美國棕地再開發(fā)的融資模式及其對我國的啟示

趙沁娜+戴亞素+范利軍

摘要： 棕地再開發(fā)的外部性決定了只有建立合理的融資模式才能有效地推動其開發(fā)進程。本文以融資機制和模式比較成熟的美國為例，深入剖析了美國政府的棕地再開發(fā)融資模式。結合我國國情，提出政府調(diào)控和引導是實現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要動力、適度擴大地方政府的稅收管理權限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新、公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道、多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實現(xiàn)等啟示，希望這些經(jīng)驗和啟示為我國棕地再開發(fā)融資提供借鑒。

關鍵詞： 棕地再開發(fā)； 融資模式；美國

中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）31-0015-03

0 引言

棕地（Brownfield）是指存在一定程度污染，沒有得到充分利用的土地及地上建筑物[1-2]。由于其一般屬于歷史遺留污染問題，加之我國土地屬于國有，傳統(tǒng)的“污染者付費”原則不能有效發(fā)揮作用。所以我國棕地再開發(fā)大多是由政府“買單”，并由此產(chǎn)生了兩個外部性問題：一是污染土壤環(huán)境的個人和企業(yè)不承擔污染成本；二是政府再開發(fā)棕地產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益作為一份“免費的午餐”漫溢給相關主體[3]。棕地再開發(fā)的外部性決定了只有建立合理的融資模式才能有效地推動其開發(fā)進程。在美國，棕地再開發(fā)已有半個多世紀的歷史，形成了一套比較完善的融資機制和模式來解決其融資難題。本文擬從聯(lián)邦政府、聯(lián)邦政府部門、地方政府三個層面對美國棕地再開發(fā)的融資模式進行剖析，以期對探討適合我國國情的融資模式提供借鑒。

1 聯(lián)邦政府的超級基金

建立超級基金是聯(lián)邦政府參與棕地再開發(fā)的主要融資方式。美國在1980年通過了《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法案》，對棕地進行整治。該法案確立了“污染者付費” 原則，規(guī)定包括土地、廠房、設施等不動產(chǎn)的污染者、所有者和使用者應以追溯既往的方式承擔連帶責任，并強制他們出資進行棕地再開發(fā)工作。但是在無法或暫時無法確認污染者的情況下，費用由超級基金承擔[4-6]。超級基金的大部分資金來自于石油和化工原料稅收，還有部分來自財政撥款。州政府、污染企業(yè)等都可以通過申請該項基金來進行棕地再開發(fā)。超級基金的資金來源比較穩(wěn)定，但在實踐過程中也存在諸多問題：對基金使用方來說，超級基金的申請過程漫長且嚴苛，往往需要提交大量的評估資料，在再開發(fā)過程中受到政府的監(jiān)督和檢測；對聯(lián)邦政府來講，超級基金的回收比較困難，且政府權力過大，很容易產(chǎn)生尋租行為。

2 聯(lián)邦政府部門融資專項計劃

除超級基金之外，美國聯(lián)邦政府的多個部門還制定了各種融資專項計劃用于棕地的規(guī)劃，現(xiàn)場評估，清理與建設。這些計劃主要來自于美國環(huán)保局、美國住房和城市發(fā)展部、美國經(jīng)濟發(fā)展局等聯(lián)邦機構[7-11]（見表1）。

3 州政府和地方政府的融資模式

3.1 稅收增額融資

稅收增額融資（Tax Incentive Financing，TIF）作為地方政府借款融資的一種方式，主要是利用預期增加的財產(chǎn)稅為基礎進行融資[8]。地方政府發(fā)放TIF債券，用于地塊的獲得和準備、街道或停車場的改造升級，以及其他地塊的改造等活動。如1990年明尼蘇達州立法機關和明尼阿波利斯城市委員會為該市81個社區(qū)的房地產(chǎn)和經(jīng)濟開發(fā)活動提供每年2000萬美元，為期20年的資金。它是由盈利性的市區(qū)開發(fā)項目所產(chǎn)生的TIF收入來提供資金。到2000年為止，1400多個項目的實施用到了該基金提供的1.762億美元[8]。當然，也有批評者認為TIF的主要作用是在一個大都市區(qū)里重新安排經(jīng)濟活動，而且TIF導致了投資在地理上的低效率的再分配發(fā)展。目前，TIF已成為棕地再開發(fā)的主要融資手段。

3.2 稅收減免

一些城市和城鎮(zhèn)通過稅收減免（Tax Abatement，TA）刺激投資，即通過凍結待評估土地的價值，暫時減少稅收，或者豁免特定的房產(chǎn)稅或其他稅收來吸引開發(fā)商。減稅常用于財產(chǎn)稅的免除，同時也用于營業(yè)稅、存貨稅等其他稅種的減免。減稅主要表現(xiàn)為以下三種形式：

①通常在改造前，凍結土地或建筑物的評估價值。

②一定時期內(nèi)降低稅率，如5年，10年或20年等。

③對一些財產(chǎn)進行稅收免除。通常，州政府特許地方政府行使減稅政策，但政策只能用于受棕地影響的鄰近地區(qū)等特殊區(qū)域。如科羅拉多州對人口在1萬以上，且被納入州志愿清理項目（VCP）的地區(qū)給予最高額為10萬美元的所得稅抵免，按比例分階段實行。密歇根州對棕地授權社區(qū)的納稅人或承租人給予10%的單一商業(yè)稅（增值稅的一種）抵免等。

3.3 循環(huán)貸款基金融資

循環(huán)貸款基金（Revolving Loan Funds，RLF）通過制定有利的條款提供低息貸款支持土地現(xiàn)有者進行再開發(fā)活動，待其對土地進行清理，改造完成后，償還本金和利息，重新投入新的棕地改造項目，形成一個良性的資金循環(huán)鏈。該種融資方式是建立在PPP融資模式基礎上，政府通過向投資方提供低息的貸款以及向銀行承諾為投資商提供相應擔保，從而吸引投資商承擔棕地再開發(fā)費用的項目，在項目建設和開發(fā)過程中，政府的主要角色是監(jiān)督、指導和合作者，并且和私人機構共同承擔風險。私人機構在棕地再開發(fā)項目的前期便可參與治理工作，明確項目的盈利模式和合理的回報率，用項目的資金回報償還貸款的本金和利息。目前，已有包括羅切斯特、揚克斯、紐約、洛杉磯在內(nèi)的多個城市利用RLF進行棕地再開發(fā)。循環(huán)貸款基金融資能夠為棕地再開發(fā)提供持續(xù)的資金支持，并且申請者可以隨時獲取再開發(fā)資金，降低開發(fā)商的投資風險，它能有效降低貸款者的風險，并降低借款者的總成本。但是循環(huán)貸款基金的回收期很長，時常出現(xiàn)資金無法回籠的情況。

3.4 一般責任債券

一般責任債券（General Obligation Bonds， GOB）是城市發(fā)行債券籌集用于棕地再開發(fā)的費用。其與ABS融資模式相似，但是ABS融資模式是國際資本市場上發(fā)行債券，依靠的是國家信用。而一般責任債券是由州、市、或者鎮(zhèn)政府發(fā)行的，用項目收費收入和地方稅收收入等資金來還本付息，依靠的是政府信用，一般利率較低。該種融資方式信譽程度高，可以籌集長期資金，利用政府信用作為基礎，可有效擴大融資對象群體，利息支出與項目的穩(wěn)定收益相匹配，能夠為私人投資者提供固定收益類投資產(chǎn)品。如康涅狄格州用一般責任債券融資籌得2100萬美元將棕地改造成棒球廠，并通過門票和場地租金來還本付息。一般責任債券融資可有效擴大融資對象，并籌集到長期資金，但政府的還本付息的財政剛性壓力很大，政府面臨著信用風險。endprint

3.5 其他融資模式

除了由聯(lián)邦政府建立超級基金和地方政府采取財政和稅收政府外，還有一些非盈利性的科研或慈善組織或個人為棕地再開發(fā)提供資金。在美國，成立了社區(qū)發(fā)展團體（Community Development Corporations，CDCs），其主要任務是從居民利益出發(fā)，為低收入群體重建生活。CDCs通常會選擇自身擅長的棕地再開發(fā)項目，例如提供住房、維護歷史遺跡和商業(yè)用地的開發(fā)，并且與當?shù)卣献鞴餐袚_發(fā)項目，為項目提供專業(yè)的知識和技術的指導。并以項目收益作為投資資金。

4 美國棕地再開發(fā)融資模式對我國的啟示

美國經(jīng)過30多年的棕地再開發(fā)實踐，已經(jīng)建立了較為完善的棕地再開發(fā)融資機制：采取由政府主導，建立專項基金，采取創(chuàng)新性的稅收政策，通過證券市場和金融市場，吸引私人機構、非營利組織、一般大眾進行投資。其特點是通過提供各種補償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等經(jīng)濟激勵手段以及各相關利益方的通力協(xié)作真正促進棕地再開發(fā)利用。主要啟示有：

4.1 政府調(diào)控和引導是實現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要動力

美國棕地治理的法律框架主要是由《超級基金法》及其修正案的相關內(nèi)容組成。《超級基金法》中采取污染者即為“潛在責任人”的做法，建立了嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度。與發(fā)達國家不同，我國現(xiàn)有棕地一般屬于老國有企業(yè)的歷史遺留問題，傳統(tǒng)的“污染者付費”原則不能有效發(fā)揮作用。棕地再開發(fā)的外部性決定了政府必須作為一個管理主體參與其中。主要體現(xiàn)在：

①相關政策引導。政府作為國有土地所有權的代表控制土地一級市場。這對格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)非常有利。政府可以通過相關規(guī)劃法規(guī)的制定和政策的推行，引導企業(yè)進行投資，為棕地治理提供前期建設資金，緩解政府財政壓力。②建立專項基金。對于歷史遺留的污染場地，為國有企業(yè)搬遷所留下，其中一些已經(jīng)破產(chǎn)，還有的企業(yè)因為產(chǎn)權變更，無法認定污染場地的責任主體，建立專項基金，有助于進行無法追溯責任人的污染場地的修復。

4.2 適度擴大地方政府的稅收管理權限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新

美國各州政府和地方政府為應對棕地再開發(fā)融資困難問題，提出了稅收增額融資、減稅、循環(huán)貸款基金、一般責任債券等創(chuàng)新性的融資工具，州和地方政府具有許多融資自主權。實踐證明，州政府和地方政府強大的融資能力（包括市民、政府和企業(yè)）有助于成功地實現(xiàn)棕地再開發(fā)。相比較而言，我國實行的是高度集中的稅收管理體制，地方政府缺少稅收的立法權、開征權、停征權、稅率調(diào)整權以及稅收減免權等。這種高度集中的稅收管理模式，不利于地方政府通過稅種和稅率的調(diào)整來調(diào)控地方土地市場，所以我國現(xiàn)階段則主要表現(xiàn)為利用財政資金進行棕地再開發(fā)。因此，我們應在適度擴大地方政府的稅收管理權限的基礎上，積極探索以棕地再開發(fā)后土地價值增值為抵押進行金融工具創(chuàng)新，使棕色土地再開發(fā)過程中的資金需求得到滿足。

4.3 公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道

美國棕地再開發(fā)實踐表明，政府和私人合作開展項目可以有效拓展資金的來源渠道。其主要形式是以政府、私人及開發(fā)商入股方式形成合作機制，以有限的政府投資吸引和帶動私人資本的投入。項目建成后，私人參與者享以分紅、開發(fā)商享以利潤，既促進經(jīng)濟發(fā)展，增加了政府稅收，又增加了居民就業(yè)機會，實現(xiàn)多方共贏。在我國，鑒于政府財力有限，不能完全依靠政府承擔棕地再開發(fā)費用，可以采取公私合作的模式。按照“誰投資，誰受益”的原則，建立棕地再開發(fā)的多元化投資制度，通過搭建投資公司等融資平臺和制度創(chuàng)新，從單一的財政撥款和銀行貸款發(fā)展到信托融資、資源開發(fā)、BOT等多種融資方式并舉，積極鼓勵私人機構參與棕地再開發(fā)過程。

4.4 多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實現(xiàn)

過去的幾十年里，美國棕地管理的戰(zhàn)略定位已經(jīng)發(fā)生了改變：從初期僅關注環(huán)境風險轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)和綜合發(fā)展。這一目標表明以政府職能部門為代表的單一行政主體不足以推動棕地再開發(fā)的順利進行，還需要資本雄厚的開發(fā)商、社會組織及社會團體的共同參與。而在我國，棕地再開發(fā)過程中有許多具有中國特色的問題：

①我國人地關系緊張，棕地治理和再開發(fā)壓力很大，但從整個社會都缺少相應準備，相關法律制度、行為規(guī)范、評判依據(jù)、維權手段都很不健全，棕地治理和再開發(fā)活動相對無序和混亂。

②我國大量現(xiàn)有棕地是過去老國有企業(yè)污染形成的，這些國有企業(yè)或者已經(jīng)關停并轉(zhuǎn)，無法追溯相關責任，或者雖然存在，卻無力承擔高昂的治理賠付費用，從而造成棕地治理和再開發(fā)資金嚴重不足。

③我國還沒有針對土壤排污造成環(huán)境損失征收稅費法律規(guī)定，缺少對污染源頭的約束手段；四是我國社會公眾的土壤環(huán)境保護意識相對淡薄，相關社會團體的發(fā)展滯后。只有建立一個立足于社區(qū)、居民、政府和開發(fā)商通力合作的治理模式，形成一個集行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段等于一體的再開發(fā)策略體系將極大地推動棕地再開發(fā)進程。

參考文獻：

[1]趙沁娜，楊凱.發(fā)達國家污染土地置換開發(fā)管理實踐及對我國的啟示[J].環(huán)境污染與防治，2006，28（7）：541-544.

[2]王宏新，甄磊，周拯.發(fā)達國家棕地再開發(fā)經(jīng)驗及啟示[J].中國土地科學，2011，25（2）：92-96.

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[4]Doolitte. Clean Up Liability in the UK-Shades of Superfund [J]. Land Manage Environ Law Rep， 1991， 3 （2）：38-40.

[5]古慶寶，顏增光，周友亞等.美國超級基金制度及其污染場地環(huán)境管理[J].環(huán)境科學研究，2007，20（5）：84-88.

[6]趙沁娜，楊凱，張勇.土壤污染治理與開發(fā)的環(huán)境經(jīng)濟調(diào)控對策研究[J].環(huán)境科學與技術，2005，28（5）：49-50.

[7]徐大勇，徐祖信等.城市化進程中城市污染土地的治理研究——以美國城市棕色地塊的治理為例[J].河南科學，2008，26（1）：5-9.

[8]Charles Bartsch. Financing Brownfield Cleanup and Redevelopment [J].Government Financing Review， 2002， （2）： 26-31.

[9]Nico Groenendijk. Financing Techniques for Brownfield Regeneration-A practical guide[R].www.revit-nweurope.org， 2006.6.

[10]Julianne Kurdila， Elise Rindfleisch. Funding Opportunities for Brownfield Redevelopment [J].Environmental Affairs Law Review， 2007，34： 479-502.

[11]Charles Bartsch， Barbara Wells. Financing Strategies for Brownfield Cleanup and Redevelopment [R]. Northeast-Midwest Institute， 2003， 6.endprint

3.5 其他融資模式

除了由聯(lián)邦政府建立超級基金和地方政府采取財政和稅收政府外，還有一些非盈利性的科研或慈善組織或個人為棕地再開發(fā)提供資金。在美國，成立了社區(qū)發(fā)展團體（Community Development Corporations，CDCs），其主要任務是從居民利益出發(fā)，為低收入群體重建生活。CDCs通常會選擇自身擅長的棕地再開發(fā)項目，例如提供住房、維護歷史遺跡和商業(yè)用地的開發(fā)，并且與當?shù)卣献鞴餐袚_發(fā)項目，為項目提供專業(yè)的知識和技術的指導。并以項目收益作為投資資金。

4 美國棕地再開發(fā)融資模式對我國的啟示

美國經(jīng)過30多年的棕地再開發(fā)實踐，已經(jīng)建立了較為完善的棕地再開發(fā)融資機制：采取由政府主導，建立專項基金，采取創(chuàng)新性的稅收政策，通過證券市場和金融市場，吸引私人機構、非營利組織、一般大眾進行投資。其特點是通過提供各種補償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等經(jīng)濟激勵手段以及各相關利益方的通力協(xié)作真正促進棕地再開發(fā)利用。主要啟示有：

4.1 政府調(diào)控和引導是實現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要動力

美國棕地治理的法律框架主要是由《超級基金法》及其修正案的相關內(nèi)容組成。《超級基金法》中采取污染者即為“潛在責任人”的做法，建立了嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度。與發(fā)達國家不同，我國現(xiàn)有棕地一般屬于老國有企業(yè)的歷史遺留問題，傳統(tǒng)的“污染者付費”原則不能有效發(fā)揮作用。棕地再開發(fā)的外部性決定了政府必須作為一個管理主體參與其中。主要體現(xiàn)在：

①相關政策引導。政府作為國有土地所有權的代表控制土地一級市場。這對格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)非常有利。政府可以通過相關規(guī)劃法規(guī)的制定和政策的推行，引導企業(yè)進行投資，為棕地治理提供前期建設資金，緩解政府財政壓力。②建立專項基金。對于歷史遺留的污染場地，為國有企業(yè)搬遷所留下，其中一些已經(jīng)破產(chǎn)，還有的企業(yè)因為產(chǎn)權變更，無法認定污染場地的責任主體，建立專項基金，有助于進行無法追溯責任人的污染場地的修復。

4.2 適度擴大地方政府的稅收管理權限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新

美國各州政府和地方政府為應對棕地再開發(fā)融資困難問題，提出了稅收增額融資、減稅、循環(huán)貸款基金、一般責任債券等創(chuàng)新性的融資工具，州和地方政府具有許多融資自主權。實踐證明，州政府和地方政府強大的融資能力（包括市民、政府和企業(yè)）有助于成功地實現(xiàn)棕地再開發(fā)。相比較而言，我國實行的是高度集中的稅收管理體制，地方政府缺少稅收的立法權、開征權、停征權、稅率調(diào)整權以及稅收減免權等。這種高度集中的稅收管理模式，不利于地方政府通過稅種和稅率的調(diào)整來調(diào)控地方土地市場，所以我國現(xiàn)階段則主要表現(xiàn)為利用財政資金進行棕地再開發(fā)。因此，我們應在適度擴大地方政府的稅收管理權限的基礎上，積極探索以棕地再開發(fā)后土地價值增值為抵押進行金融工具創(chuàng)新，使棕色土地再開發(fā)過程中的資金需求得到滿足。

4.3 公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道

美國棕地再開發(fā)實踐表明，政府和私人合作開展項目可以有效拓展資金的來源渠道。其主要形式是以政府、私人及開發(fā)商入股方式形成合作機制，以有限的政府投資吸引和帶動私人資本的投入。項目建成后，私人參與者享以分紅、開發(fā)商享以利潤，既促進經(jīng)濟發(fā)展，增加了政府稅收，又增加了居民就業(yè)機會，實現(xiàn)多方共贏。在我國，鑒于政府財力有限，不能完全依靠政府承擔棕地再開發(fā)費用，可以采取公私合作的模式。按照“誰投資，誰受益”的原則，建立棕地再開發(fā)的多元化投資制度，通過搭建投資公司等融資平臺和制度創(chuàng)新，從單一的財政撥款和銀行貸款發(fā)展到信托融資、資源開發(fā)、BOT等多種融資方式并舉，積極鼓勵私人機構參與棕地再開發(fā)過程。

4.4 多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實現(xiàn)

過去的幾十年里，美國棕地管理的戰(zhàn)略定位已經(jīng)發(fā)生了改變：從初期僅關注環(huán)境風險轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)和綜合發(fā)展。這一目標表明以政府職能部門為代表的單一行政主體不足以推動棕地再開發(fā)的順利進行，還需要資本雄厚的開發(fā)商、社會組織及社會團體的共同參與。而在我國，棕地再開發(fā)過程中有許多具有中國特色的問題：

①我國人地關系緊張，棕地治理和再開發(fā)壓力很大，但從整個社會都缺少相應準備，相關法律制度、行為規(guī)范、評判依據(jù)、維權手段都很不健全，棕地治理和再開發(fā)活動相對無序和混亂。

②我國大量現(xiàn)有棕地是過去老國有企業(yè)污染形成的，這些國有企業(yè)或者已經(jīng)關停并轉(zhuǎn)，無法追溯相關責任，或者雖然存在，卻無力承擔高昂的治理賠付費用，從而造成棕地治理和再開發(fā)資金嚴重不足。

③我國還沒有針對土壤排污造成環(huán)境損失征收稅費法律規(guī)定，缺少對污染源頭的約束手段；四是我國社會公眾的土壤環(huán)境保護意識相對淡薄，相關社會團體的發(fā)展滯后。只有建立一個立足于社區(qū)、居民、政府和開發(fā)商通力合作的治理模式，形成一個集行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段等于一體的再開發(fā)策略體系將極大地推動棕地再開發(fā)進程。

參考文獻：

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[5]古慶寶，顏增光，周友亞等.美國超級基金制度及其污染場地環(huán)境管理[J].環(huán)境科學研究，2007，20（5）：84-88.

[6]趙沁娜，楊凱，張勇.土壤污染治理與開發(fā)的環(huán)境經(jīng)濟調(diào)控對策研究[J].環(huán)境科學與技術，2005，28（5）：49-50.

[7]徐大勇，徐祖信等.城市化進程中城市污染土地的治理研究——以美國城市棕色地塊的治理為例[J].河南科學，2008，26（1）：5-9.

[8]Charles Bartsch. Financing Brownfield Cleanup and Redevelopment [J].Government Financing Review， 2002， （2）： 26-31.

[9]Nico Groenendijk. Financing Techniques for Brownfield Regeneration-A practical guide[R].www.revit-nweurope.org， 2006.6.

[10]Julianne Kurdila， Elise Rindfleisch. Funding Opportunities for Brownfield Redevelopment [J].Environmental Affairs Law Review， 2007，34： 479-502.

[11]Charles Bartsch， Barbara Wells. Financing Strategies for Brownfield Cleanup and Redevelopment [R]. Northeast-Midwest Institute， 2003， 6.endprint

3.5 其他融資模式

除了由聯(lián)邦政府建立超級基金和地方政府采取財政和稅收政府外，還有一些非盈利性的科研或慈善組織或個人為棕地再開發(fā)提供資金。在美國，成立了社區(qū)發(fā)展團體（Community Development Corporations，CDCs），其主要任務是從居民利益出發(fā)，為低收入群體重建生活。CDCs通常會選擇自身擅長的棕地再開發(fā)項目，例如提供住房、維護歷史遺跡和商業(yè)用地的開發(fā)，并且與當?shù)卣献鞴餐袚_發(fā)項目，為項目提供專業(yè)的知識和技術的指導。并以項目收益作為投資資金。

4 美國棕地再開發(fā)融資模式對我國的啟示

美國經(jīng)過30多年的棕地再開發(fā)實踐，已經(jīng)建立了較為完善的棕地再開發(fā)融資機制：采取由政府主導，建立專項基金，采取創(chuàng)新性的稅收政策，通過證券市場和金融市場，吸引私人機構、非營利組織、一般大眾進行投資。其特點是通過提供各種補償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等經(jīng)濟激勵手段以及各相關利益方的通力協(xié)作真正促進棕地再開發(fā)利用。主要啟示有：

4.1 政府調(diào)控和引導是實現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要動力

美國棕地治理的法律框架主要是由《超級基金法》及其修正案的相關內(nèi)容組成。《超級基金法》中采取污染者即為“潛在責任人”的做法，建立了嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度。與發(fā)達國家不同，我國現(xiàn)有棕地一般屬于老國有企業(yè)的歷史遺留問題，傳統(tǒng)的“污染者付費”原則不能有效發(fā)揮作用。棕地再開發(fā)的外部性決定了政府必須作為一個管理主體參與其中。主要體現(xiàn)在：

①相關政策引導。政府作為國有土地所有權的代表控制土地一級市場。這對格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)非常有利。政府可以通過相關規(guī)劃法規(guī)的制定和政策的推行，引導企業(yè)進行投資，為棕地治理提供前期建設資金，緩解政府財政壓力。②建立專項基金。對于歷史遺留的污染場地，為國有企業(yè)搬遷所留下，其中一些已經(jīng)破產(chǎn)，還有的企業(yè)因為產(chǎn)權變更，無法認定污染場地的責任主體，建立專項基金，有助于進行無法追溯責任人的污染場地的修復。

4.2 適度擴大地方政府的稅收管理權限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新

美國各州政府和地方政府為應對棕地再開發(fā)融資困難問題，提出了稅收增額融資、減稅、循環(huán)貸款基金、一般責任債券等創(chuàng)新性的融資工具，州和地方政府具有許多融資自主權。實踐證明，州政府和地方政府強大的融資能力（包括市民、政府和企業(yè)）有助于成功地實現(xiàn)棕地再開發(fā)。相比較而言，我國實行的是高度集中的稅收管理體制，地方政府缺少稅收的立法權、開征權、停征權、稅率調(diào)整權以及稅收減免權等。這種高度集中的稅收管理模式，不利于地方政府通過稅種和稅率的調(diào)整來調(diào)控地方土地市場，所以我國現(xiàn)階段則主要表現(xiàn)為利用財政資金進行棕地再開發(fā)。因此，我們應在適度擴大地方政府的稅收管理權限的基礎上，積極探索以棕地再開發(fā)后土地價值增值為抵押進行金融工具創(chuàng)新，使棕色土地再開發(fā)過程中的資金需求得到滿足。

4.3 公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道

美國棕地再開發(fā)實踐表明，政府和私人合作開展項目可以有效拓展資金的來源渠道。其主要形式是以政府、私人及開發(fā)商入股方式形成合作機制，以有限的政府投資吸引和帶動私人資本的投入。項目建成后，私人參與者享以分紅、開發(fā)商享以利潤，既促進經(jīng)濟發(fā)展，增加了政府稅收，又增加了居民就業(yè)機會，實現(xiàn)多方共贏。在我國，鑒于政府財力有限，不能完全依靠政府承擔棕地再開發(fā)費用，可以采取公私合作的模式。按照“誰投資，誰受益”的原則，建立棕地再開發(fā)的多元化投資制度，通過搭建投資公司等融資平臺和制度創(chuàng)新，從單一的財政撥款和銀行貸款發(fā)展到信托融資、資源開發(fā)、BOT等多種融資方式并舉，積極鼓勵私人機構參與棕地再開發(fā)過程。

4.4 多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實現(xiàn)

過去的幾十年里，美國棕地管理的戰(zhàn)略定位已經(jīng)發(fā)生了改變：從初期僅關注環(huán)境風險轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)和綜合發(fā)展。這一目標表明以政府職能部門為代表的單一行政主體不足以推動棕地再開發(fā)的順利進行，還需要資本雄厚的開發(fā)商、社會組織及社會團體的共同參與。而在我國，棕地再開發(fā)過程中有許多具有中國特色的問題：

①我國人地關系緊張，棕地治理和再開發(fā)壓力很大，但從整個社會都缺少相應準備，相關法律制度、行為規(guī)范、評判依據(jù)、維權手段都很不健全，棕地治理和再開發(fā)活動相對無序和混亂。

②我國大量現(xiàn)有棕地是過去老國有企業(yè)污染形成的，這些國有企業(yè)或者已經(jīng)關停并轉(zhuǎn)，無法追溯相關責任，或者雖然存在，卻無力承擔高昂的治理賠付費用，從而造成棕地治理和再開發(fā)資金嚴重不足。

③我國還沒有針對土壤排污造成環(huán)境損失征收稅費法律規(guī)定，缺少對污染源頭的約束手段；四是我國社會公眾的土壤環(huán)境保護意識相對淡薄，相關社會團體的發(fā)展滯后。只有建立一個立足于社區(qū)、居民、政府和開發(fā)商通力合作的治理模式，形成一個集行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段等于一體的再開發(fā)策略體系將極大地推動棕地再開發(fā)進程。

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