美國職業教育國家制度的構建及其啟示

馮孟

摘要：美國聯邦政府通過完善職業教育的國家決策與管理制度，建立職業教育經費投入制度，職業教育質量標準與保障制度，構建普職貫通的職業教育體系，職業教育外部配套制度等一系列措施，建構起了職業教育的國家制度體系，對我國職業教育國家制度的建設具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：美國;職業教育;國家制度

中圖分類號：G719 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1672-5727（2015）01-0083-05

所謂職業教育國家制度①，即國家公權力在職業教育領域的制度安排，是國家層面針對職業教育所做出的總體制度設計。從上世紀末開始，鑒于職業教育對提升國家競爭力的作用，美國聯邦政府開始積極介入職業教育，通過完善職業教育的國家決策與管理制度，投入制度建設經費，制定職業教育質量標準與保障制度，構建普職貫通的職業教育體系，建立職業教育外部配套制度等一系列措施，逐步強化了國家對職業教育的干預力度，建構起職業教育的國家制度體系。

一、美國職業教育國家制度的基本構成

（一）職業教育國家決策與管理制度

美國構建了一整套復雜的職業教育國家決策制度。首先是職業教育的決策主體多元。美國政治上的三權分立決定了國會、總統、法院都可以在職業教育領域產生重要影響。國會可以通過立法、總統可以通過政策、最高法院可以通過判例來推動職業教育改革。其次是決策過程多樣。以行政系統為例，大致有幾種方式：一種是自下而上，由職業教育相關代表向政府提出政策建議，總統顧問從中挑選較佳方案供總統選擇;一種是自上而下，總統或總統助理物色一批專家組建政策班子，研究職業教育重大問題;一種是上下結合，總統決策班子與職業教育的利益相關方就共同關注的問題展開研究與行動。但無論哪種方式，做重大決策時都會舉行聽證會，并通過各種形式廣泛咨詢民意，特別是代表職業教育各方利益的各種社團、智庫的意見，形成一種“共識型”的國家決策模式。同時，聯邦政府在決策機制中設立了專業性的決策咨詢機構——國家職業教育咨詢委員會，以保障國家決策的科學性。

聯邦不直接管理職業教育事務，而是由州負責。州一般會設立由政府人員、企業代表、社會代表等各界成員組成的職教委員會或類似機構，負責制定全州的職業教育政策、發展規劃等。聯邦主要通過聯邦委托②、立法優先③、制定職業教育國家標準、開展績效評估等多種手段，引導各州向國家教育目標、國家標準看齊，從而實現國家干預。簡單地說，聯邦“掌舵”而不“劃槳”，通過間接干預、與州合作管理職業教育。

為減輕負擔，聯邦越來越多的職業教育管理職能或業務被“外包”出去，即原來由政府負責的管理職能現在轉由私營部門或政府與私人部門合作執行。例如，在奧巴馬政府之前，聯邦教育雇傭承包機構為學生提供貸款服務（貸款由私人機構審查與發放，聯邦提供擔保并給予私營企業補貼）。這種方式使企業獲得補貼和利潤，學生獲得多樣性選擇，政府則降低了監管費用，有效抑制了官僚機構的膨脹。目前，類似的教育“外包”業務不斷增加，公私合作管理職業教育的模式成為美國職業教育領域的新常態。

（二）職業教育經費投入制度

聯邦強調對職業教育的投入是一種“國家責任”，并通過法律加以保障。早在1890年，美國國會就通過《莫雷爾法》由國庫資金直接資助各州職業教育。以后的《斯密斯·休斯法》、《職業教育法》、《卡爾·帕金斯法》等法律都要求聯邦向各州及職業教育學校提供撥款。奧巴馬政府上臺后，聯邦針對職業教育更是不斷有大手筆投入。例如，投入80億美元啟動面向社區學院的“從社區學院到職場基金”（Community College to Career Fund）。除了面向地方政府與學校的資助外，聯邦還在職業教育學生資助體系中扮演重要角色。社區學院的學生可以通過申請聯邦獎助學金、聯邦貸款及稅收抵免來支付學費。最近通過的“美國機會稅收抵免（American Opportunity Tax Credit）計劃”更使得社區學院對大多數學生而言可實現完全免費。穩定的聯邦投入與高額的資助提高了職業教育的吸引力，有力地保障了職業教育面向人人。

聯邦在保持對職業教育投入的同時，還注意運用政策手段、經濟杠桿、宣傳理念等多種方式撬動各方力量參與到職業教育中，構建了職業教育投入的分擔機制。對于地方政府，聯邦大部分職業教育項目都要求州提供配套資金;對于企業，除了政策要求企業履行教育培訓責任之外，聯邦還運用減免稅收、發放補貼及購買服務等方式推動企業參與職業教育;對于社會組織，聯邦積極宣傳教育改革理念，推動社會組織捐資，例如奧巴馬為改進社區學院與企業的聯系，向企業界代表廣泛宣傳并發出倡議，一些社會組織如阿斯本機構等紛紛捐資響應。

（三）職業教育質量標準與保障制度

美國聯邦通過以下兩個方面建立了國家層面的職業教育質量標準與保障制度。一是國家職業教育標準體系及成績測量體系。1990年，《帕金斯法Ⅱ》明確要求各州開發職業教育標準體系及成就水平測驗;1994年，《2000年目標：美國教育法》要求國家職業技能標準應保證所有學生都有機會獲得高標準的技能;2006年，《帕金斯法IV》要求各州通過實施與企業標準相一致的測驗，報告學生技術技能的達標情況;2012年，《投資美國的未來——生涯與技術教育改革藍圖》提出各州使用統一的參與和績效指標，同時將教育數據連接到國家縱向數據系統。統一的職業教育標準體系開始建構起來。二是職業教育國家評估與績效問責機制。聯邦成立了國家職業教育評估機構（NAVE），對州和地方職業教育工作進行周期性評估。同時，注重推動一些中介組織對重大職教項目質量的調查與評估。例如聯邦“從學校到工作項目”（SWT）辦公室主動資助哥倫比亞大學提交項目評估報告。在績效方面，聯邦負責的職業教育項目一般會列明申請者需要完成的核心指標以及各項獎懲措施，對于達不到聯邦要求的單位，聯邦將撤回資助。同時建立嚴格的資金使用匯報制度，資金使用者必須公開匯報資金用途。統一的標準體系與績效評估體系有力地保障了整個國家職業教育發展質量，規范了職業教育辦學。

（四）職業教育機構體系

美國實施職業教育的機構主要包括綜合中學、地區性職業教育中心、職業技術學校、社區學院和企業主辦的培訓中心或學校等。中等教育階段，職業教育主要融合在綜合中學中。高等教育階段，主要由社區學院進行職業教育。在美國，聯邦非常注意推動中高等職業教育機構之間、職業教育機構與普通教育機構之間、職業學校與企業之間的銜接工作，構建了以課程和學分銜接合作為基礎的銜接機制。早在1994年，美國《從學校到工作機會法》就提出要建設一個從學校到工作的國家框架體系，以幫助美國高中及高中后青年能更好地接受就業訓練。1998年，《帕金斯法Ⅲ》提出企業要與教育機構擬定合作培訓項目和課程。2012年，《投資美國的未來——生涯與技術教育改革藍圖》提出，在中職教育階段，職業教育項目課程開發必須由中高等教育機構與企業、行業技能組織、培訓機構以及其他職業教育相關方共同完成。同時，中高等教育機構、企業及其他利益相關方之間必須簽訂學分銜接互認合作協議。通過共同開發的課程及對接協議，美國學生可以在獲得高中文憑的同時，通過企業提供的崗位實訓機會獲得行業公認的技能證書，還可以通過修習過的職業教育課程、學徒培訓、企業實習經歷等獲得高等教育學分。這樣，職業教育與普通教育、學校與勞動力市場之間實現了銜接，學生可以在高中、職業教育與培訓院校、社區學院、大學、就業市場之間自由流動，總體上構建了一種橫向上相互滲透，縱向上一體貫通，與勞動力市場充分對接的職業教育體系。

（五）職業教育外部支撐制度

作為與經濟社會聯系緊密的教育類型，職業教育的發展需要有教育外部公共政策的支撐，例如職業資格證書制度、技能標準制度等，以保證職業教育健康有序發展。在美國，職業資格證書制度制定較早，較為完善。從業人員要想取得職業資格證書，需要有一定的工作經歷才能，之后還要通過相應的專業考試。聯邦和州等相關政府部門都有權審批、管理、發放職業資格證書。同時，政府委托或授權一些專業技術協會為具有職業資格的本專業人員提供具體服務。至于勞動力的技能標準，美國在1994年即頒布了國家技能標準制度，提出實施統一的國家技能標準，并委托國家技能標準推進委員會（NASS）組織實施。迄今為止，NASS及其合作伙伴（一般是行會、產業組織）已經開發了制造業專業、信息通信業等一系列國家技能標準。

二、美國職業教育國家制度構建的特點

（一）國家宏觀調控與地方自主創新相結合，實現聯邦與地方職責劃分

在美國職業教育國家制度中，聯邦政府的職責相當明確，主要是在宏觀方面起到決策、促進、監管、保障的作用。首先，聯邦是職業教育發展的總策劃師，從宏觀上指導職業教育的發展。聯邦通過職業教育決策與管理制度，積極主動地發起教育改革，制定法律，推動職業教育發展。近年來，美國由聯邦發起的職業教育改革層出不窮，如“職業技術教育計劃”（CET）和“美國未來技能計劃”（Skill for America's Future）等項目。聯邦制定的推動職業教育發展的法律多種多樣，且法律出臺間隔頻率越來越短，如《帕金斯法》等涉及職業教育的法案已歷經多次修訂。其次，聯邦通過投入與績效機制扮演著教育資源提供者與監督者的角色。一方面，聯邦政府為州和地方政府提供大量的教育資助;另一方面，聯邦政府對這些資助的用途進行嚴格監督，并要求接受資助的州和地方政府承擔相應的教育責任，接受聯邦資助的州和地方政府，必須對聯邦提出的國家教育目標負責，使州和地方政府不得不接受聯邦的引導。再次，聯邦通過政策傾斜強力保障教育公平。歷次帕金斯法修訂案都規定要保留一定比例的撥款（州要提供配套基金）用于幫助單親家庭、婦女、貧窮學生獲得職業教育與培訓的機會。總而言之，聯邦政府實際上已經成為職業教育的決策者、總策劃師、監督者與促進者，積極地介入到職業教育的方方面面，發揮著強大的宏觀引導功能。

在實現國家引導的同時，聯邦大力鼓勵地方創新，發揮地方的積極性。首先，是從投入上越來越多地運用競爭性撥款作為手段，以推動州做出制度創新。例如《帕金斯法Ⅳ》將制度創新作為各州從聯邦領取法案撥款的條件，抽取法案撥款的十分之一設立職業教育改革與創新基金。其次，是發揮示范效應。對職業教育創新成果顯著的地方，聯邦在各種場合高調宣傳，如由總統在國情咨文中點名表揚或訪問考察，同時保證聯邦績效獎勵向其傾斜等，總之要使示范者“名利雙收”。再次，是在評估上只劃定“核心指標”，給地方留足因地制宜的空間。例如，《帕金斯法案Ⅲ》只規定了項目評估的核心指標，其他指標則由州和地方政府根據自身情況與上級協商確定。總體上，這些做法極大地推動了地方創新的熱情，推動美國職業教育呈現百花齊放的良好局面。國家宏觀調控與地方自主創新相結合的制度建設機制，合理地平衡了中央和地方在發展職業教育方面的權利關系，明確了雙方職責，極大地發揮了中央和地方兩個積極性，有利于建立一個有序但不失靈活的職業教育發展體系。

（二）“市場運作”與“國家干預”相結合，實現市場與國家責任共擔

美國職業教育國家制度的特點之一是實現了“自由市場”與“強大國家”的同構。在這一制度體系內，市場機制與強大的國家干預共存。首先，市場機制在職業教育領域發揮重要作用。美國在職業教育領域運用的諸如標準化、績效衡量、競爭性撥款、公私合營等手段都是市場運作的方法。同時，職業教育的辦學管理、人才培養方式、專業設置等也都是市場運作的。一般而言，市場機制可以增強職業教育的靈活性與多樣性，滿足不同層次對職業教育的需求。但市場機制運作下的職業教育會存在弱勢群體難以獲得職業教育支持、職業教育市場分割嚴重、職業教育主體各自為政等問題，同時美國勞動力流動率很高，導致個人、企業及地方政府都不愿意對職業教育與培訓進行長期投資。企業會考慮培訓需求的短期性，將培訓視為一種花費而不是投資，年輕人也不愿參加培訓，因為看不到長期效益。一些美國企業主寧愿用機器的標準化代替人的標準化，通過生產的標準化解決勞動力教育與培訓的問題。可見，僅靠市場機制不能滿足職業教育發展的需求。

對此，美國的做法是一方面堅持市場機制，另一方面強調國家干預的作用。國家干預通過幾種方式進行：一是鼓勵。聯邦政府通過撥付專項資金、各種稅收優惠、行政補貼等各種形式促進企業對員工進行培訓，或鼓勵個人接受培訓。二是整合。如前文所述，聯邦通過整合課程與學分銜接制度，構建了學校與勞動力市場的對接機制。三是督促與保障。政府制定一系列法律及提供強大的資金，保障職業學校與勞動力市場特別是區域勞動力市場的對接。1982年聯邦頒布《聯合培訓方案》，明確了企業對職業培訓的參與;1994年，《從學校到工作法案》以法律形式固化了美國企業與學校的合作義務;2013年，奧巴馬政府提出投入80億美元用于幫助社區大學與企業界建立全新的伙伴關系。四是強制。2012年《投資美國的未來——生涯與技術教育改革藍圖》要求職業教育課程必須與區域勞動力市場需求對接。美國各州要確定高增長行業的職業需求，作為各區域內生涯與技術教育項目的關注點。強大的國家干預與市場機制相結合，既可以保障職業教育發展的長期性與可持續性，彌補部分職業教育市場失靈的問題，又能激發職業教育的活力，使職業教育辦學不至于喪失靈活性與多樣性。

（三）“國家問責”與“社會表達”相結合，形成國家與社會凝聚共識機制

通過對美國職業教育國家制度構成的分析，可以看到，聯邦政府通過建立標準、開展評估、實施績效管理等方式，實際上建立了一整套職業教育國家問責機制，有力地規范了職業教育辦學。同時也可以看到，美國職業教育的管理、服務、監督并不僅靠國家政府機構，而是大量吸納社會組織的參與，公私合作管理、監督、提供服務已經成為美國職業教育相當常見的現象。例如，在職業教育管理方面，許多社會組織承擔了聯邦政府諸如分配資金、進行課程開發、組織活動等一些管理職能;在職業教育國家決策方面，社會組織通過國家職業教育咨詢委員會、評估委員會等組織廣泛參與決策，制定政策，推動立法;在保障職業教育發展質量方面，社會組織通過NASS等機構廣泛參與質量評估、制定職業能力標準、組織認證;另外，社會組織還承擔了一定的收集、發布職業教育信息的功能。總之，社會組織在美國職業教育的發展中占有相當分量的發言權，形成了社會表達與國家問責相結合的制度機制，有利于凝聚社會共識，發展職業教育。

三、思考與啟示

經過長達三十多年的發展，我國職業教育的國家制度建設已經取得一定的成績，但還存在中央和地方權責不明確、國家與企業共同承擔責任、推進國家技能供給體系的機制尚未建立、社會組織在職業教育發展中的作用還很薄弱等諸多問題。在這些方面，美國的經驗值得我們借鑒。

首先，要合理劃分中央和地方職責，發揮中央和地方兩個積極性。我國地域遼闊，地區經濟社會、教育的發展差別較大。這種情況造成職業教育一方面需要國家進行統籌安排，以建構相對統一的職業教育技能供給體系，同時維護教育公平;但另一方面忽視地區差異，采用全國“一刀切”的教育政策也不適宜。因此，可以借鑒美國的經驗，合理劃分中央和地方的職責，發揮兩個積極性。一是要建立國家層面的決策與管理制度，如國家職業教育工作部際聯席會議制度等國家層面的協調形式，應該成為國家制度的一部分;二是要建立穩定的職業教育國家撥款與資助制度，提高職業教育的可支付性;三是要建立職業教育的國家問責制度，要明確地方發展職業教育的標準、指標、獎懲措施，推動形成地方政府間“標尺競爭”效應④;四是要從資源和名譽方面采取多種手段鼓勵地方創新，在中央負責的職業教育項目撥款中要明確支持地方創新的資金比例，對地方創新進行示范推廣等。

其次，要建立國家與市場合理分擔職業教育發展責任的國家制度體系。我國與美國一樣，勞動力流動速度較快、規模較大，這是導致許多企業、地方政府、個人不愿意參與和接受職業教育的原因。同時，我國這樣的人口大國，完全依靠國家推動職業教育發展也不切實際。因此，應建立國家和市場合理分擔職業教育發展責任的制度體系：一是建立投入分擔制度;二是建立職業院校與企業等市場主體的共享、共治、共有制度;三是可以在職業教育領域嘗試公私合作伙伴關系等新形式的融資與辦學手段，大力鼓勵私人、企業參與職業教育辦學。

再次，要建立國家與社會組織共同協商指導職業教育的國家制度體系。在我國，職業教育領域的社會組織已經具有一定的基礎，如高職高專校長聯席會議、國家及各省職教協會、各類行業協會以及一些第三方組織等，都在職業教育領域發揮著參與決策、管理、評估、推廣的作用。可在此基礎上建立國家與社會組織共同協商指導職業教育的國家制度體系。一是將國家決策與社會參與結合起來，吸收社會組織代表設置專業性的決策咨詢機構，形成國家決策咨詢機制;二是將國家問責與社會評價結合起來，在國家職業教育評估中吸收第三方組織參與，實現職業教育第三方評估的制度化;三是將國家管理與社會服務結合起來，可將一部分職業教育管理職能，如頒發證書等下放給社會組織，構建公私合作提供職業教育管理與服務的制度機制。

注釋：

①關于職業教育的國家制度，目前學術界尚無權威界定。臧志軍博士在《職業教育國家制度的比較研究》一文中提出：“職業教育的國家制度即各國中央或聯邦政府為規范職業教育的發展在與不同部門利益、地方利益博弈后建立起來的由參與主體構成的組織網絡以及這一網絡的運行規則”。這個定義強調了國家制度是中央政府的制度安排，同時強調了國家制度構成是中央與不同部門和地方博弈的過程。筆者認為，所謂國家制度“本質上是公共權力的制度安排”（見參考文獻[3]），這種制度安排不是一些零散的制度設計，而是一組制度的集合。因此，職業教育國家制度可以簡單定義為“國家公權力在職業教育領域的制度安排，是國家層面針對職業教育所做出的總體制度設計”。職業教育國家制度的建構不僅是中央與地方博弈的過程，也是國家與社會、國家與市場博弈的過程。

②聯邦委托：聯邦撥款一般會設定一些條件，為獲得撥款就需要接受聯邦的要求。

③立法優先：基于國家至上原則，聯邦法律優先于州和地方政府的法規。因此，國家可以制定基本政策，要求各州貫徹實施。

④標尺競爭：參賽者為獲得某項標的而會努力競爭。這里指中央為地方政府劃定職業教育發展的指標以及對完成指標與否的獎懲措施，驅動地方政府相互競爭，以完成中央的職業教育意圖。

參考文獻：

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（責任編輯：王恒）

Construction of the National Institution of American Vocational Education and Its Enlightenment

FENG Meng

（Shunde Polytechnic，Foshan Guangdong 528300，China）

Abstract：The Federal Government of the United States has established its national institution of vocational education by perfecting its national decision-making and management mechanism in vocational education， constructing its financing and granting system for vocational education， building its educational quality standard and assurance institution， integrating academy-oriented education with vocational education and developing its supportive institution for vocational education. The American experience will enlighten China in its endeavor to develop its own national institution of vocational education.

keywords：the United States;vocational education;national institution