加強財政補助資金支出績效評價研究

楊慶龍

摘 要：財政補助作為政府進行宏觀調(diào)控的手段，對經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展具有促進作用。然而，作為一種公共資源，財政補助資金的使用狀況備受人們關(guān)注。從現(xiàn)實情況來看，資金使用效益低的問題非常突出，加強財政補助資金的績效評價是非常必要的。因而，擬分析財政補助績效評價的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出針對性的解決措施。

關(guān)鍵詞：財政補助；績效評價；現(xiàn)狀；解決措施

中圖分類號：F810.45 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0192-02

引言

財政補助支出，作為財政專項資金，有力地推動了經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。近幾年來，隨著財政收入的不斷增長，財政補助支出也達到了一定的規(guī)模。但是，從往年的財政資金使用狀況來看，財政補助資金的管理存在很多問題，特別是由于財政資金的公共性，資金的使用效率低、收益差的問題非常嚴重，這種問題不僅造成了資金的浪費，也損害了社會和公民的利益。這個問題的背后反映了資金使用的監(jiān)督缺陷，監(jiān)督的缺失極大地助長了資金的松散管理。監(jiān)督中有一個重要的環(huán)節(jié)就是績效評價。其實早在十六屆三中全會，國家就已提出推進財政體制改革，建立績效評價體系，但是，實際中績效評價工作并沒有達到滿意的效果，究其原因，這其中存在著制度設(shè)計問題和執(zhí)行問題。

一、財政補助資金支出績效評價的現(xiàn)狀

（一）績效評價的意識薄弱

現(xiàn)實中，財政補助資金在撥付之前，需要經(jīng)過一定的程序。但是，一旦資金發(fā)放出去，后續(xù)的管理工作卻是一片空白。至于資金的使用情況，很少有部門會進行跟蹤調(diào)查，績效評價的工作更是不知從何抓起。這是由于受長時間計劃經(jīng)濟體制的影響，財政系統(tǒng)形成了一種重分配輕管理的資金使用習慣，有關(guān)單位和部門往往只追求規(guī)模而非效益，這樣使得加強績效評價的觀念基礎(chǔ)薄弱。沒有意識到績效評價的重要性，財政部門只會把資金的撥付作為工作的終點，并且財政補助資金只是在財政系統(tǒng)完成流轉(zhuǎn)，并不能形成相關(guān)的利益，有關(guān)部門不會積極地實施績效評價的工作。

（二）績效評價指標體系不完善

1.績效評價理論滯后。財政補助資金支出的績效指標體系是一個浩大的系統(tǒng)工程，牽扯理論、技術(shù)操作非常復雜。中國目前的研究還是處在廣泛研究的層面，還沒有建成其一整套關(guān)于財政補助資金績效評價的理論體系和應用系統(tǒng)，相關(guān)的研究速度緩慢，無法適應開展績效評價工作的現(xiàn)實需求。

2.未建立科學、合理的指標體系。指標是評價財政補助資金支出績效的載體，目前中國在指標體系的科學、合理性方面仍有欠缺。目前中國的績效評價重點在于通過財務(wù)資料、技術(shù)和工程指標等評價支出的合規(guī)性，對于效益的評價卻很少。

同時，績效評價的指標不全面、不同項目的特征不同，與之相對應的評價指標也是不同的。例如，對于企業(yè)的財政補助，我們可能更多地關(guān)注資金的收益性；對于公共事業(yè)的資金支出，我們會更多地關(guān)注民眾的體驗。這要求評價指標的具體化、全面化，但是，中國目前缺乏建立在具體數(shù)據(jù)之上的指標評價體系。再者，各級財政部門在進行業(yè)績評價時選取指標具有很大的隨意性，沒有充分考慮到不同項目的特征，從而建立起多層次的綜合評價指標。

3.缺乏有關(guān)評價制度和方法的實證分析。科學合理的評價指標體系一定能經(jīng)得起實際的檢驗。雖然中國也構(gòu)建了一些財政補助支出績效評價的制度和方法，但是很少進行針對制度和方法的實證分析。目前，現(xiàn)有財政支出績效評價方法中的成本效益法、因素分析法、目標比較法等已無法滿足實際績效評價工作要求，并且各種方法研究成果差異巨大，無法在現(xiàn)有數(shù)據(jù)和經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進行全面、準確的財政支出績效評價。

（三）缺失統(tǒng)一的績效評價主體

業(yè)績評價需要一個專業(yè)、統(tǒng)一的機構(gòu)來從事，而中國的績效評級工作通常是由各級財務(wù)主管部門來執(zhí)行，各部門的績效評價工作存在著技術(shù)指導和項目管理等方面的差異，且在評價指標和評價方法及評價程序上難以統(tǒng)一，無法進行全面的績效評價，這樣就會造成評價結(jié)果的差異很大。目前，影響財政補助資金支出績效評價執(zhí)行效率的重要原因之一就是績效評價的標準不統(tǒng)一，由此造成了財政補助資金支出績效評價結(jié)果的差異很大，彼此間缺乏可比性和客觀公正性，其根本原因就是未建立統(tǒng)一的績效評價主體。

（四）缺乏法律約束，執(zhí)行效力差

以往的政策執(zhí)行結(jié)果表明，政策的制定和執(zhí)行通常是兩碼事，有些政策出臺之后，卻沒有被執(zhí)行，其中一個重要的原因就是缺乏法律的約束。國外的經(jīng)驗告訴我們，財政資金的績效評價是建立在完善的立法的基礎(chǔ)上的，只有在制度和法律方面形成一個常態(tài)機制，財政資金的績效評價工作才能取得實質(zhì)的進展。目前，中國財政補助資金績效評價也面臨著這樣的問題，中國還沒有建立起專門、完善的有關(guān)財政補助資金的法律法規(guī)，只是提出了針對國家重點投資項目的立項決策、建設(shè)決策、竣工驗收的全過程管理等有關(guān)完善項目投資的項目投資決策程序，但是缺乏法律約束和制度保障。

二、加強財政補助資金績效評價的措施

（一）強化績效評價的意識

要想真正建立起財政補助資金績效評價的常態(tài)機制，首先要使得財政部門和其他相關(guān)部門轉(zhuǎn)變意識，改變以往重分配輕管理錯誤做法，真正認識到資金管理和分配同等重要。國家和財政部門應加強宣傳和教育，提高相關(guān)人員和相關(guān)部門的績效意識，使他們充分認識到，績效評級在整個財政資金運轉(zhuǎn)中的重要作用，缺乏績效評級的機制會導致資金使用效率不高。同時，也要使相關(guān)部門對績效評價形成正確的認識，明確區(qū)分績效評價和財務(wù)審查的關(guān)系，績效評價是指利用科學的指標體系和評價標準對財政資金使用績效進行客觀、公正的評價和判斷。

（二）完善績效評級指標體系

1.加強關(guān)于績效評價相關(guān)的理論研究。技術(shù)層面的操作需要充足的理論來做支撐，針對目前的理論發(fā)展緩慢的局面，國家需要下足工夫。國家應投入一定的資源，建立績效評價的課題組，引導高校、科研機構(gòu)、社會機構(gòu)進行學術(shù)層面的研究，同時，還要就這方面的議題，向國外學習，積極引進國外的比較成熟的相關(guān)理論，必須要注意的是實現(xiàn)理論的本土化。endprint

2.建立科學、完善的指標體系。績效指標的建立應遵循一定的原則。第一，財政補助資金用途廣泛，涉及很多方面，如經(jīng)濟、教育、文化等，不同的支出的評價特征是不同的，因此財政補助資金應堅持全面性的原則。第二，財政補助支出具有公共性，不同的利益主體享受財政補助的權(quán)利是平等的，因此，評價財政補助資金支出不僅要重視它的效益性，同時還要堅持公平的原則。第三，在實際評價過程中，公共支出績效評價是一個多維的復合系統(tǒng)，不是所有反映公共支出績效的因素都能夠量化，那么就需要設(shè)計定性的指標予以反映，因此財政補助資金的績效評價還要遵循定量和定性相結(jié)合的原則。具體的指標設(shè)計可以從以下方面來進行。（1）經(jīng)濟效益。特別是涉及到一些經(jīng)濟領(lǐng)域的財務(wù)補助資金，和其他資金一樣，都追求投入產(chǎn)出比最大化，以最小的投入取得最大的產(chǎn)出，經(jīng)濟效益應該是財政補助資金支出的一個重要目標。（2）社會效益。財政補助資金主要面向社會事務(wù)，對社會效益的評價可以從社會政治、社會經(jīng)濟和社會環(huán)境等多個方面進行。財政支出對社會政治的影響包括對行政管理體制、行政機構(gòu)效率、政府決策水平、人民群眾對政府滿意的程度等的影響；對社會經(jīng)濟的影響包括對全社會收入分配及就業(yè)、社會全員勞動生產(chǎn)率的提高、科技成果在生產(chǎn)領(lǐng)域的應用程度、對自然資源的節(jié)約和開發(fā)利用等的影響；對社會環(huán)境的影響包括對社會保障及福利制度的建立和完善、文化環(huán)境以及人口、勞動力流動等的影響。（3）生態(tài)環(huán)境效益。生態(tài)環(huán)境是人類生存的前提，人類在發(fā)展過程中往往過度看重經(jīng)濟效益，造成經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的不平衡，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不利影響，因此，生態(tài)環(huán)境效益也應構(gòu)成財政補助支出的一個重要目標。

（三）建立統(tǒng)一的績效評價主體

建立一個專業(yè)的、統(tǒng)一的績效評價主體是非常重要的，有助于高效、科學地組織和開展績效評級工作。統(tǒng)一的績效評級主體應該由財政部門牽頭，項目主管部門和專家參與。財政部門作為骨干力量，應負責評價體系的建立，評價指標的確定，評價標準的實施和對財政支出的主體部門的績效評價工作進行指導和培訓。項目主管部門是具體項目的實際執(zhí)行者，應追蹤資金的整個運轉(zhuǎn)過程，記錄和搜集資金的使用情況，根據(jù)財政部門的要求，實施績效評價工作，并將績效評價結(jié)果及時反饋給財政部門。評價指標在無論在設(shè)計上，還是運用上，都不可避免地存在一些技術(shù)上的難題，這個時候就要發(fā)揮專家學者的能力，因此，專家的工作職責主要在于結(jié)果技術(shù)的難題，配合財政部門完成評價工作。

（四）加強法律的約束

目前，績效評價的政策已經(jīng)出臺有一段時間了，但是配套的法律法規(guī)還沒有完善。當務(wù)之急，必須完善配套的法律法規(guī)，才能保證政策的一貫執(zhí)行。首先，中央應加快立法，盡早出臺全國性的財政補助績效評價法律法規(guī)。其次，地方應根據(jù)各個地方的實際情況，出臺一些針對項目的績效評價條例。比如，2009年財政部出臺了《財政支出績效管理暫行辦法》，提出了績效評價的基本原則、內(nèi)容、評價標準和方法以及組織管理和工作程序。只有法律制度提供保障，績效評價工作才能落到實處。

結(jié)束語

加強財政補助資金支出的績效評價是財政部門科學管理的體現(xiàn)，促進了財政補助資金在經(jīng)濟建設(shè)和社會事務(wù)方面作用的發(fā)揮。但是，目前的績效評價工作存在著諸多不完善的地方，首先，績效評價的管理觀念落后，導致對這方面的工作不夠重視；其次，績效評價的核心就是評價指標，而評價指標并不科學、完善；再者，缺乏一個統(tǒng)一的評價主體，使得評價工作的結(jié)果差異大；最后，沒有法律的約束，不利于政策的一貫執(zhí)行。要想將績效評價工作落實，就要對癥下藥。財政部門要提高認識，牽頭組織由項目主管、專家組成的績效評價主體，加強有關(guān)的理論研究，完善指標體系，并且還要在法律上確立績效評價的地位。

參考文獻：

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[責任編輯 仲 琪]endprint