中國高科技產業政策的實施效應研究

張丹

摘 要：闡述中國高科技產業政策的實施效應現狀。以日本高科技產業政策對產業發展的促進作用為例，從財政稅收政策、投融資政策、高科技人才政策等方面對比分析中日高科技產業政策在實施效應上的差距。探討中國科技產業政策對中國實現科技強國之路的重要性。

關鍵詞：高科技產業政策；實施效應；日本；啟示

中圖分類號：F260 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0050-03

一、中國高科技政策及其高科技產業的發展

（一）中國高科技政策對產業發展的促進作用

中國從1995年召開全國科學技術大會為科學發展樹立里程碑開始，就不斷的提出各種具有時代意義并能促進高科技發展的政策。在2006年召開的首次全國科技大會中，政府部署并實施了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》（簡稱《規劃綱要》。《綱要》中明確提出了未來十五年內中國科技發展工作的指導方針“自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”，“自主創新”成為中國科技發展的首要原則，這在中國高科技發展政策中是首次，這一切說明了中國高新技術產業政策的指導思想徹底拋棄了“技術引進、模仿創新、以市場換技術”為主的戰略思想，確立了通過增強自主創新能力發展中國高新技術的戰略思想。

在《規劃綱要》的思想指導下，國家的相關部門出臺了一系列配套的政策和政策性指導文件，如國務院做作出了《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》，強調了五個方面即“實施《規劃綱要》，努力建設創新型國家”、“堅持自主創新，全面提升國家競爭力”、“創新體制機制，走中國特色自主創新道路”、“制定配套政策，激勵自主創新”和“動員全黨全社會力量，為建設創新型國家而奮斗”。

2010年，國務院又發出了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，明確了“現階段重點培育和發展節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產業”，并“積極探索戰略性新興產業發展規律，發揮企業主體的作用，加大政策扶持力度，深化體制機制改革，著力營造良好環境，強化科技產業化等。”

（二）中國高科技產業政策的實施效應

中國政府在改革開放三十年來，通過一系列的政策扶持，通過不斷的探索，從80年代的“以市場換技術”到如今的以提升“自主創新”能力為主的具有中國特色的高科技發展戰略引導思想，政府不斷地加深國際間的交流與合作，鼓勵企業自主發展，引進和開發高科技產品，大力地推廣高科技產業化，建立各大高科技發展產業園區、科技城，營造高科技產業發展的良好財稅、金融和社會環境，并通過制定一系列的人才政策，積極地培養和引進高科技人才。通過這些措施中國高科技發展取得了輝煌的成就。以電子工業為例，我們從下圖看中國電子科技產業發展的迅猛之勢，從電子科技產業的發展來看，中國制定的高科技產業政策在促進科技產業發展上起到了重要的作用。

同時，截至2007年，中國的高科技技術制造業規模和產品出口的總量已居于世界第二位，高新技術產業的年平均增長速度高達27%，并且高新技術產業總產值占國家制造業比重的16%。高科技產業發展也呈現出了區域化，建設和發展了一批高科技產業密集區，初步形成了三大主要高技術密集區：長江三角洲、珠江三角洲、環渤海地區。并且因地制宜地根據各省份的條件發展了不同類別的高科技產業。這也體現了政府在制定高科技產業發展政策上的靈活性，根據實際情況制定科技產業發展政策，做到政策與各地的經濟、市場、交通條件、地理條件等等實際情況相符合，在統一的發展目標下，開創不同的發展方法，集合實際發展不同的高科技產業，發揮科技政策的最大效用，引導和促進高科技產業的發展。

總之，中國改革開放以來在高新技術產業發展的各個方面取得了舉世矚目的成績，但是中國高新技術產業發展與發達國家相比，仍然存在著差距，也與中國實現創新型科技大國的目標還相差甚遠。

二、中日高科技產業政策的比較分析

（一）中日在高科技產業風險投資和金融市場方面存在的差距

金融投資手段對高科技產業發展具有非常大的刺激作用，但是中國在利用金融手段促進新新技術產業發展上面還非常的薄弱，并且在高新技術產業R&D（research & development）經費的投入上面，老牌的科技大國如美國、英國和日本都在10%以上，崛起中的韓國也是在6%左右，然而中國在2000—2010年這十年之間，雖然R&D強度從2000年的0.7%左右到2008年的1.4%增長了近1倍，但是與世界上的各大科技強國比起來相差甚遠。因此，與日本相比，中國在風險投資和債務融資的制度方面存在缺陷。同時，中國也缺乏一個完整的針對高新技術產業投資融資的法律制度。

（二）中日在高新技術產業財政稅收政策方面存在差距

從發達國家政府在促進高新技術產業發展的實踐中證明了一點，稅收政策可以促進科研成果轉化為現實的生產力；同時，稅收政策中的優惠政策還可以幫助高新技術企業降低成本，降低企業在進行技術研發和進步活動中的風險，從而有利于高新技術產業的快速發展。日本作為科技發展大國具有較為完善的高新技術產業財稅政策，并通過法律的制定，保障政策的實施，同時也遵循世界經濟和市場的發展的趨勢，根據高科技企業的需求，不斷完善政策以適應發展需求。當今中國在改革開放這樣一個順應時代發展的大背景下，也逐漸形成了具有中國特色的財政稅收政策，也出臺了一系列促進高新技術產業發展的財政優惠政策，但因為中國高科技產業發展起步較晚，在高新技術財稅政策上沒有形成一個完善的體系，與此同時，也缺乏一部完整的、系統的保障高新技術產業發展政策的法律，這些缺陷也成為阻礙中國高新產業發展的因素。

1.中國沒有一個健全的只針對高新技術產業發展的財稅法。法律具有強制性和權威性，以法律的形式將這些只針對高新技術產業的優惠財稅政策確定下來，更有利于保障其實施，創造一個良好的財稅環境，更有效地促進高新技術產業的發展。

2.高新技術產業財稅優惠政策缺乏系統性。沒有自身的獨立體系是中國高新技術產業財稅優惠政策的一大特點，總是分布在各種文件、決定和一些單行的法規和財稅規章中，缺乏系統性和整體性。這種現狀通常會導致政策之間缺乏協調性和銜接性，從而削弱了財稅政策對產業發展的促進作用，降低了效率。

3.稅收優惠政策偏重區域性輕行業性。在經濟發展初期，中國制定和實施了一系列的區域性稅收優惠政策并促進建設和發展了一批經濟特區、高科技技術園區、經濟技術開發區，因此，中國的高新技術稅收優惠政策主要針對高科技技術集中的區域，但是，隨著中國經濟的發展，以前單純地只針對某一片區的優惠政策已經不能適應國家整體高科技產業發展，因此，必須注重制定國家整體層面上的高科技產業發展稅收優惠政策。在制定一個整體的高科技發展目標的前提下，將稅收優惠政策的觸角更多地面向各個新興行業，實現老牌科技產業帶動新興科技產業，實現老牌科技產業的持續發展，新興產業的跨越式發展。高技術產業的稅收優惠政策從重區域性轉向重行業性，更有利于促進高新技術產業的整體性發展。也有利于縮小區域之間的發展差距，促進和建設新的一批批高科技產業園區和技術開發區。

（三）中日在高科技人才政策上存在著差距

在上文中有講述道，日本在發展和培養創新型人才政策方面，與國際接軌，出臺了一系列旨在培養世界一流高科技創新型人才的培養計劃，并形成了以政府、企業和科研機構為一體的“三位一體”體制，為日本高新技術產業發展提供源泉和種子。與日本相比，中國在高新技術人才的培養、管理等方面也出臺了一系列政策但卻仍然存在著問題，例如人才政策的“弱法律化”、“項目碎片化”等等。

1.鼓勵企業發揮人才挖掘和培養方面政策的缺失。企業在人才挖掘和培養上起著重要的作用，放眼中國高科技企業例如，聯想集團通過培養和挖掘了大批的高科技人才，不斷創新企業產品，增強企業國際競爭力，集團資產在十年間由原來的20萬變成了20億，還有一個靠人才發展壯大起來的企業就是北大方正集團，短短十年間資產增長了7 000倍。這就是企業的力量，不僅帶來的是經濟的發展和企業自身國際競爭力的提高，同時也不斷培養出了大批優秀的具有實用精神的科技人才。然而，中國的高科技人才政策出臺的一系列吸引人才的法律法規通常只是將重點放在科研院校卻忽視了企業這一層面，沒有充分得意識到在當今知識和經濟全球化的背景下，人才的培養和爭奪都必須與國際接軌，而企業在這方面發揮著重要的作用。但目前來看，這方面政策的缺失導致沒有充分挖掘企業吸引和培養科技人才潛能，調動企業引進創新人才和培養創新人才的積極性，從而導致了大量人才外流。

2.缺乏政策缺乏法律法規保障。改革開放以來中國各個機構和部門頒布了很多高科技人才的專項計劃例如：1994年的“百人計劃”、“國家杰出青年科技基金”到現在的“海外高層次人才引進計劃”、“高等學校科學創新引智計劃”等等，這些專項人才計劃對人才的培養和引進起到了毋庸置疑的作用，但是也可以看出，中國人才政策的“碎片化”。并且，中國的人才政策體系大多是以政府規章的形式出現，而缺乏法律性和權威性，不利于保障人才政策的實施。

3.人才的創新性有待進進一步提高。政府在培養人才的重點除了要注重智力培養以外，更加要注重人才素質能力和創新能力的培養，進一步提高人才的素質教育，充分開發人才的潛能。

三、中國高新技術產業政策創新策略

（一）完善高新技術產業投融資體制機制

1.政府鼓勵風險投資。政府必須發揮其應引導作用和杠桿作用，同時發揮市場優化資源配置的功能，將政府與市場的作用充分地發揮，在積極地將社會資源引入到高新技術產業上，加大社會投資，實現科研投入的穩步增長，增加資金投入從而促進高新技術產業的創新和結構優化。

2.健全法制法規建設。高新技術產業有自己的特殊性，需要一部專門的、完善的法制法規，這樣高新技術產業的相關政策在國家層面上才能得到保障，才能促進高新技術產業的金融活動發展，同時也對產業發展的金融市場進行統一的監管，及時發現和處理違反正常金融市場交易的事件。

3.營造良好的外部環境。良好的外部環境包括優秀的高層人才培養和輸送機制、良好完善的行業投資和資信評估制度、完善規范的中介服務機構和行業組織、龐大的創業投資隊伍，這些外部環境的不斷完善，才能從各個方面促進高新技術產業的發展和制度的創新。

（二）健全高新技術產業財稅政策

1.完善高科技產業政策財稅政策。首先，要保障高新技術產業穩定、健康發展，就必須利用法律的手段制定一個專門針對高新技術產業發展的專門法，從法律的層面對高新技術產業發展的戰略和財政優惠政策進行系統的規劃。其次，將由國家各個部門頒發的分散的高新技術產業財稅政策進行統一的整理、歸納形成一個專門的行政規章制度。通過這些方法保證高新技術產業財稅政策的權威性、可操作性和穩定性。

2.完善高新技術產業政策的財稅優惠體系。首先，在引導和鼓勵投資公司、企業、個人投資高新技術產業的同時，要對其實行較低的企業所得稅和個人所得稅。其次，可以借鑒國外的經驗，嘗試推行專門的高科技投資激勵計劃填補目前中國在高科技財稅優惠政策中存在的真空。“高科技產業的發展，科技人才是核心。”因此，加強對高科技研發人員薪酬的財政優惠激勵，調動和激發高技術人才投入研發的積極性和創造性。最后，在制定財稅優惠政策的時候要根據高新技術研發的不同階段，針對性地制定財稅優惠政策更有力地促進高新技術開發的各個階段的活動。

（三）制定高科技人才自主培養和引進政策

1.形成“政府宏觀引導、市場基礎配置、企業自主用人”的人才政策體系。在經濟全球化的今天，人才是國際的人才，企業是高技術交流的平臺。強化以企業為主的人才政策導向，一方面，不僅有利于我們培養適合市場需要的高科技人才。另一方面，也有利于有效地吸引國外的人才，同時避免國內人才的外流。這一政策體系是企業可以成為培養人才、引進人才、使用人才的主體。

2.政府加大培養人才自主創新的力度。中國自主創新能力整體實力薄弱這與中國缺乏創新型人才是密不可分的。有學者說“一個國家的科技發展不可能是建立在借雞下蛋的基礎上的，關鍵是在于自己要培養能夠下蛋的雞。”因此，“以培養為主，引進為輔”的高科技人才政策才是中國實現“人才強國”戰略的長久之計和明智之舉。為此可以采取以下措施：首先，增加教育經費的投入，加大師資力量，投入建設與國際接軌的一流大學；可以對大學進行外部評估制度，推動各大高校開展有利的競爭，同時要注重培養人才的創新能力和實踐能力。其次，政府制定有關鼓勵人才創新的激勵政策，營造創新型的科研環境，調動人才自主創新的積極性。最后，實施人才專項培養計劃，主要任務是培養研究人員，通過學術交流與合作等方式推動中國學術的發展，并且積極地開展國際交流與合作，借鑒國外的優秀的人才培養計劃和人才培養的制度，創新中國人才培養制度。

3.完善用人機制，做到“人盡其用”。健全的用人機制，可以充分地發現和培養高科技的人才。首先，要杜絕學術界在用人上的“官本位”機制，必須強調“人本位”的用人機制，要突破年齡、性別地位的限制坦誠地重視人才，實現人才資源的優化配置。其次，建立“產—研—學”的人才流通機制。政府應當積極地制定相關政策促進企業、科研機構、大學三者之間的人才的流通，使更多的人才的能力得以發揮。

4.健全和完善人才政策法律的體系。制定和頒布有關人才的基本法律，這是當前中國實行人才強國戰略的首要一步和基本的要求。同時，要在人口的戶籍管理、人口移民、人才培養、激勵、人才的社會保障、醫療保險等各個方面制定相關的配套法律法規，健全中國特色的人才法律法規，形成一個完整成熟的人才體系。

5.創新建立一個符合中國國情的高科技人才政策效果評價的指標體系。政策的效果評估是需要一個評判標準的，這些標準的設立可以判斷政策效果的好壞，從而可以對政策進行后續調整、修改、繼續實施或終結，因此必須重視對政策效果的評估。科學創新地建立和完善一個符合中國國情的高科技人才政策效果評價指標體系，能有效地監督和保障人才政策的實施，同時也能及時發現問題，對阻礙科技人才隊伍建設和發展的不利政策進行修正。

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[責任編輯 劉嬌嬌]