發達國家和地區銀行準入制度及對我國設立民營銀行的啟示

張麗

摘要：本文對美國、我國香港及臺灣地區的銀行市場準入制度進行了總結分析，在此基礎上，借鑒發達國家和地區的經驗教訓，為我國民營銀行準入制度的建立提出了可行性建議。

關鍵詞：銀行準入 民營資本 啟示

7月5日，國務院發布“金十條”，特別指出鼓勵民間資本進入銀行業，通過設立民營銀行的方式進一步激發民間資本活力，加大金融支持實體經濟力度。民營銀行的設立事關地區金融穩定，但我國現行的銀行準入制度對民間資本的準入標準、形式、經營范圍、風險監控等缺乏相關實施細則，應引起重視。美國、我國香港及臺灣地區的銀行業民間資本進入較早，積累了相關經驗，對我國有一定借鑒的意義。

一、發達國家和地區銀行市場準入制度述評

（一）美國銀行市場準入制度特點

美國的銀行按照其資產總額可以分為平均總資產不超過一億美元的小型投保銀行，平均總資產超過一億美元的中等規模的投保銀行和平均總資產超過10億美元或更多的大型投保銀行三類。

一是美國銀行的牌照管理執行“雙重體制”。一類是在聯邦政府注冊的國民銀行。國民銀行的具體注冊審批機構為財政部的貨幣監理署，所有的國民銀行都是聯邦儲備銀行的會員銀行，必須將存款投保于聯邦存款保險公司（FDIC）。這類銀行的資產規模都在10億美元以上，實力雄厚，受聯邦儲備銀行監管較為嚴格。一類是在州政府注冊的州銀行。州銀行根據各州法律建立，在所屬各州登記注冊，領取營業牌照。州銀行又分為州注冊的會員銀行和州注冊的非會員銀行。會員銀行受州銀行管理部門和聯邦儲備體系監管；非會員銀行受州銀行管理部門和聯邦存款保險公司監管。

二是重視對新設立銀行發起者信譽、資本金水平、盈利前景的考察。監管當局把行長的人選認為是新銀行成敗的首要因素，如果發起者信譽不佳，監管當局會建議更換人選或拒絕其申請。要求新銀行的原始股東必須通過股本抵押的方式來規避未來的風險。通常是提供足夠的啟動資本（200—1000萬美元之間）來支持幾年（通常3年），并且要預計出將來能夠達到的收益水平。

三是重視對新設立銀行的效應評估。在決定是否授予新銀行牌照之前，監管部門會對新設立銀行對本地區的影響進行仔細評估，包括同業競爭情況、服務同質問題、銀行功能定位等方面。此外，監管當局還會在新銀行成立當地的新聞報刊上發布通告，在通告期內，社區中的任何居民都有權對新銀行及其管理層發表意見、看法以及提出召開公眾聽證會的要求。

（二）香港地區銀行業牌照制度及特點

香港作為國際金融中心之一，銀行業十分發達，其中又以金融三級制的確立最富特色。根據香港《銀行業條例》，三類機構的主要區別如下：

一是基于經營范圍劃分的牌照管理制度適當放寬了銀行業準入標準，激發了民間資本的潛力。不同牌照的認可機構要求的資本金水平、財務、人力、風險管控能力不同，實現了差別化的準入標準，滿足了不同層次民間資本進入銀行業的需求，促使香港銀行業的層次更分明、結構更合理，確保了銀行業的合理競爭和穩健發展。

二是差別化經營和監管有利于競爭與監管質量。對不同經營范圍的銀行實行差別化的監管，對從事廣泛業務、對金融業和社會影響較大的銀行進行較嚴格的監管，對業務面較窄、對金融業和社會影響較小的銀行進行相對寬松的監管，促使香港銀行業的層次更分明、結構更合理，確保了銀行業的合理競爭和穩健發展。同時，監管當局定期檢查發牌準則，確保準則能適應監管環境的轉變，符合不斷變化的國際環境，保證監管質量。

（三）臺灣地區民營銀行市場準入制度變革經驗

一是臺灣地區民營銀行市場準入的制度沿革。我國臺灣地區在金融業放開方面十分謹慎，特別是銀行業。金融業在臺灣屬于“特許行業”，像銀行、保險和證券等單位的營業執照在1985年之前基本上處于“凍結”狀態，臺灣當局以壟斷的方式控制整個臺灣的金融市場，金融機構主體是一系列公營行庫。1987年9月，臺灣當局宣布全面開放金融業，允許民間自由設立銀行等金融機構。1990年4月，臺灣當局公布《商業銀行設立標準》，對民營銀行設立標準進行了規定：1.資本金要求高。注冊資本金為100億新臺幣，且只能設立總行、5家分行和一個儲蓄部。2.嚴格控制股權集中度。規定企業投資人持股比例不得超過15%，個人持股不得超過5%。3.嚴格限制業務范圍。規定新設銀行機構主要以中小企業為服務對象，為中小企業提供中、長期信用，協助其改善生產設備、財務結構和健全經營管理。為強化這一規定，臺灣金融監管“當局”還設置了一項政策指標，要求中小企業銀行對中小型企業放款的比率不得低于放款總額的70%。

二是臺灣地區民營銀行市場準入的制度特點及教訓。1.立法先行有積極促進作用。臺灣在整個銀行業的民營化改革過程中，立法扮演了重要角色。通過法律手段或政府行為對金融制度進行強制性的矯正或安排，在一定程度上確實起到了明顯的促進作用。2.開放速度過快導致無序競爭。1990年臺灣第一次就核準了15家民營銀行，使得島內銀行數量短期內急劇增加；且新設銀行金融產品同質性較強，導致銀行業競爭加劇，以致出現無序競爭、銀行資產質量惡化、盈利能力下降、不良貸款率攀升、區域性銀行危機時有發生等突出問題。3.新設銀行機構與大集團企業關系過于密切。設立新銀行機構的高門檻倒逼民營銀行的發起者求助于大企業，這從一開始就造成了部分民營銀行與大企業集團關系過密，最初批準的15家民營銀行中只有1家沒有大企業或財團背景。4.未建立相應退出機制。臺灣在審批新的民營銀行之前沒有設計好退出法規，導致了不合格民營銀行退出機制不健全，帶來了嚴重的道德風險。對于那些資不抵債的金融機構，臺灣金融當局往往采用“概括承受”的辦法來挽救，既由央行組織幾個比較好的銀行，集體參與救援。但是，如果問題機構較多，或者問題機構規模較大，不良貸款數額較高，采用“概括承受”的處置方法可能將正常金融機構拖垮，最后導致系統性金融危機。

二、對我國民營銀行準入制度的啟示

（一）金融市場的開放應當循序漸進。金融業的特殊性決定了自由化的過程必須是循序漸進，臺灣教訓說明，對銀行民營化問題上態度應是積極的，但步驟一定要謹慎。尤其是在監管體制尚未完全理順、監管水平有待加強和提高的情況下，銀行市場準入的過度放開會弱化審慎監管的基礎，誘發新的金融風險，危及金融穩定。一是建議在審批民營銀行的過程中應當首先確定有限的牌照數量，然后，公開申請并嚴格審批。例如，審批前先宣布，第一次審批5家銀行，接受申請之后，從中嚴格甄選實力最強的5家發放牌照，在運行幾年之后根據金融市場的供給與需求狀況再考慮審批第二批，究竟批準多少家銀行，要考慮發展現實狀況。二是要考慮到本國金融監管當局的監管能力，過度開放只能對金融體系帶來更大沖擊。

（二）建立多級銀行牌照制，降低銀行業準入門檻。針對我國銀行業準入門檻高的現狀，建議借鑒香港和臺灣的做法，一是對現有的銀行體系進行強制劃分或整合，建立多級銀行牌照制，適當降低銀行業準入標準。例如對申請設立的民營銀行發放限制性牌照，降低對其注冊資本金、人力、財務管理能力的要求，吸引更多的民間資本進入銀行領域。二是配合國家支持實體經濟發展的需要，嚴格限制其業務范圍，解決當前銀行信貸投向的結構性矛盾，對各行信貸支持轄區中小企業設定考核指標。例如，對持限制牌照的民營銀行，規定新增貸款的70%必須用于支持中小企業；民營銀行申請增設分支機構時，將是否達標將作為準入的重要審核依據，同時銀行也應就其如何進一步滿足中小企業或農村信貸需要做出說明。

（三）堅持“立法先行”，為民營銀行的發展創造制度環境。臺灣采取“立法先行”的形式就是運用法律所擁有的最終解釋權，在意識形態上為民營銀行的發展打開道路，起到減少各壟斷利益集團的抵抗以及降低制度改革的摩擦成本的作用。建議修訂完善《商業銀行法》，對民營銀行的設立增設專門章節、建立存款保險制度、完善政府主導的中小企業信用擔保體系，保障民間資本的合法權益。同時，建立健全民營銀行退出機制，及時清退不合格的民營銀行，防范道德風險，保證良好的金融生態環境。

（四）擴大審批參考事項范圍，嚴守金融穩定底線。民間資本進入銀行業，事關地方經濟穩定全局，如若管控不當易導致系統性風險。建議合理運用金融監管聯席會議制度，擴大民營銀行設立審批事項范圍，全面掌握相關各方信息，充分了解銀行出資人的相關情況以及新銀行未來的發展方向，做好監管工作。可借鑒美國做法，一是重視對新設銀行資質的考察，如資本金要求、發起人信譽、人力財務管控能力等。二是對新設銀行進入該地區的影響效果進行評估，如同業競爭情況、功能定位區分等方面。同時監管機構要定期調整發牌準則，適應監管環境轉變的需要，保證進入民營銀行內部的資金質量。

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