基于現代財政制度框架視角對重構《中華人民共和國國家金庫條例》的思考

【摘要】1985年頒布實施的《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《條例》），為人民銀行經理國庫提供了法規保障，確保了經理國庫的穩健運行。本文從當前國庫發展的現狀入手，分析《條例》存在的問題，按照現代財政制度的要求，從新《預算法》的視角，對重構《條例》提出建議和意見。

國庫是指組織辦理財政資金收納、劃分、留解、退庫與支撥業務及由此產生的庫存管理及其相關政府債務管理等一系列管理活動，具有反應和監督職能。《中華人民共和國國家金庫條例》是管理國庫的綱領性規章。隨著財稅體制改革的發展，國庫的內涵和外延發生了很大的變化，《條例》的基本原則、結構框架以及內容規定與財稅法規、國庫制度以及履職需要均存在一定的差距，難以發揮對國庫管理的保障規范作用。本文基于現代財政制度框架視角，對重構《條例》提出建議。

【關鍵詞】國庫管理 金庫條例 重構 思考

一、現代財政制度及新《預算法》的主要特點

（一）現代財政制度及其特點

自新中國成立以來，我國的財政體制經歷了國家統收統支的統管階段、“分灶吃飯”的包干制和1994年實行的分稅制。現代財政制度是黨在十八屆三中全會立足全局，面向未來提出的重要戰略思想，是中央把握現代化國家發展規劃做出的重大決策部署。十八屆四中全會又把建設現代財政制度作為國家公共治理和國家根本制度的基礎和支柱，作為建設法制中國、建設責任政府和廉潔政府的關鍵環節。現代財政是統一、全面的財政，是法制的財政，是高效的財政，是透明可問責的財政。

（二）新《預算法》及其特點

2015年1月1日實施的新《預算法》，是基于現代財政制度框架下的一部預算管理法，與原《預算法》相比，立法宗旨實現了革命性轉變，由一部政府管理法轉為管理政府法，煉“刀”為“籠”，旨在約束政府權力。立法結構更趨科學，確立了科學的立法宗旨和基本原則，按照權力制衡機制明確了治理角色的權力與責任，進行了科學全面分類、界定了預算管理的程序。立法特點符合現代財政制度要求，預算完善、公開透明、約束硬化、控制嚴格、執行有效、紀律嚴明。

二、從當前國庫發展現狀分析《條例》存在的問題

（一）《條例》對國庫的定義滯后現實發展

按照《現代國庫論》（劉貴生編著），國庫是圍繞國庫資金收支及庫存保管的一系列管理活動，它不僅僅是“某種機構”，也不僅僅指“某項職能”，具有反應和監督職能。《條例》頒布于計劃經濟時期，當時國庫的主要職能是辦理國庫資金收支，因此《條例》就把國庫定義為負責辦理國家預算資金的收入和支出，含蓄點名在執行任務中發揮監督和反映職能。實質上是站在“人民銀行經理國庫”的位置看國庫，把“經理國庫”等同于“國庫”。基于這種認識，《條例》的結構框架缺乏系統科學，僅從國庫的定義、組織機構、職責和權限，庫款的收納與支撥等六個方面做了籠統的規定，與當前國庫發展的實際存在較大的差距。

（二）《條例》的宗旨與依法行政的要求不符

《條例》立足于“經理國庫”的角度，實質是一部人民銀行經理國庫的法規，而非國庫管理法規，體現的不是“管國庫”，而是“國庫管”;只規定國庫資金的經理者人民銀行僅向其上級及支配者財政反映預算收支執行情況，體現的不是“全面公開”而是“局部有限”的反映;規定國庫經理者對國庫收支過程中違規行為的拒絕權，并沒有針對《預算法》規定設計的監督權，體現的僅僅是合規性而非既要合法又要合規性的監督，《條例》的宗旨和原則與黨的十八屆四中全會提出的依法行政的要求不符。

（三）《條例》的內容規定不符合現代國庫要求

《條例》把國庫當成一個機構，缺乏對國庫的內涵和外延科學、全面、準確的把握，預算管理體制的不科學和原《預算法》的粗泛，各種因素疊加，《條例》內容規定不夠全面、系統、準確，未對國庫賬戶設置及管理做出規定，導致目前財政資金專戶管理混亂;未對國庫資金收支流程、時限分類作出規定，導致目前政府資金繳撥令人眼花繚亂;未對國庫管理活動中各個主體的權利和責任做出明晰的規定，只對人民銀行經理國庫的職權做了規定，且存在形同虛設、缺乏法律支撐、涵蓋內容不全、缺乏明晰難以有效實施等與國庫現實不符的問題;未對國庫資金收支過程中使用的非稅收入收繳管理系統、國庫集中支付管理系統、橫聯業務管理系統等計算機系統的管理、使用、接口標準等做出統一規定，《條例》存在“管不了、管不到、做不到”等三不問題，可執行性、可操作性差。

（四）《條例》對國庫組織機構的規定不符合現實

盡管國庫不僅僅是“某種機構”或“某項職能”，但按照國際通行的做法，國庫賬戶開設的地方就是國庫，我國是委托管理的國庫體制，人民銀行受國務院委托經理國庫，國庫賬戶開設在人民銀行，因此，國庫機構就設立在人民銀行。從目前的發展現狀看，《條例》對國庫組織機構規定滯后，對“業務量不大的縣支庫”可不設專門機構只設專人的規定，與國庫制度規定要求差距較大，導致縣級國庫崗多人少的矛盾較為突出，人民銀行縣級國庫對國庫資金的監管職責邊緣化問題嚴重;對“專業銀行代理支庫以下業務”規定，與商業銀行“三性”原則和國庫電子化發展現狀不符，代理國庫的職能不能有效發揮。

三、基于現代財政法規框架的視角對重構《條例》的思考

黨的十八屆三中、四中全會提出，要加強預算管理制度改革，構建現代法制財政制度，推行依法理財。國庫收支是預算管理的一個重要環節，《條例》作為管理國庫的規章，就必須從以現代財政制度和新《預算法》為主的新財政法規框架視角，按照“完整、規范、透明、高效”要求，全面把握國庫內涵，重構《條例》框架，完善條例內容。

（一）從致力于打造法制國庫立意，明晰《條例》的宗旨原則

按照十八屆四中全會精神，法規應是行為主體的約束工具，而不是權力工具。國庫是國庫資金收支、國庫庫存及國庫債務管理中的一系列管理活動，它涉及財政、稅務、人行、繳款人及收款人和商業銀行等不同的主體，因此《條例》不能把國庫等同某個機構或某項職能，應在充分認識國庫內涵的基礎上，從致力于打造法制國庫的角度立意，變“國庫管”為“管國庫”，為國庫管理的各個環節、各個過程、各個主體提供約束條款，確保國庫管理活動的有序進行，國庫資金安全。

（二）從構建現代國庫的角度布局，科學設計《條例》的框架結構

作為一部規范國庫管理的規章，其結構框架的全面性、科學性決定著其效率性。《條例》應緊貼現代財政制度和加強預算管理的要求，確定《條例》的目標;按照全面、完整的要求，圍繞現代國庫構成的四要素布局，即以國庫賬戶、國庫資金、國庫系統（資金進出賬戶的通道）和國庫機構的層次展開，對國庫收支和庫存管理等一系列活動和一系列主體做出科學全面的分類，科學界定預算收支過程中每一角色的權利和責任，使《條例》框架結構全面、科學、合理。

（三）從立足推動國庫管理規范化謀篇，科學確定《條例》內容

一是準確確定國庫的內涵。《條例》應按照現代國庫的要求，從國庫收支“系列管理活動”出發，抓住“反映和監督”兩項基本職能，圍繞促進預算收支任務完成和貨幣政策與財政政策協調發展的兩個作用，對國庫做出符合實際的定義，杜絕把國庫看成某個機構或某項職能。

二是完善國庫權力制衡機制。《預算法》賦予人民銀行國庫經理權，賦予財政國庫資金的支配權，在國庫資金收支與管理的一系列活動中，治理角色不僅只有人行，理所當然有財政、稅務和商業銀行。《條例》應對包括人行在內的各行為主體職責和權限做出清晰的規定，為在國庫收支過程和管理庫存資金中財政、人行、稅務和銀行各負其責、相互監督、有效協調提供保障。

三是構建全面國庫管理制度。《條例》應按照現代國庫構成的四要素，立足于實現國庫單一賬戶管理，對國庫賬戶的定義、分類、開設、監督檢查等管理做出清晰規定，促進國庫單一賬戶的實現;立足于“兩個直達”對國庫資金按收支方向分類，按繳庫形式和支付方式進行準確劃分，明晰各類國庫資金的收支流程、時效和進出國庫賬戶的方式、要求，提高國庫收支效率;立足于規范準確，對國庫收支核算做出明確規定;立足于安全、穩定，對現代國庫資金信息化處理工具的各個國庫系統接口標準、使用要求、應急管理等做出嚴格規定，準確劃分財稅庫銀在國庫系統管理中的職責權限，提高國庫管理的科學化、精細化水平;立足于“三性”原則，對國庫資金安全性、流動性、效益性管理做出規定，堅持安全第一，在確保流動性的前提下兼顧效益性管理，提高國庫資金管理水平。

四是健全責任追究制度。對國庫收支執行過程中的違法違規行為，《條例》應做出的明確的法律責任規定，努力使《條例》成為規范國庫收支行為和國庫資金管理的“綱領性”規章，推動現代國庫制度的實現。

參考文獻

[1]劉貴生.現代國庫論.中國金融出版社，2014.5.

[2]樓繼偉.解讀新預算法五大突出特點.大公財經.2014.9.

[3]劉尚希.詳解新預算法如何管住“閑不住的手”經濟觀察.2014.10.

作者簡介：高雪雅（1967-），女，陜西華陰人，現供職于中國人民銀行渭南市中心支行。