農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的缺陷及創(chuàng)新路徑研究

呂炎+唐韜

內(nèi)容摘要：自新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度一共經(jīng)歷了四個階段的改革，但即便如此，現(xiàn)行的以集體所有為前提的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制依舊存在農(nóng)地產(chǎn)權模糊、產(chǎn)權主體模糊、土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定以及農(nóng)地產(chǎn)權管理效率偏低等問題。基于此，本文對造成我國農(nóng)地產(chǎn)權制度弊端的原因進行了透析，并由此提出了我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新路徑。

關鍵詞：農(nóng)村土地 ? 產(chǎn)權制度 ? 創(chuàng)新路徑

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的歷史演進

新中國成立后的一段時期內(nèi)，我國農(nóng)村土地沿襲了新中國成立以前的地主所有的租佃制度，該制度的最大特點與弊端就是土地所有權與使用權的分離，不對土地進行耕作的地主可以通過將土地使用權租給農(nóng)民獲得極高的地租。在這一制度下，由于土地歸私人所有因此農(nóng)村土地的交易流轉十分頻繁，土地資源主要集中在一小部分人的手中，致使土地資源的利用效率得不到有效保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)發(fā)展的供需缺口不斷擴大。因此，于1953年出臺了《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作的決議》，試圖通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作拉動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，將農(nóng)村土地的所有權集中到合作社手中。隨后，伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的快速增長，我國于1958年進行了人民公社化運動，建立了我國社會主義公有制制度，但這種制度忽視了經(jīng)濟的客觀發(fā)展規(guī)律，反而造成了極大的浪費。基于此，農(nóng)民自發(fā)地開始探索農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的新一次改革，即沿用至今的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。

自新中國成立以后，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了四個階段的改革，即從最初的租佃制度發(fā)展到最后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，土地也從最初的私人所有轉變?yōu)榧w所有。其中，前三個階段的改革都由政府占據(jù)主導地位，而第四階段的改革卻是由農(nóng)民自發(fā)進行的，盡管最后一次改革后實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制彌補了原有農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的諸多弊端，但依舊存在明顯問題。

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的缺陷

（一）土地產(chǎn)權模糊

一方面，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權界定不明。首先，農(nóng)村土地所有權界定不明，現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權歸集體所有，但并沒有對“集體”的概念進行明確界定，即“集體”指的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村還是村民小組并不明晰。其次，農(nóng)村土地使用權界定不明，我國大部分農(nóng)村都對其土地進行過不定期不同規(guī)模的調(diào)整，以致真正掌握在農(nóng)民手中的土地使用權的波動性較大，難以充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。同時，農(nóng)村土地產(chǎn)權的處置權也不明晰，盡管農(nóng)村土地依法歸集體所有，但國家政府卻具備通過行政力量獲取土地使用權和收益權的能力，而沒有土地使用權的集體也可憑借其所有權對土地進行處置，即處置權混亂，因此農(nóng)民的切身利益得不到保障，制約了我國農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

另一方面，我國農(nóng)村產(chǎn)權主體模糊。《憲法》和《民法通則》兩部法律都對農(nóng)村土地的產(chǎn)權進行了規(guī)定，前者規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬國家所有的外都屬于集體所有，后者規(guī)定集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，即歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。對比不難發(fā)現(xiàn)，這些法律并未對具體土地的歸屬作明確劃分，屬于集體所有的土地既可以歸屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，也可以歸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，且并未對這兩個可能的產(chǎn)權主體進行區(qū)別劃分。與此同時，《土地管理法》強調(diào)歸屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的土地可以屬于農(nóng)民集體所有，由此，農(nóng)村土地可以歸屬于的產(chǎn)權主體增加了一個，且與《憲法》和《民法通則》兩部法律存在分歧，實際操作中產(chǎn)權主體多元的問題屢見不鮮。

（二）土地產(chǎn)權主體虛置

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權界定模糊，直接損害了廣大農(nóng)民的切身利益，影響了我國農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展，而產(chǎn)權主體的虛置，更進一步擴大了這種負面效應。集體所有制并非市場交易的產(chǎn)物，因此現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度與國家所有制并無本質(zhì)差異，因而即便現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體進行了界定，其最終所有者依舊是國家。由于制度變遷中路徑依賴的存在，國家始終沒有從集體土地所有制中退出，致使現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的權、責、利混亂現(xiàn)象突出，這也是現(xiàn)有法律難以對農(nóng)村土地產(chǎn)權進行明確界定的主要原因。具體如下：

1.集體經(jīng)濟組織與國家之間的矛盾。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法具有農(nóng)村土地的產(chǎn)權，即擁有土地所有權、支配權、收益權和處置權等，然而為滿足國家發(fā)展的需要以及社會公共利益的需求，國家有時需要征用農(nóng)民集體所有的土地，將所征用土地的產(chǎn)權轉變?yōu)閲宜小５窃谶@一過程中，征用土地定價的不合理現(xiàn)象十分常見，集體經(jīng)濟組織迫于行政壓力進行的土地產(chǎn)權轉讓往往得不到應有的補償，農(nóng)民的基本生活通常會因此受到極大的負面影響。

2.農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的矛盾。農(nóng)民依法具有土地承包經(jīng)營權，作為農(nóng)村土地所有者的集體經(jīng)濟組織一般通過承包、租賃的方式將土地的使用權有償賦予農(nóng)民，并由此獲得一定的報酬。從產(chǎn)權關系的角度而言，集體經(jīng)濟組織應當按照一定標準向獲得使用權的農(nóng)民收取地租，然而現(xiàn)實中農(nóng)民通過上交提留款或承包費等形式所交納的費用遠遠少于地租應有的費用，且農(nóng)民往往不會補交兩者的差額，造成了一部分的利益損失，混淆了地租與承包經(jīng)營費用的概念。

（三）土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定

1.缺乏排他性。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，在特定集體范圍內(nèi)的每一個成員都對集體所有的土地享有使用權，由于集體范圍的邊界較為模糊。集體內(nèi)的成員具有較強的流動性，因此每個成員所能享受的權利會隨著集體成員的增減發(fā)生變化。換言之，這種土地承包經(jīng)營權的非排他性降低了土地的安全性，抑制了農(nóng)民對土地的長期性投資行為，造成資源的損失與浪費。

2.權能模糊。農(nóng)村土地產(chǎn)權主體的模糊性直接導致了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權權能的模糊，一方面，由于集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民集體等都有可能具有土地的產(chǎn)權，而農(nóng)民唯有在與產(chǎn)權主體簽訂承包合同后才具有土地承包經(jīng)營權，因此，多元的產(chǎn)權主體致使土地承包經(jīng)營合同缺乏規(guī)范性，同時降低了合同的約束性，難以對承包經(jīng)營權的權能形成約束。另一方面，由于政府也擁有部分土地的所有權，為了實現(xiàn)國家的宏觀政策目標，地方政府傾向于強制性干預農(nóng)業(yè)結構，進而侵蝕農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權，增強了該權能的不確定性。endprint

3.實施成本高。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的非排他性與其權能的模糊導致需要對土地進行多次的調(diào)整，基于此，農(nóng)民不會對土地進行長期性的投資，而其短期性的經(jīng)營行為往往會對資源造成破壞。同時，每一次對土地的重新分配都需要對人口、土地的數(shù)量進行重新核查，以實現(xiàn)平均分配，然而平均分配的制度會對具有生產(chǎn)優(yōu)勢的農(nóng)戶造成負面影響，不利于規(guī)模效益的形成。總而言之，無論是從資源的角度，還是從規(guī)模效益的角度，實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的成本都是極高的。

（四）土地產(chǎn)權管理效率偏低

根據(jù)《物權法》的相關規(guī)定，任何一項權利的設立、變更、轉移或消滅都需要公開履行一個能被外界公認的程序，就土地而言，即需要進行登記。事實上，我國對土地產(chǎn)權的管理效率偏低，雖然這與土地產(chǎn)權界定的不明晰等原因具有一定的相關性，但更主要的原因在于，我國現(xiàn)行法律并未對所有的農(nóng)用地或未利用農(nóng)地的使用權進行登記，以致存在管理漏洞，致使未登記的土地在進行權利交易的過程中面對諸多困難。

土地產(chǎn)權制度問題原因透析

（一）立法漏洞

首先，我國現(xiàn)有涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權的法律僅有《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》以及《村民委員會法則》等，且其對農(nóng)村土地產(chǎn)權的界定十分模糊。與此同時，現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權主體的界定相互矛盾，例如，《土地管理法》賦予了村民小組土地的經(jīng)營權，并將村委會規(guī)定為土地的經(jīng)營管理者，但《村民委員會組織法》卻規(guī)定村民小組無獨立地位，隸屬于村委會，等同于將土地的經(jīng)營權劃撥給了村委會，而《土地管理法》并未將村委會視作土地的所有者，最終直接降低了農(nóng)村土地產(chǎn)權的管理效率。

（二）政府過度干預

制度改革的路徑依賴性決定了政府在短期內(nèi)不會從農(nóng)村土地集體所有制中退出，盡管農(nóng)村土地依法歸集體經(jīng)濟組織所有，但基于社會公共利益的需求，政府依舊會通過相關政策對農(nóng)村土地的所有權進行操控，進而造成農(nóng)村土地產(chǎn)權虛置、土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）權益保護體系缺位

現(xiàn)有涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權的法律存在諸多漏洞，農(nóng)民的切身利益得不到保障，地方政府強制征用或利用法律漏洞占用農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，農(nóng)民作為弱勢群體，在與政府的博弈過程中不具備優(yōu)勢，地方政府征地等行為對農(nóng)民所造成的損失往往得不到有效的補償。這一切都與農(nóng)村土地權益法律保護體系的缺位相關，我國缺乏對農(nóng)村土地所有權、使用權、處置權等各項權益進行明確區(qū)分界定的相關法律法規(guī)，致使農(nóng)民在維權的過程中無法可依。

創(chuàng)新路徑

（一）明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權

明確產(chǎn)權制度的缺失是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的主要缺陷，也是完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的核心。現(xiàn)有理論研究就這一問題進行了充分的探討，農(nóng)村土地國有化、農(nóng)村土地股份合作制、多元土地所有制等改革方向多次被提及。筆者認為，在以農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟組織所有的前提下，在一定期限內(nèi)，將土地產(chǎn)權直接有償轉讓給農(nóng)民的做法更為可行。具體原因在于，這一改革一方面對農(nóng)民的權益進行了有效維護，也使得農(nóng)民所享有的土地權益等具有穩(wěn)定性與完整性，有利于激發(fā)農(nóng)民的長期性投資，提高資源利用效率;另一方面還可以減少改革的成本，主要原因在于這一改革途徑并沒有改變我國農(nóng)村土地的根本產(chǎn)權制度，相較于其它改革路徑，這一變動的可行性更高。

（二）轉變政府職能

首先，要充分發(fā)揮政府的服務職能。建立規(guī)范的農(nóng)地征用補償制度，以切實維護廣大農(nóng)民的利益為根本前提，具體由中央政府制定統(tǒng)一的農(nóng)地征用制度規(guī)范，再由地方政府根據(jù)實際情況進行補充，以平衡利益關系。具體而言，政府可以通過將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系等方法提高對農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障水平。

其次，要充分發(fā)揮政府的引導職能。引導農(nóng)民盡可能地探索多種農(nóng)村土地的使用權流轉形式，為農(nóng)戶提供更多選擇，充分挖掘生產(chǎn)要素潛力。具體而言，政府一方面要發(fā)展土地使用權流轉中介市場，提高土地使用權信息的公開性與透明性，為農(nóng)地使用權的流轉提供平臺。另一方面要加大對農(nóng)地金融市場的培育，不斷擴大以農(nóng)地為擔保進行的信貸業(yè)務，提高農(nóng)村資金的流動性，以及農(nóng)地使用權流轉的靈活性。

（三）建立農(nóng)村土地權益保護體系

農(nóng)村土地產(chǎn)權虛置、土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定等現(xiàn)象的出現(xiàn)都與我國缺乏相應的土地權益保護體系有關，以致農(nóng)民的切身利益得不到必要保護。因此，政府不僅要通過立法對農(nóng)地涉及到的各項權利進行明確規(guī)定，保護權利主體的權益，還需要加強法律的宣傳以及對法律實施過程的監(jiān)督。具體而言，政府需要在加強農(nóng)民的法律意識，提高農(nóng)民的維權能力的同時，加大對地方政府執(zhí)法的監(jiān)管力度，避免地方政府強行征地、用地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）調(diào)整城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的弊端從根本上影響廣大農(nóng)民的切身利益，而農(nóng)民對農(nóng)地過強的依賴性正是導致這一現(xiàn)象的主要原因。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構導致農(nóng)民離開土地就難以獲得有效的生活保障，換言之，農(nóng)地的保障功能被過度的擴大了。然而農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革創(chuàng)新是一個漫長的過程，因此，為了降低現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)民的影響，政府需要從根本上改革現(xiàn)有的二元經(jīng)濟制度，降低城市戶籍門檻，為盡可能多的農(nóng)村人口提供必要的社會保障。

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