基于現(xiàn)代財(cái)政制度框架視角對(duì)重構(gòu)《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》的思考

【摘要】1985年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），為人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)提供了法規(guī)保障，確保了經(jīng)理國(guó)庫(kù)的穩(wěn)健運(yùn)行。本文從當(dāng)前國(guó)庫(kù)發(fā)展的現(xiàn)狀入手，分析《條例》存在的問(wèn)題，按照現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，從新《預(yù)算法》的視角，對(duì)重構(gòu)《條例》提出建議和意見(jiàn)。

國(guó)庫(kù)是指組織辦理財(cái)政資金收納、劃分、留解、退庫(kù)與支撥業(yè)務(wù)及由此產(chǎn)生的庫(kù)存管理及其相關(guān)政府債務(wù)管理等一系列管理活動(dòng)，具有反應(yīng)和監(jiān)督職能?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》是管理國(guó)庫(kù)的綱領(lǐng)性規(guī)章。隨著財(cái)稅體制改革的發(fā)展，國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵和外延發(fā)生了很大的變化，《條例》的基本原則、結(jié)構(gòu)框架以及內(nèi)容規(guī)定與財(cái)稅法規(guī)、國(guó)庫(kù)制度以及履職需要均存在一定的差距，難以發(fā)揮對(duì)國(guó)庫(kù)管理的保障規(guī)范作用。本文基于現(xiàn)代財(cái)政制度框架視角，對(duì)重構(gòu)《條例》提出建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)管理 金庫(kù)條例 重構(gòu) 思考

一、現(xiàn)代財(cái)政制度及新《預(yù)算法》的主要特點(diǎn)

（一）現(xiàn)代財(cái)政制度及其特點(diǎn)

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了國(guó)家統(tǒng)收統(tǒng)支的統(tǒng)管階段、“分灶吃飯”的包干制和1994年實(shí)行的分稅制?，F(xiàn)代財(cái)政制度是黨在十八屆三中全會(huì)立足全局，面向未來(lái)提出的重要戰(zhàn)略思想，是中央把握現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃做出的重大決策部署。十八屆四中全會(huì)又把建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度作為國(guó)家公共治理和國(guó)家根本制度的基礎(chǔ)和支柱，作為建設(shè)法制中國(guó)、建設(shè)責(zé)任政府和廉潔政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代財(cái)政是統(tǒng)一、全面的財(cái)政，是法制的財(cái)政，是高效的財(cái)政，是透明可問(wèn)責(zé)的財(cái)政。

（二）新《預(yù)算法》及其特點(diǎn)

2015年1月1日實(shí)施的新《預(yù)算法》，是基于現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的一部預(yù)算管理法，與原《預(yù)算法》相比，立法宗旨實(shí)現(xiàn)了革命性轉(zhuǎn)變，由一部政府管理法轉(zhuǎn)為管理政府法，煉“刀”為“籠”，旨在約束政府權(quán)力。立法結(jié)構(gòu)更趨科學(xué)，確立了科學(xué)的立法宗旨和基本原則，按照權(quán)力制衡機(jī)制明確了治理角色的權(quán)力與責(zé)任，進(jìn)行了科學(xué)全面分類(lèi)、界定了預(yù)算管理的程序。立法特點(diǎn)符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求，預(yù)算完善、公開(kāi)透明、約束硬化、控制嚴(yán)格、執(zhí)行有效、紀(jì)律嚴(yán)明。

二、從當(dāng)前國(guó)庫(kù)發(fā)展現(xiàn)狀分析《條例》存在的問(wèn)題

（一）《條例》對(duì)國(guó)庫(kù)的定義滯后現(xiàn)實(shí)發(fā)展

按照《現(xiàn)代國(guó)庫(kù)論》（劉貴生編著），國(guó)庫(kù)是圍繞國(guó)庫(kù)資金收支及庫(kù)存保管的一系列管理活動(dòng)，它不僅僅是“某種機(jī)構(gòu)”，也不僅僅指“某項(xiàng)職能”，具有反應(yīng)和監(jiān)督職能。《條例》頒布于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)時(shí)國(guó)庫(kù)的主要職能是辦理國(guó)庫(kù)資金收支，因此《條例》就把國(guó)庫(kù)定義為負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出，含蓄點(diǎn)名在執(zhí)行任務(wù)中發(fā)揮監(jiān)督和反映職能。實(shí)質(zhì)上是站在“人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的位置看國(guó)庫(kù)，把“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”等同于“國(guó)庫(kù)”?；谶@種認(rèn)識(shí)，《條例》的結(jié)構(gòu)框架缺乏系統(tǒng)科學(xué)，僅從國(guó)庫(kù)的定義、組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)和權(quán)限，庫(kù)款的收納與支撥等六個(gè)方面做了籠統(tǒng)的規(guī)定，與當(dāng)前國(guó)庫(kù)發(fā)展的實(shí)際存在較大的差距。

（二）《條例》的宗旨與依法行政的要求不符

《條例》立足于“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的角度，實(shí)質(zhì)是一部人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法規(guī)，而非國(guó)庫(kù)管理法規(guī)，體現(xiàn)的不是“管?chē)?guó)庫(kù)”，而是“國(guó)庫(kù)管”;只規(guī)定國(guó)庫(kù)資金的經(jīng)理者人民銀行僅向其上級(jí)及支配者財(cái)政反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，體現(xiàn)的不是“全面公開(kāi)”而是“局部有限”的反映;規(guī)定國(guó)庫(kù)經(jīng)理者對(duì)國(guó)庫(kù)收支過(guò)程中違規(guī)行為的拒絕權(quán)，并沒(méi)有針對(duì)《預(yù)算法》規(guī)定設(shè)計(jì)的監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)的僅僅是合規(guī)性而非既要合法又要合規(guī)性的監(jiān)督，《條例》的宗旨和原則與黨的十八屆四中全會(huì)提出的依法行政的要求不符。

（三）《條例》的內(nèi)容規(guī)定不符合現(xiàn)代國(guó)庫(kù)要求

《條例》把國(guó)庫(kù)當(dāng)成一個(gè)機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵和外延科學(xué)、全面、準(zhǔn)確的把握，預(yù)算管理體制的不科學(xué)和原《預(yù)算法》的粗泛，各種因素疊加，《條例》內(nèi)容規(guī)定不夠全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確，未對(duì)國(guó)庫(kù)賬戶(hù)設(shè)置及管理做出規(guī)定，導(dǎo)致目前財(cái)政資金專(zhuān)戶(hù)管理混亂;未對(duì)國(guó)庫(kù)資金收支流程、時(shí)限分類(lèi)作出規(guī)定，導(dǎo)致目前政府資金繳撥令人眼花繚亂;未對(duì)國(guó)庫(kù)管理活動(dòng)中各個(gè)主體的權(quán)利和責(zé)任做出明晰的規(guī)定，只對(duì)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職權(quán)做了規(guī)定，且存在形同虛設(shè)、缺乏法律支撐、涵蓋內(nèi)容不全、缺乏明晰難以有效實(shí)施等與國(guó)庫(kù)現(xiàn)實(shí)不符的問(wèn)題;未對(duì)國(guó)庫(kù)資金收支過(guò)程中使用的非稅收入收繳管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)、橫聯(lián)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)等計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的管理、使用、接口標(biāo)準(zhǔn)等做出統(tǒng)一規(guī)定，《條例》存在“管不了、管不到、做不到”等三不問(wèn)題，可執(zhí)行性、可操作性差。

（四）《條例》對(duì)國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定不符合現(xiàn)實(shí)

盡管?chē)?guó)庫(kù)不僅僅是“某種機(jī)構(gòu)”或“某項(xiàng)職能”，但按照國(guó)際通行的做法，國(guó)庫(kù)賬戶(hù)開(kāi)設(shè)的地方就是國(guó)庫(kù)，我國(guó)是委托管理的國(guó)庫(kù)體制，人民銀行受?chē)?guó)務(wù)院委托經(jīng)理國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)賬戶(hù)開(kāi)設(shè)在人民銀行，因此，國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)就設(shè)立在人民銀行。從目前的發(fā)展現(xiàn)狀看，《條例》對(duì)國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)規(guī)定滯后，對(duì)“業(yè)務(wù)量不大的縣支庫(kù)”可不設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)只設(shè)專(zhuān)人的規(guī)定，與國(guó)庫(kù)制度規(guī)定要求差距較大，導(dǎo)致縣級(jí)國(guó)庫(kù)崗多人少的矛盾較為突出，人民銀行縣級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)管職責(zé)邊緣化問(wèn)題嚴(yán)重;對(duì)“專(zhuān)業(yè)銀行代理支庫(kù)以下業(yè)務(wù)”規(guī)定，與商業(yè)銀行“三性”原則和國(guó)庫(kù)電子化發(fā)展現(xiàn)狀不符，代理國(guó)庫(kù)的職能不能有效發(fā)揮。

三、基于現(xiàn)代財(cái)政法規(guī)框架的視角對(duì)重構(gòu)《條例》的思考

黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出，要加強(qiáng)預(yù)算管理制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代法制財(cái)政制度，推行依法理財(cái)。國(guó)庫(kù)收支是預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，《條例》作為管理國(guó)庫(kù)的規(guī)章，就必須從以現(xiàn)代財(cái)政制度和新《預(yù)算法》為主的新財(cái)政法規(guī)框架視角，按照“完整、規(guī)范、透明、高效”要求，全面把握國(guó)庫(kù)內(nèi)涵，重構(gòu)《條例》框架，完善條例內(nèi)容。

（一）從致力于打造法制國(guó)庫(kù)立意，明晰《條例》的宗旨原則

按照十八屆四中全會(huì)精神，法規(guī)應(yīng)是行為主體的約束工具，而不是權(quán)力工具。國(guó)庫(kù)是國(guó)庫(kù)資金收支、國(guó)庫(kù)庫(kù)存及國(guó)庫(kù)債務(wù)管理中的一系列管理活動(dòng)，它涉及財(cái)政、稅務(wù)、人行、繳款人及收款人和商業(yè)銀行等不同的主體，因此《條例》不能把國(guó)庫(kù)等同某個(gè)機(jī)構(gòu)或某項(xiàng)職能，應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從致力于打造法制國(guó)庫(kù)的角度立意，變“國(guó)庫(kù)管”為“管?chē)?guó)庫(kù)”，為國(guó)庫(kù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)過(guò)程、各個(gè)主體提供約束條款，確保國(guó)庫(kù)管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，國(guó)庫(kù)資金安全。

（二）從構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的角度布局，科學(xué)設(shè)計(jì)《條例》的框架結(jié)構(gòu)

作為一部規(guī)范國(guó)庫(kù)管理的規(guī)章，其結(jié)構(gòu)框架的全面性、科學(xué)性決定著其效率性?！稐l例》應(yīng)緊貼現(xiàn)代財(cái)政制度和加強(qiáng)預(yù)算管理的要求，確定《條例》的目標(biāo);按照全面、完整的要求，圍繞現(xiàn)代國(guó)庫(kù)構(gòu)成的四要素布局，即以國(guó)庫(kù)賬戶(hù)、國(guó)庫(kù)資金、國(guó)庫(kù)系統(tǒng)（資金進(jìn)出賬戶(hù)的通道）和國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的層次展開(kāi)，對(duì)國(guó)庫(kù)收支和庫(kù)存管理等一系列活動(dòng)和一系列主體做出科學(xué)全面的分類(lèi)，科學(xué)界定預(yù)算收支過(guò)程中每一角色的權(quán)利和責(zé)任，使《條例》框架結(jié)構(gòu)全面、科學(xué)、合理。

（三）從立足推動(dòng)國(guó)庫(kù)管理規(guī)范化謀篇，科學(xué)確定《條例》內(nèi)容

一是準(zhǔn)確確定國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵。《條例》應(yīng)按照現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的要求，從國(guó)庫(kù)收支“系列管理活動(dòng)”出發(fā)，抓住“反映和監(jiān)督”兩項(xiàng)基本職能，圍繞促進(jìn)預(yù)算收支任務(wù)完成和貨幣政策與財(cái)政政策協(xié)調(diào)發(fā)展的兩個(gè)作用，對(duì)國(guó)庫(kù)做出符合實(shí)際的定義，杜絕把國(guó)庫(kù)看成某個(gè)機(jī)構(gòu)或某項(xiàng)職能。

二是完善國(guó)庫(kù)權(quán)力制衡機(jī)制。《預(yù)算法》賦予人民銀行國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)，賦予財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的支配權(quán)，在國(guó)庫(kù)資金收支與管理的一系列活動(dòng)中，治理角色不僅只有人行，理所當(dāng)然有財(cái)政、稅務(wù)和商業(yè)銀行?！稐l例》應(yīng)對(duì)包括人行在內(nèi)的各行為主體職責(zé)和權(quán)限做出清晰的規(guī)定，為在國(guó)庫(kù)收支過(guò)程和管理庫(kù)存資金中財(cái)政、人行、稅務(wù)和銀行各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督、有效協(xié)調(diào)提供保障。

三是構(gòu)建全面國(guó)庫(kù)管理制度?！稐l例》應(yīng)按照現(xiàn)代國(guó)庫(kù)構(gòu)成的四要素，立足于實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理，對(duì)國(guó)庫(kù)賬戶(hù)的定義、分類(lèi)、開(kāi)設(shè)、監(jiān)督檢查等管理做出清晰規(guī)定，促進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)的實(shí)現(xiàn);立足于“兩個(gè)直達(dá)”對(duì)國(guó)庫(kù)資金按收支方向分類(lèi)，按繳庫(kù)形式和支付方式進(jìn)行準(zhǔn)確劃分，明晰各類(lèi)國(guó)庫(kù)資金的收支流程、時(shí)效和進(jìn)出國(guó)庫(kù)賬戶(hù)的方式、要求，提高國(guó)庫(kù)收支效率;立足于規(guī)范準(zhǔn)確，對(duì)國(guó)庫(kù)收支核算做出明確規(guī)定;立足于安全、穩(wěn)定，對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)資金信息化處理工具的各個(gè)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)、使用要求、應(yīng)急管理等做出嚴(yán)格規(guī)定，準(zhǔn)確劃分財(cái)稅庫(kù)銀在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)管理中的職責(zé)權(quán)限，提高國(guó)庫(kù)管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平;立足于“三性”原則，對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全性、流動(dòng)性、效益性管理做出規(guī)定，堅(jiān)持安全第一，在確保流動(dòng)性的前提下兼顧效益性管理，提高國(guó)庫(kù)資金管理水平。

四是健全責(zé)任追究制度。對(duì)國(guó)庫(kù)收支執(zhí)行過(guò)程中的違法違規(guī)行為，《條例》應(yīng)做出的明確的法律責(zé)任規(guī)定，努力使《條例》成為規(guī)范國(guó)庫(kù)收支行為和國(guó)庫(kù)資金管理的“綱領(lǐng)性”規(guī)章，推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的實(shí)現(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：高雪雅（1967-），女，陜西華陰人，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行渭南市中心支行。