新型城鎮化中的金融支持政策研究

楊旭

摘要：新型城鎮化具有科學內涵，財政支持城鎮化“心有余力不足”，地方融資平臺存隱患，服務“三農”的金融組織體系不夠健全，業務不夠豐富，資金供求矛盾嚴重。要通過發行市政債和資產證券化籌集資金，發揮政策性金融支撐作用，打開民間資本參與城鎮化融資的通道，發揮商業性金融的支持作用。

關鍵詞：新型城鎮化；問題；金融支持

2013年12月13日，中央召開城鎮化工作會議，中國開始走新型城鎮化道路。新型城鎮化可以破解城鄉二元結構、促進農業現代化、提高農民生產和收入水平，有助于擴大消費、拉動投資、催生新興產業，釋放更大的內需潛力，為中國經濟平穩增長和持續發展增添動能。也有利于促進社會公平和共同富裕，而且世界經濟和生態環境也將從中受益。支持新型城鎮化，必須抓住資金這個“牛鼻子”。財稅金融政策涉及資金投資，財政金融部門要準確把握新型城鎮化的科學內涵，全方位服務好新型城鎮化建設。

一、準確把握新型城鎮化的科學內涵和資金需求

中國的城鎮化取得了顯著成就，也積累了不少突出矛盾和問題。必須改變質量不高、粗放擴張的老路。新型城鎮化主要“新”在七個方面：第一，強調以人為本，有序推進農業轉移人口市民化。第二，強調協調發展，深入推動新型城鎮化與新型工業化、信息化和農業現代化同步發展，實現“產城互動”，避免拉美等國出現的缺乏產業支撐的過度城市化現象。第三，優化大中小城市城鎮布局，均衡發展。第四，強調“統籌城鄉”，推進城鎮化和城鄉一體化。加快農業現代化和新農村建設，建設鄉村，提升農業，縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。第五，強調生態文明建設和文化傳承保護。第六，強調體制機制的改革創新，通過有利于城鎮化健康發展的成熟定型的制度體系推進城市化發展。

新型城鎮化核心是實現人的城鎮化，將進城農民變成“市民”需要從產業結構、就業結構、社會管理等多方面入手，使進城平等享有城鎮基本公共服務，真正融入城鎮生活。城市吸納進城務工人員需要新的居住、工作、休息、娛樂、教育、醫療等產品服務供給，這就提出了新城區、新產業、新市民、新農業、新服務五個方面的資金要求。一是“新城區”金融需求。二是“新產業”金融需求。三是“新市民”金融需求。四是“新農業”金融需求。五是“新服務”金融需求。

二、我國目前財政金融支持城鎮化中存在的現狀和問題

1、財政支持城鎮化“心有余力不足”，地方融資平臺存隱患

目前財政體制下，地方政府承擔基礎設施和公共服務建設任務。2001-2011年，地方政府承擔了城市市政公用設施建設絕大部分的支出。但地方財政收入占全國總財政收入的比例并沒提高，地方財政狀況不容樂觀。地方本級的一般預算收入只有全國預算收入的一半，而地方本級的預算支出占全國財政總支出的80%，支出缺口部分依靠中央政府的稅收返還和轉移支付，其余依靠土地出讓收入和平臺貸款籌集資金。2007-2012年，政府土地出讓收入共計12.4萬億元，為城鎮化提供了重要的資金來源，但同時也形成“土地財政”，帶來一系列問題。據中國指數研究院統計，2012年，全國土地出讓金總額排名前10位的城市土地出讓金占其GDP的比例約在6%-9%之間；部分城市財政對土地高度依賴，如北京等城市2013年土地出讓金收入占財政收入的“半壁江山”。或者依靠融資平臺進行舉債融資。截止2013年6月，全國地方政府融資平臺負債約12萬億。

政府融資平臺借款雖然并非政府直接負債，但卻具有隱性負債或潛在負債、或有負債的性質，存在不能通過土地出讓收益或其他財政收入償還的時候由政府兜底的風險。不少金融機構和投資者認為融資平臺式地方政府的“二財政”“政府附屬”，地方政府不會輕易讓融資平臺違約破產，在某種特殊大背景下，甚至不排除中央政府充當最后“接盤人”，因此對融資平臺的放貸借款并非常審慎。這種“政府信用”幻覺并非毫無道理，地方政府信用擔保融資平臺，地方政府又享受中央政府隱性擔保，中央政府最終會為地方政府性債務承擔兜底責任。在金融機構產權改革不徹底、治理不完善的制度設計下，地方政府的干預和影響下的各種放貸投資極易膨脹。最近些年的各種銀政合作、地方政府爭相設立地方商業銀行就是例證。事實上，地方政府以獲得資金為首要目的，資金需求價格彈性弱，金融市場對政府投融資的約束軟化，降低金融資源配置效率。這種政府干預背景下的項目常會忽視項目本身的經濟和綜合效益（投資者對地方政府財務信息或整體資產負債狀況也經常缺乏充分評估），而看重其政府信用屬性。

2、服務“三農”的金融組織體系不夠健全，業務不夠豐富，資金供求矛盾嚴重

國有商業銀行商業化改革后，基層國有商業銀行貸款權限上收，演變為單純的吸收存款機構，農村資金不斷流向中心城市和經濟發達地區。農民貸款難的問題沒有得到解決，新型城鎮化更需要資金支持。農村金融組織體系還不夠健全，業務不夠豐富，提供的金融服務并不能滿足新型城鎮化建設的需要：政策性金融功能缺位，服務單一，資金來源單一，農村金融一直處于空缺地位；農村信用社股本總量少、資產質量差、歷史包袱重，加之產權不明晰、法人治理結構不完善、以及自身業務工具欠缺、結算功能不全，在同業競爭中處于劣勢地位；郵政儲蓄銀行曾長期只存不貸，只從農村吸收資金，但不放貸款，長期扮演農村資金的“抽水機”角色，改革進展緩慢；貸款公司發展滯后，不能吸收存款（不是正規的金融機構），后續資金不足，發展受限；農村保險業規模小、功能不健全；民間金融更多出于地下灰色狀態，抗風險能力弱。

三、新型城鎮化財政金融政策支持政策研究

2013年12月13召開的中央城鎮化工作會議提出，建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

推進新型城鎮化需要一系列財政金融政策支持，其中金融支持城鎮化尤為重要。金融支持新型城鎮化要有新的定位：不只是“造城”“物化”的金融服務，還有大量“市民化”“人化”的金融服務：城鎮化金融服務不僅僅城市金融業務，還有大量的“三農”金融業務；城鎮化金融服務不只是信貸業務，還有證券、保險、信托、租賃等非信貸類業務。防范城鎮化貸款的房地產化，警惕房地產泡沫；防范城鎮化貸款的平臺化，警惕地方政府融資平臺風險；增強對新興、高端、實體產業項目的支持，防范城鎮化貸款的空心化、低端化、非產業化。金融支持新型城鎮化發展要抓住農民市民化和城鄉一體化這條核心主線，突出支持產業、科學規劃、保護生態，重點抓好幫助城鄉居民安居樂業、促進公共服務惠及更多人口、營造更優越的生產生活條件、做大做強支柱產業、支持現代農業這五方面內容。

（一）利用資本市場和社會資本為城鎮化服務，充分發揮地方債（市政債）在城鎮化融資中的重要作用

1、充分發揮地方債（市政債）的功能

市政債利用地方政府的信用作擔保，為城市建設籌集資金，是城鎮化建設的重要融資工具，被美國、日本等發達國家廣泛采用。以美國為例，2007年前后，市政債余額占美國整個債券市場余額的比重在10%左右，占GDP的比重保持在20%左右。美國的市政債券分為收益不足償還債務的純公益建設項目的一般責任債券和衛生保健、高等教育、交通和公用事業等收益部分償還債的收益債券。因為中國資本市場不夠發達，在沒有其他城鎮化融資的制度安排下，地方政府融資更多依靠平臺公司進行籌資。平臺公司的融資方式主要有兩種：一是向銀行獲取中長期貸款；二是以企業債、中期票據等城投債方式融資，城投債借用城投公司的名義發行，是市政債券的變通。2012年，中國城投類債券發行量達到1.27萬億元，發行支數和發行規模均為2011年的2.5倍。從銀行間市場看，城投債發行量占當年發行總量的比例達到11%，比2011年上升7個百分點，占信用債發行總量比例達34%，同比上升14個百分點。但目前城投債發行主體資質下沉、信息披露不及時和信用評級虛高的現象較為普遍，信用風險逐步累積，遭到風險預警。

充分利用資本市場，發行地方債券（尤其市政債），建立市場化的地方政府舉債機制，是中國未來新型城鎮化融資更為可行的現實選擇，是金融財稅支持新型城鎮化的重點。大力運用債券市場滿足城鎮化過程中的融資需求，要規范地方政府舉債，通過完善地方債券市場，對不同融資渠道的監管框架和制度框架加以整合，建立公平的競爭環境。要在完善市場約束、風險評估分擔等基礎上，完善信用評級披露和政府負債指標體系等深層次的制度安排，建立合理的地方政府債務管理體制和發債機制，保證其公開透明，接受社會監督。

2、利用資產證券化創新城鎮化融資

資產證券化（ABS）是將具有穩定現金流但缺乏流動性的資產通過結構化的設計，對資產中風險與收益進行分離組合，進而轉換成可以出售和流通的證券，從而獲得資金并提高資產流動性。資產證券化讓長期被占用的資金變得可流動起來，增加銀行和金融機構擴大業務的能力，同時讓投資者獲得投資收益。基礎設施資產證券化可以為大型項目提供資金融通，有利于優化金融資源配置，盤活存量資產，更好地支持實體經濟發展。歐美發達國家70年代即開始推動資產證券化，2012年末，美國資產支持證券存量近10萬億美元，占美國債券市場總量的1/4，僅次于國債，超過公司債券的市場規模；歐盟的證券化市場近年來同樣發展迅猛，2012年證券化產品規模超過2萬億美元。2005年中國就開始啟動資產證券化，后因美國次貸危機而叫停。20012年國家開發銀行發行101億元的“2012年第一期開元信貸資產支持證券”，重啟資產證券化，但離發達國家水平還很遙遠。推進新型城鎮化，需要大量優質基礎設施，通過資產證券化，可以吸納規模龐大的社會資金，支持更多民生領域建設，減少地方政府對“土地財政”的依賴，有利于減輕銀行間接融資壓力，化解銀行體系風險。

（二）進一步發揮政策性金融作用

政策性金融是為落實國家特定的經濟和社會發展政策，在政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的投資融資手段，嚴格按照法定的特殊業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，進行的特殊性資金融通行為。根本特征是“國家目標、政府信用、市場運作”。政策性金融不僅能夠促進基礎設施部門的高速增長，還能對民間資本產生引導作用。1951年，日本政府成立了“開發銀行”，由中央政府全資擁有，主要向國內能源、交通等基礎設施部門提供長期低息貸款。在國家政策引領下，大量的民間金融資本也向這些基礎部門投資，有效地保障了大規模基礎設施建設對資本的需求。

中國大力推進新型城鎮化，對于諸如公共交通、城鎮排水管網、供氣管網、公立醫院等公共項目，國家可以積極爭取政策性金融機構的融資服務，配合以財政貼息、稅收優惠等多種形式的補償機制，保障項目收益和還款來源，維持新型城鎮化建設過程中此類基礎設施建設項目融資安全穩定收益。

國家應繼續深化政策性金融機構改革，解決中長期債權銀行的債信、監管等問題，以更加有效地提供資金支持。通過大力發揮開發性金融“依托國家信用、服務國家戰略、資金保本微利”的作用，把政策支持和市場機制有效結合起來，為新型城鎮化提供依法合規、成本適中、來源穩定的融資渠道，保證資金需求，降低資金成本。探索采取市場化方式發行新型城鎮化金融專項債券，向郵儲銀行等金融機構和其他機構投資者籌資，鼓勵商業銀行、社保基金、保險機構、私募基金等積極參與，重點支持新型城鎮化建設。

（三）打開民間資本參與城鎮化融資的通道

經過30多年的改革發展，中國社會資金比較充裕但找不到投資渠道。只要政府能夠提供公平競爭機會，創造良好市場環境，可以發揮財政資金和社會各個層面資金的力量共同推進城鎮化。2011年，中國民營經濟注冊資本總量就高達25億元。目前，在高速公路建設、城市污水處理、城市水務等諸多領域都有部分社會資本參與，主要有PPP（公私聯營）、BT（建設—轉讓）、BOT（建設—經營—轉讓）、BOO（建設—擁有—經營）、BTO（建設—轉讓—經營）、TOT（轉讓—經營—轉讓）等模式，但總體上社會資本的參與程度還遠遠不夠。

2013年中央新城鎮化工作會議提出，放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營，為民營資本介入城鎮化創造有利的政策環境。國家要創造各種條件吸引民間資本進入城市基礎設施、商品房和保障房的建設，城市的給排水、污水處理和減排項目也可吸引民間資本參與。打開民間資本參與城鎮化融資的通道，要注意發揮好財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本參與新型城鎮化建設，彌補建設項目現金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務收益，達到以較少財政資金帶動更大規模社會資金投入的放大效應。

2014年9月10日，李克強總理在達沃斯論壇演講指出：“深化投資體制改革，推進政府購買服務、公私合作模式和特許經營制度。”未來PPP模式可能是打開民間投資的發展重點。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。

（四）發揮大型銀行商業金融在支持新型城鎮化中的主力軍作用

據有關部門測算，2013年至2015年，財政資金僅能支持當年城鎮化新增投資的五分之一左右，地方政府債券融資規模有限，銀行資金仍將是新型城鎮化建設的重要來源。商業銀行要立足金融實部門際，主動對接各地城鎮化建設的具體規劃，積極推進銀政合作，拓寬合作渠道，創新合作方式，著力構建和完善建立農民市民化金融服務體系、健全產業支撐金融服務體系、完善城鎮基礎設施金融服務體系、打造現代農業金融服務體系四大金融體系。在建立健全四大金融體系的基礎上通過加大資源投入、推出專屬產品、優化網點布局、健全聯動機制優化服務支持新型城鎮化建設。加大資源投入。

建議國家對對城鎮化貸款單獨安排信貸規模。繼續以高于全部貸款增速的標準單獨配置新型城鎮化信貸規模、經濟資本和財務費用，增加對城鎮化重點區域的資源配置。在城鎮化基礎設施融資、消費金融、中小企業金融、農業科技金融和公共服務領域金融產品等方面推出專屬產品。對公共服務領域、城鎮新人口、農村集體土地確權和流轉試點等不同服務對象領域，在準入、評級、授權、擔保、流程等方面進行創新。加強在重點城市及轄內城鄉結合部、強縣強鎮的網點配置，調整優化縣城以下傳統農村地區的網點布局，增強服務對接能力，加快電子渠道建設，重視網絡金融、移動金融、自助金融等新型服務渠道，擴大有效服務覆蓋。建立健全重點城市群實區域聯動機制，搭建群內農業銀行分支機構合作平臺，推動相互間的業務合作和協調發展[1]。

參考文獻：

[1] 蔣超良：《為新型城鎮化提供全方位金融服務》，《人民日報》，2013年3月18日.