昆明市預算績效管理的思考

丁征

【摘要】預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是指預算資金所達到的產出和結果，強調預算支出的結果導向，注重預算支出成本的節約和單位效率的提高。昆明市從2005年開始，對預算績效管理改革進行了積極探索、大膽實踐，初步搭建了昆明市預算績效管理總體框架。本文通過總結分析改革現狀，找準問題所在，針對進一步完善昆明市預算績效管理體系和提高預算績效水平提出政策建議，希望能為昆明市構建貫穿于預算編制、執行、監督各環節的全過程預算績效管理體系提供有效參考。

【關鍵詞】績效 ?預算績效 ?預算績效管理 ?昆明市

一、昆明市財政預算績效管理基本情況

2003年，黨的十六屆三中全會提出“改革預算編制制度，建立預算績效評價體系”要求，由此拉開我國預算績效管理探索大幕，此后，預算支出績效考評理論研究和實踐工作在全國范圍內逐步展開。按照黨中央、國務院及財政部要求，昆明市從2005年開始啟動財政支出績效評價工作，經過幾年的實踐探索，成功地將績效理念引入到政府預算管理之中，階段性地建立了一套規范的預算績效管理制度，初步搭建起“目標實現為導向、績效評價為手段、結果應用為保障”的總體框架，主要做法如下：

（一）注重宣傳培訓，初步樹立績效管理理念

1.注重績效管理宣傳。通過《昆明日報》、《中國財經報》、財政部外網財政新聞和內網《財政信息》工作動態欄目，以及《春城熱線》欄目和專題會議、上門交流等多種形式，廣范圍、多層面開展宣傳工作，引導社會各界和政府預算部門樹立“要錢有目標、用錢必問效、無效必問責”的績效用財目標。

2.加強績效管理業務培訓。通過“以會代訓”和到縣區調研等方式，著力培育績效管理文化，營造共同學習、相互交流、協同推進的良好工作氛圍。

（二）注重支撐保障，逐步構建績效管理體系

1.搭建組織體系，提供組織保障。2005年，成立了以市政府領導為組長，市財政局、市審計局、市監察局為成員的財政支出績效評價領導小組，首次明確了各部門工作職責;與此同時，調整并增設了績效評價處，界定和明晰了其主要職能。隨后，各縣區財政局相繼成立機構或增加了績效評價工作職能。2013年，成立了由局長任組長，各位副局長任副組長，局屬各處室、單位負責人為成員的昆明市預算績效管理工作領導小組，并將原績效評價處更名為績效管理處，充實了其職能職責。

2.健全制度體系，提供制度保障。先后出臺了《昆明市市本級財政支出評價實施辦法（試行）》、《昆明市市本級財政支出績效評價指標體系》、《昆明市財政支出績效評價實施辦法》、《昆明市財政部門預算績效管理工作考核辦法（試行）》、《昆明市本級財政預算績效目標管理暫行辦法》、《昆明市市本級財政性資金績效自評操作流程指南（試行）》、《關于全面推進預算績效管理的實施意見》、《昆明市市本級預算部門支出管理績效綜合評價方案（試行）的通知》、《昆明市預算績效管理暫行方法》等制度，為改革規范有序推進提供有力保障。

3.健全技術體系，提供技術支撐。探索設立績效評價指標庫，統一共性指標，收集個性指標;探索中介機構參與財政支出項目績效評價工作，設立中介機構庫。

（三）注重機制完善，穩步推進績效管理工作

1.抓源頭，探索構建績效目標管理機制。積極探索將績效管理內容向事前的資金分配環節延伸，通過在預算編制中嵌入績效目標管理的環節，逐步擴大績效目標申報范圍，增強部門單位財政支出預算編制、執行的績效觀念和責任意識。

2.抓過程，探索建立績效運行跟蹤機制。要求各級財政部門和預算部門加強對預算執行過程中績效目標實現情況的監督和控制，建立績效運行監控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析，及時掌握情況并進行跟蹤監督，督促糾正。

3.抓結果，初步建立支出績效評價機制。從支出項目著手，采取“部門單位自評和財政重點評價”相結合的方式，通過成立評價工作組或委托中介機構和專家的力量，做好具體項目評價工作，探索建立了第三方評價機制。

4.抓反饋，探索構建評價結果應用機制。通過采取反饋部門單位整改、報告決策層參考、提供預算審核管理參考、落實責任督促整改、將績效結果納入考核等措施將績效評價結果與預算安排及結余資金管理相結合，作為完善政策、預算安排的重要依據。

雖然取得了一些成效，但畢竟是一項全新業務，政策性強，技術含量高，涉及面廣，加之起步時間不長，昆明市預算績效管理工作仍處于不斷探索和積累經驗階段，與新的形勢和要求相比也存在一些差距和不足。主要表現為：一是績效理念尚未全面牢固樹立;二是預算績效管理制度體系不夠完善;三是績效評價指標體系不夠科學和完善;四是預算績效管理結果應用水平不高;五是缺少專業的預算績效管理隊伍。歸結這些難點和不足，既有主觀因素，也有客觀因素;既有體制機制原因，也有政策技術原因。針對存在問題，筆者結合工作實際，提出了政策建議。

二、完善昆明市財政預算績效管理的措施及建議

為進一步推進預算績效管理工作，提高財政管理水平，確保財政資金使用的安全性、規范性和有效性，更好地發揮財政職能作用，全面促昆明市經濟社會改革發展。對上述存在問題提出一些解決措施：

（一）牢固樹立預算績效管理理念

1.不斷強化預算績效理念。昆明市各級財政部門必須把推進預算績效管理作為履行職能、強化財政管理、深化財政改革的重要內容，納入重點工作日程;把績效理念、績效要求貫穿到財政管理各個環節和財政工作方方面面，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分。

2.加強預算績效管理宣傳。充分利用各類媒體和各種方式廣泛宣傳預算績效管理的成功經驗和典型做法，倡導預算績效管理理念，切實加強輿論引導，積極培育績效管理文化，擴大預算績效管理的社會影響，營造講績效、重績效的良好的社會氛圍。

（二）逐步完善預算績效管理制度體系

1.推進政府層面預算績效管理立法。對地方政府來說，首先，建議向財政部呼吁在相關法律的修訂中，增加對各級政府預算績效管理的有關規定。其次，應在中央政府的立法框架內，制定適合本地區實際的預算績效管理地方性法規。

2.構建科學合理的預算績效管理制度框架。（1）制定和完善組織實施制度。建立起包括部門預算單位、部門基層預算單位、財政部門、權力機關、審計部門、中介機構、社會公眾在內的職責分工明確、協調配合、透明開放、運轉有序的綜合組織實施制度，包括政府層面預算績效管理聯席會議制度、聯席會議工作職責和工作程序、財政內部工作協調機制等。

（2）制定和完善流程設計制度。預算績效管理流程設計制度的重點是有針對性和可操作性，具體要求包括：一是明確預算績效管理統一范式;二是績效目標編制要與部門預算編制“二上二下”同步進行;三是績效跟蹤與預算執行要有效銜接，動態地了解和掌握項目績效目標實現程度、資金支出進度和項目實施進程，并加以績效撥款控制;四是績效評價報告撰寫與提交應在部門決算時，或下一年度部門預算編制開始之前完成;五是結果反饋與應用階段應早于準備和預算編制階段，并與其緊密銜接。

（3）制定和完善支撐體系制度。這里的支撐體系主要指技術支撐體系，包括績效評價指標的設計和標準的確定、借用專家和中介機構力量、以及信息系統、數據庫、績效等級庫的建設。在專家和中介機構制度規范方面，需要強調專家和中介機構的獨立性，明確其須履行的義務和承擔的責任，規定專家和中介機構選取的方法、合同訂立要求、保密要求、淘汰機制，以及違反規定所受的處罰。在績效評價指標和標準制度規范方面，必須明確制定和設計績效評價指標、確定績效評價標準的責任主體，以及建立區域性指標和標準定期匯編、評審制度。

（三）建立完善績效評價指標體系

1.明確績效評價指標設計的原則。深刻理解相關性原則、可比性原則、重要性原則、經濟性原則、科學性原則和穩定性原則等主要原則，嚴格依據這六項原則進行指標設計。

2.合理應用不同性質的績效評價指標。運用指標時，結合績效管理對象特點，一是選擇定量分析和定性分析相結合，必要時還可以利用分層分類定性的方法，將定性指標定量化;二是選擇共性指標和個性指標結合使用，針對不同管理對象之間相同地方和獨自特點，既兼顧自身特點，又強調共性的一面;三是選擇短期績效指標和長期績效指標綜合應用，適應不同績效管理對象對經濟的當期或將來影響和效果;四是可設立關鍵指標、輔助指標、修正指標三個層面的績效評價指標配合使用，有利于全面、綜合地反映績效。

3.科學確定績效評價指標權重。首先，要處理好各項指標之間的關系，遵循系統優化原則，充分考慮每個指標對系統不同的作用、貢獻和重要性，合理分配它們的權重，把整體最優化作為出發點和追求的目標;其次，要堅持管理者主觀意圖與客觀情況相結合原則，當管理者主觀意圖覺得某項指標很重要，需要突出它的作用時，就必然給該指標以較大的權數;再次，要堅持民主與集中相結合的原則，實行群體決策，集中相關人員的意見互相補充，形成統一的方案。

4.擴展績效評價指標研究設計范圍。隨著預算績效管理應用面的擴大，應統籌研究一般性轉移支付和專項轉移支付，部門整體支出、基本支出和項目支出，產業、區域等財稅政策的績效指標體系。

5.科學采集績效評價指標數據源。為提高績效評價指標值的準確性，應從財稅庫銀橫向聯網系統、統計信息系統、部門預算系統、預算執行系統等多個權威渠道采集數據，同時加大數據核查力度，提高績效評價數據源的準確性。

（四）逐步拓展財政支出績效評價范圍

1.拓展重點項目績效評價范圍。針對社會各界對豪華辦公樓、豪華裝修、出國考察熱、公款消費過度等問題的關注，績效評價對象重點之一應界定為經費支出，主要包括人員經費和辦公經費。探索實踐對基本支出進行績效評價，并將基本支出內容和績效評價結果對外公開。鑒于對“面子工程”、“半拉子工程”、“短命工程”、“低劣工程”等問題的關注，績效評價對象重點之二應界定為投資性支出，應重點引入：（1）決策評價，主要評價提供項目立項的合理性;（2）經濟效益評價，主要：評價項目的獲利能力、成本效益情況等;（3）社會效益評價，主要評價對地區、行業的經濟發展，項目周邊自然環境及相關社會環境的影響。鑒于納稅人對民生問題的關注，績效評價對象重點之三應界定為民生性支出，主要包括教育、醫療、社會保障及調節收入分配等，重點放在支出的合理性、支出的針對性、支出的覆蓋面、支出的有效性、服務對象的滿意度等方面。

2.探索開展部門（單位）財政支出整體評價。部門（單位）財政支出整體評價的主體通常是各級人民代表大會、財政部門和主管部門，評價對象是部門及其所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。部門（單位）財政支出整體評價形式可以是自我評價或由財政部門評價，主要是對各部門（單位）年初設定目標與其實現情況的對比進行評價，并要做出具體分析和說明。部門（單位）財政支出整體評價的重點是部門（單位）績效目標的合理性、績效目標完成情況，以及績效管理制度、績效管理流程情況。

3.探索開展財政支出綜合績效評價。綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監督機構、財政政策研究機構等，評價對象是財政支出的整體效益，是部門（單位）財政支出績效的綜合反映。財政支出綜合績效評價的基本出發點是從多角度來評價支出活動的業績與成效，可以是財政部門對重點性的預算資金的績效進行綜合評價，也可以是對所有財政資金的績效狀況作出綜合評價，并在預算執行過程中對各部門的預算執行情況進行抽查，以保障各項計劃目標的及時、順利地實現，更好地配合下一年度的預算分配工作。

（五）完善預算績效評價結果應用機制

1.健全財政績效評價結果與預算編審、資金分配相銜接機制。將績效評價與預算編審相結合，績效管理處、預算處和各業務處室都參與績效評價，在評價工作中相互銜接，使績效結果在預算編制中得到充分合理的體現。一是將績效目標管理與預算審核時點相銜接，績效前評價結果（績效目標申報）要作為每年項目預算申報的前置條件和安排部門預算的重要依據;二是將績效跟蹤評價結果列入年中預算調整計劃的考量因素;三是建立績效后評價結果上報與預算安排掛鉤制度，使評價結果在預算分配中得到及時應用。

2.健全績效評價結果應用的反饋機制。應建全財政部門與預算單位的雙向反饋機制，一是財政部門對評價結果反饋以及預算單位對整改落實情況反饋，均通過正式發文的形式，以增強績效評價結果的約束力;二是建立績效評價結果二次評價機制。財政部門根據評價結果要求預算單位在限定期限內針對問題進行改進，再對改進情況進行二次評價;三是積極探索建立績效評價結果責任追究制度。把績效評價結果與經濟責任審計、財政監察相結合，對反映出的有關財政收支、財務收支、工程質量等方面的違法違規問題，依法進行處理，嚴肅財經紀律，確保財政資金的規范高效使用。

3.健全預算績效評價結果的公開機制。一是建立績效評價結果通報機制。首先，績效評價結果要及時報送市委、市政府和人大批準，為審議財政預算等提供決策依據。其次，在每年公布的績效評價結果通報文件中將各項目按照績效評價等級檔次和分數排名通報給各預算單位負責人，引起其重視;二是拓寬結果公開的渠道，將績效評價結果在報紙或網絡等媒體上進行公布;在財政局門戶網站建立專門的“財政支出績效評價”板塊，開設政策法規、政策咨詢、評價結果、培訓資料等欄目;三是分步驟公開績效評價信息，逐步提高評價結果披露的深度和廣度。

（六）建立完善預算績效管理配套機制

1.建立完善評價監督機制。采取部門內審、財政評審、審計監督等多種方式，構建有效的項目績效監督體系。部門每年對實施項目的績效進行自評，財政每年抽取部分項目進行績效評價。審計部門對項目單位進行審計時，將項目績效作為工作的重點之一。

2.建立績效獎勵和問責機制。對實施績效較好的項目，建立績效獎懲機制，財政在資金安排上予以傾斜;項目實施績效不佳和造成財政資金浪費損失的，財政將在以后年度扣減項目資金的安排，并將績效評價結果向政府報告，為政府決策提供參考，作為實施行政問責的重要依據。

3.建立健全財政支出過程“跟蹤問效”機制。把財政支出績效評價的重點前移到支出預算申報和審核過程之中。建立預算事前申報績效目標、事中跟蹤問效、事后績效評價的模式，將績效管理貫穿于財政資金流轉的整個軌跡。預算編制環節，建立財政支出預算績效事前申報目標的評審論證，對部門申報的項目支出預算，增加事業發展績效目標和為實現績效目標將要采取的必要措施。預算執行中，重視事中的跟蹤問效，要求部門和單位嚴格按照計劃和預算執行，防止隨意變更和調整，不斷了解財政支出使用中、項目實施中的新情況、新變化。結合事前、事中的管理，做好事后的考核評價，完善自己使用全程的“跟蹤問效”機制。

（七）加強預算績效管理隊伍建設

一方面，要充分整合多方力量，集中業務骨干充實財政預算績效評價隊伍;要完善業務培訓制度，通過組織培訓、學習考察、工作調研、業務交流等形式，對財政預算部門和縣區相關人員開展多層次的業務培訓;要賦予預算績效管理人員必要的職權，增強其對預算單位開展單位績效管理的指導監督作用;另一方面，要加強對部門預算單位負責人及其經辦人員的培訓教育，為聘請的專家和社會中介機構提供預算績效管理相關資料，讓其更快地了解和掌握預算績效管理內容和實施規程，提高預算績效管理理論和政策業務水平，共同推動預算績效管理工作的深人開展。

總之，預算績效管理是一項復雜的系統工程，也是財政理財理念的一場大變革，更是一個持續的、長期的動態管理過程。從目前的發展趨勢來看，將來的預算績效管理應貫穿財政支出的全過程，特別是要與預算管理高度結合;應融入政府預算管理制度改革的總體框架，與政府績效管理緊密配合;應進一步與深化財政各項改革相銜接，形成改革合力;應作為政府改造的重要內容和實踐手段，并在今后研究中更加注意相關學科領域的交叉研究和對實踐的指導意義。

參考文獻

[1]白文杰.財政支出績效評價的內涵解析[J].財務與金融.2010（06）.

[2]馬國賢.“一觀三論”與財政支出績效評價[J].行政事業資產與財務.2009（3）.

[3]財政部.財政部關于印發預算績效管理工作規劃（2012-2015年）的通知.北京.2012.

[4]昆明市人民政府辦公廳.關于全面推進預算績效管理的實施意見.昆明.2013.

[5]全國預算與會計研究會課題組.財政預算績效管理研究[J].中國財政.2013（05）.

[6]夏先德.全過程預算績效管理機制研究[J].財政研究.2013（4）.

[7]蘇建宏，付申才，吳純俊.云南省預算績效管理的探索與實踐[J].中國財經信息資料.2013（34）.

[8]李應寶.推進地方財政績效管理的思考[J].中國財經信息資料.2013（29）.

[9]財政部財政科學研究所.績效預算的特點及改革方向[J].中國財政.2013（07）.

[10]夏先德.預算績效管理要抓住六大關鍵點[J].中國財政.2013（07）.