當(dāng)前城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的問題及對策

諶　圣，耿相魁（浙江海洋學(xué)院，浙江　舟山　316000）

當(dāng)前城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的問題及對策

諶圣，耿相魁
（浙江海洋學(xué)院，浙江舟山316000）

摘要：經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式取得了一定的成果.但在實踐進(jìn)程中也陸續(xù)出現(xiàn)了一些問題.本文主要介紹了中國網(wǎng)格化管理發(fā)展的幾種典型模式.并根據(jù)網(wǎng)格化管理在各地實施的情況，總結(jié)出一些共性問題以及相應(yīng)的改進(jìn)措施.

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；網(wǎng)格化管理；模式；問題；對策

社區(qū)網(wǎng)格化管理依靠統(tǒng)一的城市管理和電子信息平臺，將城市覆蓋的轄區(qū)按照特定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元格網(wǎng)絡(luò).使這些單元格成為政府管理基層社會的基本單位，通過建立城市管理指揮中心和城市管理監(jiān)督中心增強(qiáng)對單元格內(nèi)部的部件和事件的排查，使監(jiān)督職能和管理職能兩軸分開，建立一種處理和監(jiān)督相互獨立的模式[1].它的理論基礎(chǔ)是無縫隙政府理論、群眾路線以及精細(xì)化管理理論[2].城市社區(qū)網(wǎng)格化管理也打破了傳統(tǒng)的社區(qū)管理格局，有效改變了傳統(tǒng)社區(qū)管理中信息滯后、處置效率低下等弊端，使得信息收集反饋的時間大大縮短，提高了精細(xì)化的管理水平[3，4].在黨的十八屆三中全會《決定》中更是提到“要以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜治服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”[5].首次把城市網(wǎng)格化管理上升到了國家層面，使網(wǎng)格化管理成為新形勢下社會治理的一種新模式、新要求.

1城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的主要模式

2004年北京東城區(qū)邁出了網(wǎng)格化管理的第一步，標(biāo)志著我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究與實踐的開始.經(jīng)過多年摸索與發(fā)展，全國各地前前后后開展了多處試點.但在仔細(xì)分析研究這些試點城區(qū)的網(wǎng)格化管理模式，最具有特點和代表性的網(wǎng)格化管理發(fā)展模式是以下四種模式

1.1北京東城區(qū)模式

北京東城區(qū)按照“精細(xì)化、網(wǎng)格化、信息化、人性化”的城市管理理念開始進(jìn)行城市網(wǎng)格化管理的試點.北京市東城區(qū)利用“萬米單元格”的網(wǎng)格管理技術(shù)，將整個城區(qū)統(tǒng)一劃分為589個城市社區(qū)網(wǎng)格.由區(qū)級、街道、社區(qū)以及網(wǎng)格四個層級構(gòu)成了網(wǎng)格化框架.把信息資源進(jìn)行整合，建設(shè)成覆蓋大部分城區(qū)的“網(wǎng)格化城市管理信息平臺和應(yīng)用系統(tǒng)”.東城區(qū)還建立了“雙軸化”的管理模式（監(jiān)督軸和管理軸）.東城區(qū)還有350名網(wǎng)格監(jiān)督員，利用“城管通”與服務(wù)器進(jìn)行信息交換，實現(xiàn)對其所管轄的網(wǎng)格進(jìn)行實時的監(jiān)控.另外建立了主客觀相結(jié)合監(jiān)督評價體系，及時反映城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的情況進(jìn)展.

1.2上海長寧區(qū)模式

2005年底，上海在長寧區(qū)開展了網(wǎng)格化試點工作.華陽社區(qū)將“網(wǎng)”設(shè)在街道一級，作為網(wǎng)格資源整合和信息化支撐的平臺，將原有的警務(wù)區(qū)作為設(shè)置依據(jù)，將華陽社區(qū)劃分為四個子網(wǎng)格.在社區(qū)層面建立了指揮中心和應(yīng)急呼叫系統(tǒng)，對網(wǎng)格內(nèi)重要路段和區(qū)域?qū)嵭?4小時動態(tài)監(jiān)控；統(tǒng)一設(shè)立“社區(qū)事務(wù)受理中心”，不斷強(qiáng)化服務(wù)職能，全面推行“一口受理，一網(wǎng)協(xié)同”的工作機(jī)制，為社區(qū)居民提供方便、快捷的服務(wù).上海網(wǎng)格化管理的另外的一大特色是社區(qū)黨建社會化，將街道黨工委改建為社區(qū)黨工委，以此作為社區(qū)網(wǎng)格化管理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，依靠社區(qū)黨建來推進(jìn)網(wǎng)格化.

1.3湖北宜昌模式

湖北省宜昌市城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的基本原則可以簡單的歸納為“一本三化”即堅持“以人為本，網(wǎng)格化管理，信息化支撐，全程化服務(wù)”.

網(wǎng)格管理員通過公開考試選拔，由此產(chǎn)生一支由1000多名網(wǎng)格員組成的服務(wù)隊伍.另外，在街道建立“三個中心”，在社區(qū)建立“三個站”，相應(yīng)的由網(wǎng)格管理員組成“三支隊伍”為民服務(wù).在信息系統(tǒng)方面構(gòu)建“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級聯(lián)網(wǎng)的“社區(qū)綜合信息服務(wù)管理平臺”，將電子信息服務(wù)平臺延伸至基層社區(qū)，形成每個社區(qū)網(wǎng)格上接政府職能部門，下接“三支隊伍”.宜昌市政府還以社區(qū)網(wǎng)格化管理為契機(jī)，不斷輻射到社區(qū)管理服務(wù)的其他領(lǐng)域.相比較于北京、上海，湖北宜昌更注重人性化服務(wù)，公共服務(wù)深入到基層社區(qū).

1.4浙江舟山模式

2007年下半年，舟山市進(jìn)行了“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理改革試點并取得了一定的成績.2008年，舟山市全面推廣這種模式.

舟山建立了5個層級，依次為網(wǎng)格級、社區(qū)級、街鎮(zhèn)級、區(qū)縣級和市級，從而構(gòu)成了由五個層級構(gòu)成的管理服務(wù)系統(tǒng).網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊每年會進(jìn)行至少4次走訪，積極與網(wǎng)格內(nèi)的居民交流，主動及時的發(fā)現(xiàn)問題并妥善解決問題.同時向居民發(fā)放聯(lián)系卡，讓居民有問題時知道去哪，找誰.舟山市還通過建立多種激勵措施來保證服務(wù)管理的質(zhì)量，比如制定了以居民滿意度為導(dǎo)向的考核方法.上級也定期對網(wǎng)格管理員進(jìn)行考核，考核的方式也比較多元化.考核的結(jié)果也將作為年終評選優(yōu)秀街道、社區(qū)以及干部任用提拔的依據(jù)[6].

2城市社區(qū)網(wǎng)格化管理存在的問題

2.1網(wǎng)格管理員的尷尬身份

網(wǎng)格管理員在城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理中扮演著重要角色.但是，很難在中國的法律層面上找到對網(wǎng)格管理員的定義.他們不是行政、事業(yè)單位人員，甚至不是社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，像這種“非官非民”身份，使他們在工作中經(jīng)常遇到阻礙.首先，他們對自己的認(rèn)同度不高，對自己的職能不清楚，從而影響其工作的熱情.另外，社區(qū)居民對網(wǎng)格管理員的認(rèn)同度低.社區(qū)居民對他們的職業(yè)角色認(rèn)識不足，加上網(wǎng)格管理員不是本社區(qū)或者本街道的人，從而在網(wǎng)格管理員工作過程中，對他們的工作不理解、不配合甚至故意刁難.尷尬的身份也影響著網(wǎng)格管理員的薪資待遇、職業(yè)發(fā)展.薪資偏低、晉升機(jī)會小也使得許多優(yōu)秀的管理人才對網(wǎng)格管理員這一職業(yè)望而生嘆.

2.2網(wǎng)格化管理的泛化、虛化現(xiàn)象嚴(yán)重

城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐在中國已經(jīng)進(jìn)行了十年之久，其有效彌補(bǔ)了現(xiàn)存基層管理體制的不足，在一定程度上解決了傳統(tǒng)社區(qū)管理體制所出現(xiàn)的問題，是提高基層服務(wù)管理的有效手段.但隨著網(wǎng)格化管理的不斷推廣實踐，網(wǎng)格化管理已經(jīng)被吹噓成能夠解決任何問題的有效途徑，泛化現(xiàn)象十分嚴(yán)重.這勢必會造成人們對網(wǎng)格化過分依賴，認(rèn)為任何事情都可以通過網(wǎng)格來解決，任何小事情都可以通過聯(lián)系網(wǎng)格長來解決.這不僅會造成人力物力的浪費，同時也違背了基層居民“自我管理、自我服務(wù)”的初衷.最終有可能會導(dǎo)致社會管理過程簡單化、無序化.而有些地方網(wǎng)格化管理僅停留在幾張網(wǎng)格化流程圖上而不認(rèn)真踐行，出現(xiàn)網(wǎng)格化虛化現(xiàn)象，僅僅是為了響應(yīng)上面的號召走走形式而已.

2.3社區(qū)居民參與社區(qū)自治的熱情度不高

從城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的具體情況來看，社區(qū)群眾并沒有積極參與到社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的進(jìn)程中來，特別是社區(qū)大部分年輕人忙于自身的工作，所以網(wǎng)格工作團(tuán)隊無法對這部分人進(jìn)行有效的、大規(guī)模的宣傳，使得這部分居民對網(wǎng)格化管理的認(rèn)識有所欠缺.在許多年輕人的慣有模式中認(rèn)為社區(qū)自治是退休的大爺大媽的事，與自己無關(guān).這也就造成了網(wǎng)格化管理行政主體單一，都是年齡偏大的老人.社區(qū)居民對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的認(rèn)識不足，在很大程度上影響居民參與到社區(qū)自治中來.

2.4居民信息隱私安全與資源共享的矛盾

電子信息系統(tǒng)的建立無疑使管理服務(wù)變得更加準(zhǔn)確、更迅速，在城市管理中發(fā)揮著重要的作用.信息系統(tǒng)實現(xiàn)了資源共享，這有效解決了城市管理中職能交叉、資源分散、效率低下以及各自為政的問題.但信息系統(tǒng)的建立以及全時段的監(jiān)控便導(dǎo)致居民的隱私保護(hù)問題的產(chǎn)生.先進(jìn)的信息化技術(shù)促進(jìn)了資源共享，提高了管理的效率，但同時管理部門和工作人員在網(wǎng)格化管理中侵犯公民隱私的可能性也隨之增大了.

3完善城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的對策舉措

“網(wǎng)格化管理”是政府在社會新形勢下貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大決策.有效解決了傳統(tǒng)城市社區(qū)管理體制的弊端.對基層維穩(wěn)起到了積極的作用，提高了事件的處置效率.大大提高了城市社區(qū)的精細(xì)化管理水平.但網(wǎng)格化管理依然缺乏有效的實踐經(jīng)驗和理論基礎(chǔ).必須在實施網(wǎng)格化管理的進(jìn)程中，根據(jù)所出現(xiàn)的問題作出及時的調(diào)整，循序漸進(jìn).并且要根據(jù)各地區(qū)的實際情況作出適度的調(diào)整，切不可硬搬生套其他地區(qū)的模式.

3.1引入公務(wù)法人制度

公務(wù)法人這一概念來自于德國的行政學(xué)家奧托.梅耶爾，公務(wù)法人是指“在國家和地方行政機(jī)關(guān)之外，具有一定的獨立性，但是又承擔(dān)一定社會事務(wù)職能的法人組織體.[8]”公務(wù)法人是為協(xié)助某一行政主體進(jìn)行公共服務(wù)所設(shè)置的，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任，并且具有自己的管理機(jī)構(gòu).對于公務(wù)法人其實我們并不陌生，如：圖書館、公立學(xué)校以及醫(yī)院等.可以借鑒公務(wù)法人這一制度來解決網(wǎng)格管理員身份的困境.比如說構(gòu)建一個具有公務(wù)法人性質(zhì)的社會組織，該組織具有管理所有網(wǎng)格管理員的行政權(quán)力.組織負(fù)責(zé)網(wǎng)格管理員的選拔錄用、薪資發(fā)放、績效監(jiān)督等.組織與網(wǎng)格管理員是雇主和雇員的關(guān)系.而地方政府可以根據(jù)需要從該組織處購買服務(wù).政府、社區(qū)居委會與網(wǎng)格管理員不是直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是服務(wù)購買方與服務(wù)提供方的關(guān)系，網(wǎng)格管理員對該組織負(fù)責(zé).這種做法也能很好的貫徹“輕管理重服務(wù)”的理念.

3.2建立完善的工作機(jī)制，明確網(wǎng)格管理員職權(quán)范圍

我們應(yīng)當(dāng)理性的看待問題，認(rèn)清“網(wǎng)格管理”與“社區(qū)自治”之間關(guān)系，找到兩者之間聯(lián)結(jié)點.不僅網(wǎng)格管理員要了解也要通過宣講會等渠道加強(qiáng)居民對這兩者之間的認(rèn)識.另外，要建立完善網(wǎng)格管理員的工作機(jī)制，讓網(wǎng)格管理員有據(jù)可依，并明確網(wǎng)格管理員的職權(quán)范圍.要清楚什么事情該管，什么事情可由居民們自己解決.不能一網(wǎng)兜，什么事情都攬過來，這不僅僅會浪費人力財力物力，也會社區(qū)居民的“自治”能力下降.反之，網(wǎng)格管理員也不能“無為而治”，僅僅走走過場，不干實事.要積極提高自身綜合素質(zhì)，為社區(qū)居民服務(wù).對于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事物要認(rèn)真耐心的完成.

3.3加大宣傳力度，鼓勵居民參與社區(qū)建設(shè)

黨在十八大會議上強(qiáng)調(diào)“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”.社區(qū)居民不僅是網(wǎng)格管理的服務(wù)對象，更是網(wǎng)格管理的主體.只有充分調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，才能更好地發(fā)揮網(wǎng)格管理的優(yōu)勢，更好地為民服務(wù).首先要通過多種渠道來增強(qiáng)居民的社區(qū)參與意識，對網(wǎng)格化管理產(chǎn)生認(rèn)同感.如開展有針對性的宣傳活動，把各個年齡段的居民都調(diào)動起來積極參與社區(qū)建設(shè).其次建立完善居民參與社區(qū)民主議事的各種制度.調(diào)查顯示，中國城市居民的政治參與在整個社區(qū)活動中只占14%.這顯然不符合讓居民自治的初衷.必須保證居民能夠參與到社區(qū)的政治性事物中來，共同為社區(qū)的發(fā)展出謀劃策，共謀社區(qū)發(fā)展.此外，社區(qū)要開展多樣性的社區(qū)活動，要讓社區(qū)服務(wù)覆蓋社區(qū)全員，讓每個人對網(wǎng)格、社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感.

3.4建立健全制度規(guī)范，提高網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)

在制度方面，要建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系來規(guī)范網(wǎng)格管理人員的行為舉止和管理工作.通過制定詳細(xì)的操作章程來指導(dǎo)約束工作人員什么該做，什么不能做.還要建立相應(yīng)獎懲措施.從技術(shù)層面來講，要對涉及居民隱私的信息進(jìn)行有效的控制，并根據(jù)信息資源的重要性和敏感性的不同來劃分等級并設(shè)置權(quán)限[8].根據(jù)信息的等級和訪問者的角色設(shè)置成普通居民、一般管理人員及核心管理者等不同的訪問權(quán)限.不同的角色瀏覽到信息重要程度也是不同的.通過技術(shù)保障與權(quán)限設(shè)置相結(jié)合來加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全，保證居民的隱私安全.

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基金項目：2015年度民政政策理論研究委托課題（2015MZR0252605）階段性成果

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-260X（2015）09-0127-03