jù)耕地保護(hù)的價(jià)值測(cè)算其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為，耕地保護(hù)利益補(bǔ)償應(yīng)以耕地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)耕地保護(hù)的價(jià)值測(cè)算其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是從耕地利用的機(jī)會(huì)成本出發(fā)來(lái)確定耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為，糧食是一種特殊商品，耕地上生產(chǎn)的糧食，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)不能通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格得到體現(xiàn)，加之土地用途的可轉(zhuǎn)換性和農(nóng)民務(wù)工方式的可選擇性，糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其當(dāng)前實(shí)際所得，因此，政府應(yīng)該依據(jù)對(duì)機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償來(lái)控制糧食種植面積和產(chǎn)量，以保障糧食安全。本文建議采用后者，即從耕地利用的機(jī)會(huì)成本出發(fā)來(lái)確定耕地保護(hù)利益補(bǔ)償。

3、耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

可以采用以資金補(bǔ)償為主，多元化的補(bǔ)償方式。一是資金補(bǔ)償。它是指對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民提供資金上的直接補(bǔ)償，是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最主要的形式，也是最直接和最容易被接受的方式。二是食物補(bǔ)償。它是指對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民提供物質(zhì)上的支持，具體包括向承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民提供化肥、農(nóng)藥和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)資料；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；居住和勞動(dòng)條件的改善等形式。三是科技補(bǔ)償。它是指對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民提供技術(shù)方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)，進(jìn)行科普宣講和信息交流。

四、保障耕地保護(hù)利益補(bǔ)償模式健康運(yùn)行的措施

1、加強(qiáng)對(duì)各級(jí)耕地保護(hù)基金管理委員會(huì)的監(jiān)督管理

加強(qiáng)對(duì)各級(jí)耕地保護(hù)基金管理委員會(huì)的監(jiān)督管理是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)谋匾獥l件。不規(guī)范的資金運(yùn)用必然帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。由于耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的來(lái)自于不同的主體，該資金的運(yùn)用必須體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的精神，保護(hù)耕地的補(bǔ)償資金按時(shí)足額到位，杜絕各類資金挪用、資金借貸以及其他不規(guī)范的級(jí)耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的運(yùn)用。對(duì)于違反有關(guān)基金管理辦法和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為要進(jìn)行嚴(yán)懲。要建立公共參與監(jiān)督機(jī)制，并確保反饋信息渠道的全方位性與暢通，使公眾真正參與到耕地保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)的監(jiān)督中，實(shí)行耕地保護(hù)的相關(guān)信息及時(shí)有效地向全社會(huì)特別是相關(guān)利益方公開(kāi)，促使保護(hù)耕地的數(shù)量與質(zhì)量達(dá)到相關(guān)要求。

2、建立受償農(nóng)戶耕地保護(hù)補(bǔ)償賬戶體系

耕地保護(hù)補(bǔ)償賬戶體系的建立是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制良好運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。只有對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民在利益上切實(shí)得到利益補(bǔ)償，才能夠真正調(diào)動(dòng)農(nóng)戶保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力和積極性。建議以行政縣為基本單位，建立受償農(nóng)戶耕地保護(hù)補(bǔ)償賬戶體系，以保證農(nóng)戶按期、足額、安全的得到耕地保護(hù)的補(bǔ)償資金。

五、結(jié)束語(yǔ)

耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的核心。為達(dá)到耕地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)耕地資源和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的雙重可持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，即采取適當(dāng)措施對(duì)耕地資源的總價(jià)值實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，逐步建立起長(zhǎng)效的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，使耕地保護(hù)所產(chǎn)生的正外部性在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，從根本上解決耕地比較效益低下的問(wèn)題。

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