基于BT模式下解析市政建設與政府的合作

陳康明

【摘要】隨著城市化進程的加快，社會公共需求已成為市場發展的主流。各地政府都面臨著基礎設施薄弱而建設資金嚴重不足以及政府管理難度加大的困難，因此BT融資建設模式應運而生。本文就BT模式下，對政府與企業在市政建設領域的合作展開分析。

【關鍵詞】BT模式；市政建設；合作；

1、BT模式的概念

BT模式（Build-Transfer），即建設—移交，是BOT模式的一種變換形式。BT模式指政府通過與投資者簽訂特許協議，引入國外資金或國內民間資金實施專屬于政府的基礎設施項目建設，項目建成后由政府按協議贖回其項目及有關權利。是由BT項目公司進行融資、投資、設計和施工，竣工驗收后交付使用，即業主獲得工程使用權，并在一定時間內根據BT合同付清合同款，工程所有權隨之轉移。

2、BT模式在經濟建設中的積極作用

2.1緩解了政府的財政壓力

為滿足社會發展需求，目前市政府正在加快城市基礎設施建設的步伐，大批市政基礎設施即將投入建設。如果完全沿續傳統的建設模式，僅僅依靠政府的財政資金供給，在短期內籌措如此龐大的基礎建設資金，政府必然心有余而力不足。因此，實現投資主體多元化，開辟各種融資渠道，成為政府籌集建設資金的必然選擇。BT模式以其突出的融資優勢，可以將大量的國外資金、民間資金引入城市基礎設施建設，在很大程度上能夠緩解政府的財政壓力。

2.2有助于轉變政府職能

傳統的城市基礎設施建設，政府既負責資金的提供，同時又要負責項目的建設、監督、管理、維護等職能，身兼資金提供者、項目建設者、管理維護者等多重角色。身份的多元化、目標的多極化產生了一系列的消極后果：一方面，政府事事躬親、精力分散，往往陷入繁雜的事務管理，難以集中注意力解決基礎設施建設中的核心問題和主要矛盾；另一方面，政府往往要組建龐大的包括政府各部門在內的專門建設管理機構，而參與建設管理的各部門出于自身的利益考量，相互扯皮、推諉的情況時有發生，往往導致建設管理中人浮于事、效率低下。而BT模式則是將項目建設職能從政府手中分離出來交由專業的私人投資者實施，一方面實現了建設管理的市場化、社會化與專業化，提高了建設效率；另一方面，幫助政府從瑣碎的事務管理中脫身出來，專心致力于建設資金的籌措，以及負責宏觀上對項目的監督管理，從根本上改變了政府在基礎設施和公用事業建設中的職能。

3、BT模式可能面臨的風險

3.1項目決策風險

BT項目的實施與否，必須建立在兩個重要的基礎上。一是需對項目建設的技術條件、造價成本及組織管理等方面做好充分研究，技術條件成熟、造價成本合理、組織管理科學是開展BT項目的充分條件；二是合作企業的選擇必須有明確標準、選擇方式必須合法合規，合作企業擁有相應的資金、資質、技術等實力是BT項目實施的必備條件，選擇合作企業是盡可能通過招投標方式。如果前期沒有針對項目的特點和承接企業的條件做好充分研究，可能導致BT項目運作的失敗，最終給地方經濟發展和政府的運行帶來不利影響。

3.2合同談判風險

BT項目合同談判時，特許權協議內容是談判的核心，它規定政府和BT項目投資人的權利和義務，決定雙方的風險和回報。在談判過程中，雙方應全面針對交易對象、回購價格、建設工期、風險分擔和違約責任等細節問題進行協商，雖然談判雙方的目的都是希望意見能達成一致、進行合作，但最終能否合作成功往往取決于合作風險值的大小和合作利益的分配方式。此外，政府在談判時還需格外關注投資方提出的各項要求，比如以項目本身、土地作抵押等，政府必須結合財政收支情況，量力而行，避免因BT合作失敗而造成國有資產損失等后果。

3.3資金統籌風險

一般情況下投資方都需要政府以土地、項目本身等資產作抵押，才會同意承接BT項目。在回購資金安排上，投資方還可能會要求政府將回購資金安排方案寫入政府年度財政預算，并需由權力機關表決通過。通常，政府的可支配財政收入首先要滿足城市建設、經營、管理、本身發展的需要，那么巨額的回購資金是否能及時償還則是很大的問題。因此，如何保障項目移交回收后，政府能按期支付回購資金給投資方，這不僅關系到土地等抵押物回收問題，更關系到政府信用問題。

4、政府在BT項目中應采取的風險防范措施

4.1結合實際，科學決策

確定一個項目實施BT模式前，必須進行深入充分的調研和論證，政府部門應集合多方專家力量，根據社會發展、城市建設的需要，認真分析項目建設的技術條件、質量、造價和工期要求，篩選合適的項目，同時全面結合財政收入增長情況和債務償還能力，科學決策，量力而行。在做好項目可行性研究的基礎上使用BT模式建設，并控制BT項目的數量和規模，切不可盲目追求政績而大量實施BT項目。

4.2積極談判，依法簽約

政府與BT投資人簽訂BT合同之前，需對合同的合法性進行審查。應盡可能聘請專家和顧問參與BT項目合同的起草、商務談判、法律咨詢等工作。BT合同的內容方面，一要做好相關的定義與解釋，主要包括項目建設內容、建設規模、建設方式、工期、質量標準；二要做好BT投資人的篩查，深入了解BT 投資人的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、股權轉讓、股權抵押等情況，并要求BT投資人提供由銀行等機構出具的相關證明；三要落實保障措施，主要包括項目投融資建設的監管、項目合同履約保障、合同雙方的權利和義務、項目移交方式與程序、項目合同終止時的違約責任、爭議解決方式等；四要合理制定回購計劃，明確回購總價的計算方法、回購期限、回購資金來源安排、支付合同價款的方式等。

4.3統籌安排，確保資金

政府按期給BT項目投資方支付回購資金是BT項目獲得成功的關鍵所在，因此，政府一是要在科學預計未來財政收入增長的基礎上，結合項目建設工期、造價成本、企業利潤，確定合理的回購價格；二是根據回購價格做好財政資金預算方案、回購資金準備等方面工作，合理制定項目回購計劃，尤其要做好政府換屆時BT項目債務的移交和處理，確保回購計劃順利實施；三是需建立資金監管機制，確保回購資金專款專用、落實到位、按時支付，對挪用或者延期支付回購資金的單位或個人追求其責任，并做出嚴肅處理。

4.4適度參與，加強監管

在BT項目中，政府應提高參與度，加強項目監管。一是在BT合同中明確項目管理方式，規定政府和BT投資方各自的管理權限和參與方式，同時，政府應與BT投資方一起通過招投標選擇有資質的監理單位共同參與項目的監管；二是制定嚴格的質量控制方案，政府可在招標合同中詳細、明確地約定項目分包和轉包的問題，避免項目出現分包和轉包現象，同時，明確各項質量標準，要求BT投資方嚴格按標準建設；三是加強與BT投資方的溝通，建立良好的信息交流和問題處理機制，比如定期舉行會議和現場巡查，及時掌握項目的進度、施工質量、資金投入情況，解決建設過程中遇到的問題。

5、結語

隨著多元投資主體的出現和資本市場的發育，政府部門應改革現有的財政融資運作方式，有效地引導社會和民間資本進入市政建設領域。拓寬融資渠道，堅持多渠道、多形式、全方位、大力度地籌措資金，在政府加大投入的同時，對企業和個人投資市政建設項目給予政策優惠，加大建設項目投入。這樣就一定能打破資金對城市市政建設的瓶頸制約，加快城市經濟發展速度。