對我國運行住房公積金的缺陷及發展研究

邊鑫

摘 要：伴隨我國日漸對住房保障制度重視發展，公民越來越強烈的追求住房公積金的公平性與安全性。怎樣既保障安全又不失公平性，讓大眾更多的享受到改革成果，實現更多實惠，是考慮對住房公積金修訂制度的重要問題。在住房制度中住房公積金是重要部分，它在九十年代改革住房中作用重大，而如今卻面臨無數的質疑乃至對其否定。本文梳理了住房公積金潛在的特征及缺陷，并提出應對思路。

關鍵詞：住房公積金；覆蓋面；監管模式

從八十年代起，我國就開始對城鎮住房舊制度改革探索，目的在于將適合我國經濟體制的新型城鎮住房制打造出來，讓商品化住房真正普及；力推打造住房新氣象，力爭居住環境優化，日漸為城鎮居民創造滿意的住房條件。歷經多載我國已用實踐展現出，如今以商品房供應為代表的體系雛形已形成，構建了以廉租房、經濟適用房及住房公積金為核心的保障體系，還立足住房公積金管委會的運行及決策、專戶存儲原則、各部門監督，為住房公積金搭建基本管理框架。為解決廣大職工較為普遍的住房問題，我國實時開設了住房公積金，它宗旨即為基于國家扶持的廣大社會自助，由公積金共同繳存讓職工購買力有所增強。實施多年的住房公積金在推動改革城鎮住房、維護和諧穩定大局與職工合法權益、實現住者有其屋等方面作用突出。但近期人們都在熱議著相同區域單位的不同繳存的住房公積金有著上百倍的差距，輿論將住房公積金推向風口浪尖，事實證明的確需要將如今的住房公積金給予改進。

1.住房公積金的內含特征

1.1 住房公積金可以不斷增強保障能力

因從起初住房公積金就實行個人賬戶累積的方式，每位繳存公積金的勞動者伴隨逐漸延長的工作年限，其個人賬戶內的公積金就會逐漸增加累積，也就漸漸增強了住房保障能力。

1.2 住房公積金具有融通與互助的功能

職工在繳存公積金后需要購房消費時，住房公積金就會發揮提供個人購房貸款的優惠利率的功能，起到資金互濟與互助的作用。北京、上海等發達的地方已對住房公積金靈活運用其資金融通功能。住房公積金歸集后除了提取扣除之外，基本上全部用在個人購房貸款實際發放上，給為之眾多的普通家庭最終實現住者有其屋，在住房金融上予以有力支持。

1.3 住房公積金潛在的公益性保障作用

如能擅用資金放貸運作，也能夠在客觀上增添一筆額外的住房公積金收益。此額外收益在去掉管理基金成本、預留抵御風險金以后，還可以將剩余部分投入到社會公益性保障中。在全國不少城市與地區通過多年穩健的增值保值與高效運作資金方式，累積了大量增值收益資金。比如2013年上海住房公積金有超過41億元的增值收益，同比增長超過16%。所以住房公積金理所當然，也完全有能力通過有效運作增值收益部分為住房保障做出貢獻。

總而言之，因住房公積金潛在的特點、功能，在住房保障中決定了其基礎地位。我國在對住房保障體系的構建與漸漸完善中，房屋屬于特殊的消費品與商品，其應對離不開相當的消費能力與收入水平。健全住房保障就需要廉租房與經濟適用房的多層次供應，以及企業住房補貼與住房公積金的貨幣分配制度來組成。不但要讓社會全員增加獲得住房的路徑與能力，還需滿足用非市場方式得到住房的少數特殊群體的要求。在這其中住房公積金扮演的角色是無可替代的。

2.我國運作住房公積金有待改善

2.1 不暢通的管理制度，監管不足

因我國構建住房公積金的時間不長，身處探索時期，出現各種設計缺陷在所難免，另外受現實與歷史的影響，在運行住房公積金中勢必出現失誤。其一，不暢通的管理制度。當前住房公積金仍然殘留計劃經濟痕跡，管委會缺少有效決策，屬于臨時組織，并且還是松散的議事協商組織，沒有獨立的法人資格，也不會因決策失誤而具備承擔風險、責任的能力。公積金管理中心不是金融單位，更不是政府機構，它是地方政府下屬非盈利性的事業單位，然而它卻要負責運營管理公積金，執行金融功能，難以在行政管制與市場運作中找到平衡。管理住房公積金不良的先天因素，勢必限制縱深發展住房公積金。其二，監管不足。外部對住房公積金多頭監管弱化了職能。由建設部門會同銀行、審計、各級財政等多方共同監管住房公積金，但因監督主體之間在監督范圍、程序及方式上都程度不同的缺少具體、明確的分工，同樣未理順彼此關系，通常都是各自為戰，缺少一個合理分工、有序嚴密、高效運行及互動協調的有機體，這種監管多頭反而架空了監督職能，使管理者有舞弊之機。

2.2 執行效率不高

低存低貸的不合理貸款結構，我國當下實行的利率政策是低存低貸，此政策在于用低成本積累資金，再以低息發放抵押貸款，這樣對居民在近期購買住房降低成本有利。然而此思路卻對低率政策帶來的負面效應，及對居民日后提高住房比率產生影響忽略了。一是低存低貸引致存貸雙方分配利益不均。低利率是剝奪了儲蓄者利益，獎勵了借貸者。二是低利率政策隔離了整個社會運行資金與運用住房資金，這對長期發展住宅業及多路徑融資形成阻礙。利率是交易金融商品的一個價格，也是對資金需求、供給調節的重要方式。利率只要能準確反映住房儲蓄要比即期消費更有優勢，能反映住房投資更有效益，人們就有投資住房的積極性與欲望，這樣才可有效引導社會資金更多投身建設住房領域，進而推動有效配置與合理流動社會資金。此外，還有不少條件限制公積金的提取與貸款，當下政策缺少統一規定，不同地方政策差異性較大。

2.3 各地發展公積金極度失衡

現今公積金只是少數人受惠，其覆蓋面狹小。針對公積金所采取條例管理規定，國家機關及事業單位、國企、集體企業、私企、外資企業、社會團體、其它鄉鎮企業都要為其成員辦理住房公積金。而事實上如今住房公積金僅覆蓋全國家機關及事業單位、效益可見的國企，住房公積金的主要受益者就是這些單位的成員。然而大多數外資企業、私營企業及鄉鎮企業的成員都沒有享受到住房公積金，甚至在有的貧困地區就連事業單位、國企都未實行住房公積金政策。

3.我國推動發展住房公積金的思路

3.1 將經營管理公積金的功能分離，改變監管模式

我國現如今管理住房公積金的模式顯現出諸多弊端，對其商業性、政策性如何協調，已是發展住房公積金的重點。過渡政策性金融是發展改革住房公積金的必經之路。其一，住房公積金的運轉要依據金融管理體系與市場運作模式。對管理中心分離經營與管理的職能，依據現代金融模式來運作，使其對民事責任具有獨立承擔的金融單位，進而提供更優質、專業的住房金融服務給普通消費者。其二，切實發揮行政職能改革后的作用。公積金屬于一種公共政策，政府要強制單位與職工參與，通過對個人與企業繳存辦法、違法行為的處罰及優惠的繳存免稅政策的規定，反映出住房公積金保障性與強制性特征。要以法律為基礎，強化政策指導與理論研究，通過強化部門協作、嚴格執法、大力宣傳等方式，盡力使住房公積金擴大覆蓋面，將這項惠民政策擴大受益群體，引領健康發展公積金事業。

此外，住房公積金屬于政策性的，不僅僅是市場行為，政府需對其管理。將管理公積金的部門改為政策性金融機構，必然改變了監管的固有體系，將其納入主流金融監管體系，構建透明、公正的管理體制中，促進持久全面發展公積金。要調整建設、財政等多方監管的職能，將缺失財政監督與行政過度監管的問題解決好。把信貸業務與公積金融資放在金融政策下。通過多管齊下為公積金切實編織一張井井有條的安全網。

3.2 將資金使用率提高，使公積金貸款傾向于中低收入者

因住房公積金在我國各地發展不均衡，需因地制宜的將資金使用率提高，對完善不同政策措施的研究要有的放矢，實現資金使用率的提高。從中西部來看，要開放于廣大職工，加強個人住房貸款發展力度，個人的房貸可酌情放寬政策條件，使政策貸款額度擴大，讓更多職工貸款購房能享受到公積金低息政策，以便改善他們的住房條件。像上海這樣的發達區域基本已完成了住房公積金扶持部分職工購房貸款的首輪發展高潮，應在保障繳存公積金者的權利義務平等的前提下，研究適時對政策調整，實施更加偏向中低收入者的公積金貸款政策，使中低收入者可以享受到公積金發揮住房保障的功能。與此同時，出臺對高收入者限制低息多次貸款購房的政策，在將運作資金效率提高的前提下，保證相對公平的制度運作。諸如貸款的低利率政策只針對改善型、小戶型及自主性購房實行，對豪華型、大戶型及投資性購房應采取高利率政策。如有的地方已實施子女可用父母的公積金來貸款購房的措施。還有拿出一些增值收益為中低收入者合理購房提高擔保費補貼與貸款貼息。

3.3將住房公積金擴大覆蓋面

為了讓就業群體盡量享受到住房公積金，需擴大其覆蓋范圍。對住房公積金著重宣傳，著力擴大其覆蓋面。針對公積金施以有效舉措，主次鮮明，加大推動擴大應用面、歸集工作的力度，并且將互助、公平原則體現出來，對與國家繳存政策規定不符合的要堅決糾正清理，有效制止公積金傾向壟斷單位的高收入群體。循序漸進的將戶籍、身份等影響繳存的政策限定去除，不管以什么樣的方式在城鎮就業的人群都要納入繳存范圍。所有單位招聘的人員，個人、單位都有義務肩負繳存公積金。對不為職工辦理繳存公積金的單位，應依據規定嚴懲，還可讓法院強制執行。

4.結論

綜上所述，我國自有住房公積金開始，至今成績驚人。事實證明住房公積金的實施是居民改善住房環境的重要路徑。但因其受各種設計缺陷、現實與歷史的影響，在運行住房公積金中還有不少弊端。這就要將經營管理公積金的功能分離，改變監管模式；將資金使用率提高，使公積金貸款傾向于中低收入者；將住房公積金擴大覆蓋面。

參考文獻

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