政府食品安全監管體系再造研究

黃金梅　陳瀟源

摘 要：整體性治理理論是西方發達國家行政改革的在最新理論成果，其針對政府管理的碎片化管理，提出構建協同、合作、共贏的政府管理模式。這一理論為中國食品安全體制提供了改革思路。首先簡述整體性治理分析框架，接著分析當前政府食品安全監管存在的問題，最后提出重構跨部門合作機制、健全食品安全信息網絡、增強政府責任感和以目標為導向的績效激勵機制等改進措施，希望借此整合多方面的力量，提升政府食品安全治理能力。

關鍵詞：食品安全；整體性治理；監管體制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0313-02

一、理論前提

（一）整體性治理理論出現的背景

20世紀90年代，為了化解新公共管理運動的困境：政府部門碎片化以及責任模糊化，西方國家興起了政府改革的新理論——整體性治理理論。傳統官僚制強調科層制、專業分工和按規則運作，新公共管理強調競爭、績效、分權和公私合作，兩種管理模式都導致管理上的碎片化和溝通協調困難。特別是當前社會問題復雜化、多樣化，跨部門、跨專業的合作越發重要，整體性治理強調的整合和協調可以有效化解部門主義、各自為政等現象，為解決社會問題提供一個好的思路。整體性治理理論可為探索解決中國食品安全監管體制問題的分析框架提供指導。該框架主要由組織結構、信息網絡、政策適應性和激勵機制四個維度構成。第一，組織結構。基于整體性治理的組織結構是在不取消部門化專業化分工的前提下，在整合協調各部門間和不同層級政府的資源基礎上，以結果和目標為導向進行組織重新設計，提高政府部門的應對問題能力。第二，信息網絡。整體性治理強調預防導向，公民需求導向和結果導向，強調整體性整合，強調信息技術、簡化網絡，提供一站式服務。第三，政策適應性。在整體性治理中，食品安全監管制度要符合人民需要，制度之間要有效銜接，要相互適應，這樣整合的政策才有利于解決人民生活問題。第四，激勵機制。整體性治理的目標是促進組織之間的合作、協作和網絡整體運行，政府的主要任務是進行有效管理，將可預見績效展現在網絡之中，促進以功能分工為基礎的網絡績效管理。

二、當前政府食品安全監管：分散性治理模式

（一）大部制背景下的組織結構

在2008年國家啟動的“大部制”改革中，政府食品安全監管體系做了一些調整。將國家食品藥品監督管理管理局從國務院劃入衛生部，在食品生產領域也開始實施了“一證監管”，即取消衛生許可證，僅發放生產許可證；2013年3月，國家食品藥品監督管理總局成立，負責食品從加工到消費環節的監管[1]。目前，中國食品安全監管體系是在國務院食品安全委員會的統一領導和協調下，主要由農業、食品藥品監督管理和衛生部門參與食品安全監督。

根據《國務院機構改革和職能轉變方案》，對照食品產業鏈（種植養殖、儲運、加工、銷售和消費），中國的食品控制（食品安全監督管理）體系（分段式多元化管理體系）的監管過程發生了較大的變化，即減少了參與監管的部門，整合了部分監管資源，加強了流通環節的監管，明確和強化了部門職責，向統一的控制體系邁進了一大步。但是還是存在一些詬病。比如“科層治理由于狹隘的服務視野、政策目標與手段相互沖突、資源運作重復浪費、政府機構設置出現重疊、公共服務分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”[2]。

（二）食品安全政策法規的不適應性

中國食品質量標準的現狀是國家標準少，標準混亂，行業標準多，不統一。各個行業基于本行業的管理職能制定標準和管理辦法，不可避免地出現食品標準遺漏或重復，甚至相互矛盾。比如國標2757-1981關于酒的鉛含量標準是20世紀80年代針對不少廠家用鉛容器裝酒致使鉛溶入酒里而制定的，現今已不再使用這種鉛容器，但由于該標準仍執行。

（三）公共管理主體之間的信息不對稱

信息不對稱是指在市場經濟活動中，不同人員對有關信息的獲得是有差別的，交易雙方掌握信息比較多的人員，通常處于信息優勢地位，而信息量少的人員，則處于信息劣勢地位。在食品安全中，由于人類認知有限性，信息獲取成本高以及信息壟斷等障礙，可能會出現以下情形：（1）政府與食品加工企業之間的信息不對稱。（2）消費者與食品加工企業之間的信息不對稱。（3）農戶與食品加工企業之間的信息不對稱。比如在生產環節，農產品是否有農藥殘留物，是否激素超標？在利益的誘惑下，農民不會如實相告的。而加工企業如果沒有相應的檢測儀器，是很難通過肉眼判斷的。總之，食品從農田到餐桌，要經過很多環節，每個環節都會出現信息不對稱現象。

（四）激勵機制不健全

1.以職能為基礎的資源配置。目前，中國食品安全監管不是根據監管目標來配置，還停留在以部門職能作為資源配置的基礎的階段。以部門為導向的資源配置強調上下級之間以及政府部門之間的層級關系，強調部門之間的專業化分工、職能互粉以及政府中清晰的管理權限，而相關忽視橫向部門之間的溝通和合作；食品安全監管體制的環節化設計以及食品鏈條的認為切割，使得各個環節上的監管部門功能固化，導致各家自掃門前雪的監管居民。“政府激勵”制度沒有納入在政府部門間的合作行為中，政府部門間的合作收益并不明顯，具有不確定性或難以劃分。

2.績效考核指標體系不健全。現實中的食品安全管理責任是一種立足于部門目標與部門績效的績效考核方法，它通過將上級的監管目標蹭蹭分解到各級地方政府，再由各級地方政府的食品安全委員會辦公室將本轄區的加官目標進一步細化、分解給各個監管部門，來落實地方政府屬地管理責任制。但是多部門分環節監管體制下的食品安全監管，一方面不可避免出現環節間交叉的問題；另一方面具有典型的“團隊生產”特點，而團隊生產的不可分割性使得獨立精確地衡量各部門的監管業績非常困難，其度量成本很高[3]。

三、重構政府食品安全監管體系endprint

（一）建立跨部門合作機制

希克斯強調“以問題的解決”作為政府一切活動的邏輯起點，必須充分利用包括政府機構在內的各利益相關者的專有資源和比較優勢，才能形成多變的網絡結構。為了打破僵硬的、古板的傳統組織結構模式，應該建立以解決問題為中心的高層次矩陣式組織結構。比如建立食品安全委員會領導小組，要充分發揮食品安全委員會協調自導作用，制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協調聯動機制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

（二）健全食品安全信息網絡

第一，建立和完善食品安全管理的法律、法規和標準。要加快立法，盡快制定有序的新標準，對不適應食品安全需要的法律法規進行修改和完善，改革現行的標準化管理體制，實現食品安全標準與國際先進標準接軌。

第二，建立有效的監督管理和監控檢測體系。推行良好農業規范，良好的操作規范，良好的實驗室規范等，建立政府與民間的食品安全信用信息庫等，形成全方位、立體控制食品質量的體系，確保從田間、車間到餐桌的食品安全；完善食品檢測制度，建立健全食品質量安全檢測機構，強化食品質量安全標準執行；定期發布全國商品質量報告、食品定性檢驗報告等信息情況，隨時披露不合格企業和食品。

（三）增強政府的責任感

希克斯認為整體性治理最重要的是責任感，整體性的責任感主要關注把有效性或項目責任提升到最高地位，確保誠實和效率責任不與這一目標相沖突并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實和效率責任服務于有效性和項目責任[4]。在實際工作中，要堅持統一協調與分工負責相結合，嚴格落實監管責任，強化協作配合，形成全程監管合力。

（四）監管的“一站式”服務

整體性治理的最根本目標是對多元功能性組織進行整合，從而能夠有效處理涉及公民利益的核心問題，轉變過去在不同機構件疲于本命的詬病。通過縱向安排和橫向協調，減少政策相互抵觸的狀態，使得某一具體政策領域內的不同行政主體直接提供無縫隙而非相互割裂的服務。因而，在整體性治理的背景下，食品安全監管體制應該朝著監管的“一站式”方向邁進，避免重復監管、監管錯位，降低監管成本。“一站式”監管方式依托于食品安全信息系統的建設，以現代信息技術和網絡技術作為信息治理和服務的有效手段，將不同食品安全管制部門的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源進行整合，打造整體性的信息處理機制。目前可分為兩個階段：第一階段，構建食品鏈上政府部門間信息傳遞的統一標準，保證組織間、層級間的信息一致性。第二階段，食品安全監管部門間信息資源的漸進性整合，通過設置單一政府網絡入庫打破“”信息孤島的現狀，提升各部門間協調、合作的力度，確保每個步驟相互銜接、步調一致，構成整體性的運作流程而不是每個步驟的簡單排序，提供“一站式”監管服務。

（五）以目標為導向的績效激勵

整體性治理理論強調以結果為導向的整體性資源配置，就應以食品監管的目標為配置。要全面落實《國務院關于加強食品安全工作的決定》，將食品安全納入地方政府年度績效考核內容，并將考核結果作為地方領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容。也就是說中國應在明確得放政府和各監管部門權責體系的基礎上，將目標清晰、責任明確、可行性和可操作性強的專項績效考核制度，納入食品安全目標管理責任體系，將食品監管的目標和任務劃分或層層分解，由上級政府劃分到個地方監管部門，并逐步細化各部門的分工和職責。

參考文獻：

[1] 耿愛生.大部制改革后中國食品安全監管仍需解決的問題[J].中共青島市委黨校青島行政學院學報，2014，（4）.

[2] 曾凡軍.由競爭治理邁向整體治理[J].學術論壇，2009，（9）.

[3] 汪普慶，周德翼.中國食品安全監管體制改革：一種產權經濟學視角的分析[J].生態經濟，2008，（4）.

[4] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）.

[責任編輯 陳 鶴]endprint