淺談我國規劃環評現狀與問題及對策建議

楊常青　宣　昊

(1.環境保護部環境發展中心，北京　100029；2.環境保護部環境工程評估中心，北京　100012)

淺談我國規劃環評現狀與問題及對策建議

楊常青1宣昊2

(1.環境保護部環境發展中心，北京100029；2.環境保護部環境工程評估中心，北京100012)

【摘要】本文回顧了我國規劃環境影響評價的發展沿革，歸納現狀存在問題主要表現在制度方面約束性不足、貫徹方面執行率不高、技術層面操作性不強等方面，并結合現有制度基礎與實施經驗，提出在當前形勢下，對于規劃環評制度具有針對性、有效性和可操作性的對策措施建議。

【關鍵詞】規劃環評；現狀與問題；對策建議

引用文獻格式：楊常青等.淺談我國規劃環評現狀與問題及對策建議[J].環境與可持續發展，2015，40(6)：176-178.

我國自2003年頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)明確了對“一地、三域、十專項”開展規劃環境影響評價的要求。《環評法》實施十多年來，我國規劃環評制度正在逐步完善；但在實際開展過程中，規劃環評仍然存在執行率不高、約束性不足、程序性不強等突出問題。具體表現在規劃編制部門開展規劃環評工作主動性不夠，規劃環評程序滯后，為了項目環評通過審查獲得批復、使得規劃環評存在“補手續”、“走過場”等問題，此外，規劃環評的技術成果質量參差不齊，且審查意見在落實與監管過程中存在偏差等等。

1規劃環評發展沿革

1.1　起步階段(上世紀八十年代初～2003年)

我國1979年通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》就將環境影響評價制度正式列入法律體系之中。上世紀八十年代初我國就開始了規劃或戰略方面的環境影響評價實踐，如山西煤電并重發展、天津市薊縣經濟開發區規劃、長江水利建設、岷江上游紫坪鋪水庫流域開發規劃、昆明滇池國家級旅游度假區西區總規修編、沈陽市渾南新區規劃、天津市污水資源化政策、大連市城市發展、廣西北部灣經濟區發展等。1995年原國家環保總局在《中國環境保護21世紀議程》中提出，要逐步完善區域規劃或戰略環境影響評價理論、技術和管理方法，全面開展區域環境影響評價的研究和實踐工作[1]。

1.2　探索階段(2003年～2009年)

2003年9月1日，《環評法》的正式實施是我國環評發展的里程碑，標志著具有中國特色的規劃環評制度進入了新階段；2009年，國務院公布實施《規劃環境影響評價條例》，以行政法規形式進一步加強了規劃環評的法律地位。在此期間，監管層和執行層對規劃環評進行了廣泛深入的探索。

《環評法》實施初期，我國為推進規劃環評的開展，著重于規劃環評的制度建設、技術準備和能力建設等方面。2003-2005年先后出臺了《規劃環境影響評價技術導則(試行)》、《開發區區域環境影響評價技術導則》、《專項規劃環境影響報告書審查辦法》等技術導則、管理規章等文件，為規劃環評制度的順利實施提供了必要的能力保障。從2005年起，規劃環評逐漸為政府部門所重視，各級政府部門加大在土地、工業、農業、能源、城市建設、交通和林業等10個專項規劃中的環評開展力度。2005年，我國開展了典型行政區、重點行業和重要專項規劃3種類型23個規劃環評試點；2006年，《武漢市國民經濟和社會發展第十一個五年總體規劃綱要》戰略環評是我國環評史上一項開創性、示范性的工作，為國家環評法制建設及管理提供了參考；2008年，環境保護部組織開展了“汶川地震災后重建規劃環境影響評價”和“新增千億斤糧食規劃環境評價”，推動了決策的科學化、合理化；同年，環保部組織開展了遼寧沿海經濟帶“五點一線”、江蘇沿海地區及廣東橫琴重點開發區域規劃環評，推動上海等30個重點城市開展軌道交通規劃環評。

1.3　壯大階段(2009年～至今)

隨著國家重點區域和行業發展戰略的深入推進，以規劃環評為抓手，從源頭預防環境污染和生態破壞，破解重工業布局與生態安全格局、結構規模與資源環境承載之間的突出矛盾，是環境保護參與綜合決策的重要途徑，也是優化產業布局和國土空間開發結構的必然要求。

自2009年開始至2013年，國家先后開展了五大區域重點產業、西部大開發重點區域和行業、長江中下游城市群和中原經濟區發展戰略環評的試點工作，正在開展的還有京津冀一體化規劃環評。截至目前，業內公認完成得最好的戰略環評當數包括環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海、成渝經濟區和黃河中上游能源化工區在內的“五大區域戰略環評”，涵蓋15個省(區、市)的67個地級市和37個縣(區)，覆蓋國土面積111萬平方公里，經濟總量占全國的1/5，涉及石化、能源、冶金、裝備制造等10多個重點行業，是目前為止涉及地域范圍最大、行業范圍最廣的戰略環評。截至目前，中部崛起、京津冀一體化規劃與戰略環評工作正在開展與推進。這些工作都有力地推動了戰略環評、規劃環評實踐在我國的開展。

2規劃環評現狀存在問題

通過起步、探索和發展壯大，我國規劃環評目前正面臨著制度與實踐的瓶頸期，主要表現在制度方面約束性不足、貫徹方面執行率不高、技術層面操作性不強等方面[2-4]。

2.1　制度方面，約束性不足

2.1.1“未評先批”，規劃環評滯后于規劃

規劃“未評先批”現象比較普遍，規劃環評滯后于規劃審批，雖然新的《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ/T130-2014)更加強調全程互動的原則，但本該在規劃草案形成之前開展的環評工作，經常滯后于規劃編制工作甚至規劃審批。

而在實際工作中，通常是某項規劃到了報批階段，才臨時開展環評工作，或是為了某具體項目而草訂規劃并開展規劃環評，無法體現規劃環評作為戰略決策一部分的重要意義。

2.1.2“有令不行”，規劃環評監管難以落地

規劃環評的審查意見相當于項目環評的批復。目前，規劃環評的審查意見難以形成剛性約束，且對于規劃實施缺少追責機制。規劃環評成果也往往被“選擇性”落實，現行的法律法規并未將規劃環評與具體的政府決策流程建立聯系究其原因，規劃環評的技術審查不屬于行政許可范圍，《環評法》中規定，規劃審批部門對環評審查意見有權采納也可不采納(但不采納要給出不采納的原因)。因此，在執行力度上，規劃環評提出的環境影響減緩措施、優化調整意見建議，與項目環評的審批還存在明顯差距，相關跟蹤監督機制尚未有效建立。

現實中，各級環保部門常常難以掌握規劃審批時有無采納規劃環評建議，不利于規劃實施過程的及時監督，而要求規劃編制單位定期對規劃實施情況進行跟蹤評價、回顧性評價的做法，從目前來看也往往難以實現有效跟進。

2.2　貫徹方面，執行率不高

2.2.1對規劃編制部門而言，開展規劃環評的主動性不夠

規劃環評是環境影響評價在規劃層次的應用，主要關心在對規劃進行宏觀決策時各方所關注的環境問題。盡管《環評法》、《規劃環境影響評價條例》中規定開展規劃環境影響評價的責任主體為國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，但由于規劃環境影響評價的概念是由環保部門提出的，因此，現狀是規劃環評主導部門一般都是環保部門，其他部門開展規劃環評的積極性和主動性相對不夠，缺乏內在動力。

實際過程中，甚至出現規劃環評僅僅為了項目環評的技術審查能夠順利通過，而演變為補辦手續，且由于各地審查程序的嚴格程度不統一，最終形成“國家管微觀、地方管宏觀”本末倒置的局面。

2.2.2對規劃環評單位而言，規劃技術成果質量參差不齊

我國的規劃環評制度基本上是采取第三方評價的模式，這就要求評價對象相對穩定。而實際的規劃環境影響評價的對象處于不斷變化之中，規劃的具體編制單位和規劃環評技術服務機構很難實現動態結合，規劃的調整難以及時反饋到規劃環境影響評價中，而規劃環境影響評價的結果也難以及時融入規劃之中，勢必會造成某種程度的脫節，很難達到預期的理想效果。同時，評價對象的不穩定要求評價機構對不斷調整的規劃進行及時動態評價，會導致評價單位工作量、工作時間的大幅度增長和延長，這在主要受市場機制調控的環境咨詢工作現狀下，無形中會影響到規劃環評技術成果的質量。

2.3　技術層面，操作性不強

2.3.1缺乏獨立的方法體系

規劃環評所涉及的一般都是中長期規劃，具有時間和空間上的宏觀性，必然要求規劃環評的評價方法與之相適應，具有預測、估算宏觀、大尺度環境影響的能力。不同類別規劃的環評所關注的環境要素不同，采用的方法也有所不同，有賴于多種技術方法的綜合運用或集成。

但是，在目前規劃環評的實踐中，大多直接沿用建設項目環評的技術方法，例如大氣預測仍局限于大氣污染物的落地濃度分布范圍，生態影響仍專注于具體保護物種的特點，缺乏宏觀、大尺度的評價理念。這種做法明顯制約了規劃環評的發展，導致規劃環評的準確性較差、預測結果不夠理想，從而使得評價結論缺乏應用的說服力。

2.3.2缺少具體的技術導則

目前除規劃環評技術導則總綱、煤炭礦區開發外，其它各類別規劃環評技術導則仍處在編制或待編狀態。技術導則的缺失往往會造成法規文件對具體工作指導不足，對實踐工作造成一定的困難。以跟蹤評價為例，無論《環評法》還是《規劃環境影響評價條例》均明確“對環境有重大影響的規劃”應實施環境影響跟蹤評價，但未對“對環境有重大影響的規劃”進行界定，因而在規劃環境影響跟蹤評價實踐操作過程中造成了一定的困難。此外，當前規劃環評體系仍沿用傳統項目環評體系，未將累積影響、疊加影響等技術思路融入規劃環評中。

2.3.3公眾參與易流于形式

由于規劃環評是宏觀決策層面上的評價，不同與微觀層面的項目環評，導致規劃環評公眾參與的范圍相對較大，因此規劃環評更應注意地區之間、部門之間、行業之間的溝通與協調。但是，由于規劃本身具有一定的保密性、專業性和區域性，信息不能全部向公眾公開，所以規劃環境影響評價公眾參與的方法和信息公開的程度需要在實踐中進一步探索，公眾參與對象的專業素質也應符合一定要求，不能簡單地像項目環評一樣，僅僅通過對公眾發放調查問卷了事。

3規劃環評對策建議

3.1　開展規劃環評執行情況摸底調查

建議國家環境保護主管部門選擇試點省份，由省級環保部門聯合發改、能源、國土資源、工信等部門開展一輪規劃環評執行情況的摸底調查，按照現有《環評法》、《規劃環境影響評價條例》對各省級規劃已通過審批、但規劃環評(環評報告書或篇章說明)未通過審查的情況進行一次大摸底。根據試點省份摸底實際情況，分析提出促進規劃環評有效實施的具體對策，并在全國范圍內推廣。

3.2　國家環保部門應收回部分規劃環評審查權

國家環境保護主管部門負責審批的項目環評，其上層規劃的環評成果需通過環境保護部審查。建議可以劃定明確的時間節點，對于一定有效年限內已完成省級及以下環保部門審查的規劃環評，可不重復開展規劃環評工作。否則，若有國家環保部門審批的建設項目環評，其所屬規劃環評必須通過國家環保部門組織的技術審查。

3.3　部分規劃環評審查權可以下放至省級

建議將原需國家環保部門審查的規劃環評，若不出現主體功能協調性問題、不存在較大環境制約的、不觸動生態紅線的，可委托省級環保部門開展技術審查。通過前述兩條，轉變環評準入過程中的宏微倒置現象，逐漸轉向“國家抓宏觀、地方抓微觀”的良性態勢。

3.4　通過規劃環評倒逼政策環評、戰略環評的開展

通過倒逼機制，促進政策環評、戰略環評的開展，即未完成政策環評、戰略環評的，相關規劃環評不予審查通過。同時，政策環評技術審查程序應逐步確立和完善，應由國家環境保護主管部門聯合相關部委、省級政府、產業協會、大型企業集團等相關部門與機構共同審查[5]。

3.5　提高規劃環評的違法成本

提高規劃環評的違法成本，監督機制應加以完善。建議將各地區規劃環評的執行率納入中央和地方巡視組的“巡視內容”，“約談”未落實規劃環評及審查意見的部門或機構負責人。同時，各級環保部門應建立定期巡視、督查機制，或通過不定期的“環評風暴”突擊行動，嚴格處罰“未評先批”、“有令不行”的相關責任人，實現規劃環評的及時性和有效性。

此外，通過跟蹤評價等手段，保證規劃環評審查意見應不折不扣地全部貫徹、按時落實，使規劃環評的作用真正落到實處。

3.6　強化對規劃環評的引導與管理

可以考慮通過環評產業協會、專家隊伍的年度評分機制，強化對規劃環評技術服務機構的引導和管理，通過“積分制”實施獎懲。對于成果質量優秀的機構由環評產業協會予以獎勵，對于積分落后的機構列入黑名單，規范該領域咨詢市場的良性發展。

參考文獻：

[1]徐鶴，陸文濤，王會芝.中國規劃環評理論與實踐[J].環境影響評價.2014(2)：7-10.

[2]王亞男.中國環評制度的發展歷程及展望[J].中國環境管理 2015(2)：12-16.

[3]徐美玲，包存寬.中國規劃環境影響評價管理制度剖析[J].中國地質大學學報(社會科學版)，2010(6).

[4]陳航，壽智振.論規劃環境影響評價的現狀問題及建議對策[J].環境污染與防治 2010(10)：106-110.

[5]任景明，耿海清.環評制度需要一場全面革新—制約我國環境影響評價有效性的主要障礙及對策[J].環境保護，2013，(17)：27-29.

Existing Problems and Countermeasures for the Planning

Environmental Impact Assessment in China

YANG ChangqingXUAN Hao

(1.Environmental Development Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China；

2.Apprasisal Center for Environment & Engineering，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China)

Abstract：This paper reviews the development history of China′s planning environmental impact assessment.In this paper，the main problems of the existing problems include：lack of restraint in the system，low implementation rate in the implementation，not strong operability at the technical level and so on.Based on the existing system and the implementation experience，this paper puts forward the countermeasures and measures to be targeted，effective and operable.

Keywords：Planning Environmental Impact Assessment；Existing problems；Countermeasures and suggestions

作者簡介：楊常青，高級工程師，主要研究方向為環境影響評價制度與方法

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)06-0176-03