我國政府環境績效評估的實施困境及對策研究

盧智增

摘 要：開展政府環境績效評估，有利于增強政府生態意識，改善政府形象，推進環保事業，擴大公眾環保參與。然而，在政府環境績效評估的實施過程中，存在著理論基礎研究薄弱，現實引導力不足，對環境績效管理認識不足，環保意識不強，缺乏環境績效評估的法律保障和政策指導，缺乏環境績效評估的監督機制，評估主體單一，社會參與不足等問題。為此，要加強環境績效評估的基礎理論研究，樹立正確的政績觀，增強生態文明意識，加強環境績效評估立法，建立科學的監督反饋機制和責任追究機制，學習國外先進經驗，自主研發環保評估技術，多渠道宣傳環境科學知識，擴大公民環境參與。

關鍵詞：生態文明;環境管理;政府環境績效評估;完善路徑

中圖分類號：F205 ? ?文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）01-0093-05

我國于1994年發布的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，明確提出可持續發展戰略。改革開放30多年來，我國經濟得到迅猛發展，人民生活有了顯著進步，但隨之帶來生態環境的不斷惡化，生態資源的日益枯竭，自然資源的補充越來越跟不上經濟的發展，嚴重影響了社會經濟的可持續發展。因此，如何按照黨的十八大關于建設生態文明的要求，在發展經濟的同時做到與自然和諧相處，成為政府、學者、老百姓的重要議題，人們迫切希望政府履行生態職能，有效規范政府行為，加強生態管理，提高生態環境質量，建設環境友好型社會。而開展政府環境績效評估便是其中最重要的一環，它是檢驗政府環境管理效果的重要指標，是領導干部政績考核的重要內容，是加強環境治理的必然趨勢。

一、我國政府環境績效評估的含義及意義

（一）政府環境績效評估的含義

政府環境績效評估也可以稱為綠色績效評估、生態治理政績評估，或者綠色GDP考核，它是指為了保護環境和維護公共環境利益，采取多種方式和手段，對政府環境管理行為所達到的效果進行比較分析和評價，對環境投入、產出實施監督與評價，對領導干部在任期內取得的生態環境改善、生態資源合理規劃開發及環境污染防治等工作實績的考核評估。通過環境績效評估，核對、檢驗環境管理活動中的資金流向、環保計劃的實施、環保目標的實現是否與預期的一致，是否出現環境違紀違法行為，比如環保資金的不撥、少撥、延遲撥付、甚至被挪作他用或者被貪污等。環境績效評估作為一種有效的環境管理工具，已被各國廣泛運用。

（二）政府環境績效評估的意義

環境問題也是一個國家在國際舞臺上綜合實力的重要體現。改革開放以來，我國綜合國力翻倍增長，但也產生了較為嚴重的環境問題，影響了我國生態文明建設。因此，國家要推進生態文明建設，需要調整政府官員的考核結構，引入綠色GDP概念，進行生態環境評估及考核。作為傳統GDP考核的有效補充，生態環境評估及考核對保持生態環境平衡，加強環境治理，促進生態社會進步具有重大戰略意義。

1. 有利于增強政府生態意識。

通過環境績效評估，有利于轉換政府治理理念，轉變政府生態職能，使政府管理從傳統的GDP主義中跳出來，增強政府生態意識，實現“全能政府”向“有限政府”、“管制政府”向“服務政府”的轉變，為經濟和社會發展提供良好的生態環境，切實維護好公民的環境利益，推動生態文明建設和“美麗中國”的實現。

2. 有利于改善政府形象。

環境績效評估是政府改善其在民眾心目中形象的重要途徑。政府是環保政策的制定者和執行者，政府對環境保護的態度決定了生態文明建設的快慢和生態環境的好壞。政府環境績效評估不僅需要政府自身的努力，更需要得到社會組織和廣大人民群眾的積極參與。通過環境績效評估，可以加強對政府進行生態文明建設的監督，督促其制定出科學合理的環境決策，虛心接受廣大人民群眾的環境訴求，從而有效改善政府形象。

3. 有利于推進環保事業。

開展環境績效評估能確保我國環保事業的有效進行。通過環境績效評估，可以對政府關于環境保護的決策行為進行檢驗，通過對比與檢測，及時發現政府及企業在經濟活動過程中出現的環境問題，并且可以利用頭腦風暴法和專家法進行風險評估，提出相應的解決方案，為推動環保事業提供政策依據。研究表明，1998年至2007年期間，在我國工業廢棄物的年均增長率中，工業廢水為2.37%，工業固體廢物為9.12%，工業廢氣為13.81%，生活污水為5.28%。而引入環境績效評估以后，2010年我國單位國內生產總值能耗比2005年累計下降19%，相當于節約6.3億噸標準煤、少排放二氧化碳14.6億噸以上。“十一五”期間中國以能源消費年均6.6%的增長支撐了國民經濟年均11.2%的增速[1]。

4. 有利于激發公眾的環境參與熱情。

政府環境績效評估必須以公眾滿意度為主要評價標準，這樣可以使廣大民眾及時、全面地了解我國的環境現狀，增強環保意識，減少資源浪費和環境污染，提高資源的有效利用。同時，在環境績效評估中，通過民眾意見反饋，可以加強政府與民眾之間的溝通，激發民眾的環境參與熱情，有利于政府環境工作實現由“暗箱操作”向“陽光行政”的轉變，形成環境治理合力，促進生態文明的實現。

（三）政府環境績效評估的標準

20世紀80年代，英國學者提出政府績效評估“3E”標準，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）。隨著理論研究的發展，相關學者增加了公平性（Equity）和環境性（Environment）兩個標準，將績效評估標準擴展為“5E”。環境績效評估的目的就是為了促進經濟、社會等方面與環境和諧發展，公平性逐漸成為各國環境績效評估的主要考慮因素，圍繞其展開的評估活動不斷增多。目前，世界各國都在遵循這個評價標準，將“5E”作為環境績效評估的重要標準。endprint

二、政府環境績效評估的實施現狀及困境

1996年，我國環境績效觀念已經開始萌芽，當年8月，國務院頒布了《國務院關于環境保護若干問題的決定》，要求地方官員要對轄區的環境質量負責。2004年，隨著領導干部政績考核指標體系建立起來，我國開始探索建立符合國情的“綠色GDP”體系，黨中央先后在海南、重慶等省市開展環境績效評估試點，將環保法律法規執行、污染排放強度、環境質量變化、公眾滿意程度等四項指標納入地方政府官員政績考核體系之中。十七大報告首次提出生態文明理念以后，由試點省市帶動的環境績效評估考核體系在全國推廣開來，地方政府開始重視生態文明建設，根據各地特點，建立符合本地發展需要的環境績效評估標準。如2011年8月7日，南京市正式宣布對轄區郊縣不再進行GDP考核，而實行分類考核，考核指標中突出強調”民生”和”生態”，不再追求“GDP總量和速度”。特別是十八大提出建設“美麗中國”以后，我國地方政府日益加強“五位一體”建設，更加強調“綠色GDP”發展。但是，由于我國過去長期過分注重經濟建設，忽略生態文明建設，導致環境績效評估的實施存在一定的困境。

（一）理論基礎研究薄弱，現實引導力不足

我國關于政府環境績效評估的理論研究起步晚、時間短，雖然在其內容和形式上都取得了一定的進步，但我國政府環境績效評估尚未全面推開，很多地方仍然采用較為傳統的單方面人員環境考核方式，或者以GDP替代環境績效評估，形式主義替代實干精神，缺乏科學性。而且我國政府環境績效評估的理論基礎較為薄弱，觀念相對落后，理論對實踐的引導力度不夠，影響了環境績效評估的開展。

（二）對環境績效管理認識不足，環保意識不強

盡管黨中央高度重視生態文明建設，對環境保護作出了具體部署，但由于“路徑依賴”使然，一些地方政府仍熱衷于追求GDP而疏于環境保護，導致經濟建設、社會發展和環境保護三者發展不協調，有的地方官員甚至為了增加經濟績效，迎合上級領導搞形象工程，忽略公共環境利益，阻礙環境績效評估進程，影響環境績效評估結果。中國環境文化促進會于2007年公布了我國首個環保指數——中國公眾環保民生指數，認為我國公眾的環保意識、環保行為均不合格。環保意識總體得分為57.05分，環保行為得分為55.17分[2]。這說明了我國行政官員及公眾的環保意識并不強烈，沒有完全融入當前的環境社會中，對于我國甚至全球當前的環境狀況了解不深入，思想高度不達標，環保行動上欠缺。隨著生態文明建設的推進，雖然各地方政府相繼取消GDP論英雄的考核方式，加大了生態考核指標比重。但是，在地方政府年度考核體系中，生態考核僅僅是地方政府考核標準中的一個局部問題，沒有得到足夠的重視，一般只是放在經濟社會發展類別下的一個考核指標，導致領導干部綠色行政在總體發展中的地位弱化，不能完全控制生態環境破壞行為。

（三）缺乏環境績效評估的法律保障和政策指導

雖然近年來我國相繼修改、頒布了《公務員法》、《環境保護法》等相關法律，制定了一系列環保措施及政府官員績效考核規定，但是，目前尚未建立關于政府環境績效評估的法律體系，沒有專門的立法推動環境績效評估，環境績效管理更多地還停留在理念層面，沒有上升到立法的高度，導致環境績效評估既沒有法律保障，也沒有權威性的政策指導，環境績效管理活動持續性不強，評估的廣度和深度不夠，容易出現偏頗和錯誤。

（四）缺乏環境績效評估的監督機制

由于政府部門之間存在相互交叉、權責不清的現象，目前我國政府的環境績效評估尚未形成行之有效的監督機制，既缺乏政府部門內部的自我監督和約束，也沒有形成部門與部門間的相互監督，尤其沒有建立外部監督機制，即民間監督，導致政府環境績效評估行為更具隨意性，各部門之間相互推諉、扯皮，積極性不高，工作效率低下，給環境績效評估帶來阻力，嚴重影響了環境績效評估的效果。

（五）評估技術滯后，評估方法單一

由于環境績效評估指標在不同地區因自然環境、地理因素、經濟發展水平、生態環境現狀等有很大的差異性，各地方不可能按照進行生態考核指標設置，地方政府在制定本轄區環境績效評估指標時往往沒有按照統一的標準進行，有時候甚至于降低標準，以實現評估結果優良的假象。而且，由于我國環境績效評估過多強調中國國情，對世界各國開展環境評估的先進經驗借鑒不足，在評估過程中，評估技術研發跟不上評估需求，在評估中容易出現信息失真，從而影響評估結果的客觀公正性。加之評估方法上過于單一，評估指標設立不科學，評估范圍狹窄，評估過程中沒有充分考慮東部、中部、西部和南方、北方各地不同的環境情況，定性分析與定量分析也未能做到有機結合，這也影響了評估的效果。

（六）評估主體單一，社會參與不足

進行政府環境績效評估的最終目的是為了保護生態環境，維護廣大人民群眾的利益，但是，由于評估指標設置存在考核人和被考核人為同一主體的弊端，評估主體過多集中在政府官員身上，社會參與不足，民間組織和廣大群眾力量薄弱，環境參與熱情不高，導致政府過多封閉環境信息，環境信息不透明，不公開，民眾對環境信息了解不充分，一定程度上容忍了政府的環境不作為，影響了環境績效評估的效果，影響了公共環境利益。

三、完善政府環境績效評估的有效路徑

（一）加強環境績效評估的基礎理論研究

理論是行動的先導。環境績效評估理論決定實際評估工作，直接影響評估過程及結果。一個相對完備的理論體系可以為我們的環境績效評估提供正確的思路和方法。因此，我們要加大人財物的投入，遵循客觀的經濟規律與自然規律，加強環境績效評估的理論研究，論證環境績效評估的科學性、可行性，確立環境績效評估的目標，探討環境績效評估的原則和方法，制定環境績效評估體系和指標，因地制宜，根據各個區域的差異性研究不同的思路，為環境績效評估行為提供正確的引導，使評估過程不至于偏離方向，少犯或不犯不必要的錯誤。比如，我們要著力進行生態環境評估指標的研究，保證評估結果的科學性，對于污染物排放總量、能源消耗量、空氣質量指數、森林覆蓋率等可以用數據衡量的指標，要設立環境績效評估量化指標;對于無法量化的，如生態環保理念建設、組織建設等，可以通過組織內部上下級、組織外部公眾滿意度、評估小組評定等形式設立相應考核指標。endprint

（二）樹立正確的政績觀，增強生態文明意識

科學發展觀要求政府環境績效評估的內容和評估指標必須統籌好城鄉發展、經濟社會發展、人與自然發展、國際國內發展。因此，我們要全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，按客觀規律辦事，不“以GDP論英雄”，摒棄“先污染，再治理”的錯誤理念，樹立生態文明理念，增強生態責任意識，轉變傳統的政府政績觀，形成正確的政績觀。只有樹立正確的環境績效評估思想理念，才能在實際行動中約束政府環境行政行為，從根本上落實生態文明建設措施，構建生態型社會。為此，可以通過提高環境績效評估考核在整個政府政績考核中的權重，合理設定不同區域生態考核權重在整體考核中的比例，并將評估結果與領導干部晉升、處分、獎勵等聯系在一起，對于破壞生態的實行“一票否決制”和生態問責制，以達到懲戒效果;對于生態建設做得好的，則給予更多的項目資助，以增強地方政府官員的生態文明意識。

（三）加強環境績效評估立法，提供法律保障

建立健全相關法律法規，是環境績效評估的前提和基礎，可以為環境績效評估提供法律依據和政策指導。目前，美國、英國、日本等國家已先后制定了與環境管理相關法律條例，以保障和促進本國環境績效評估的有序開展，不僅提高了環境決策的科學性，也保證了環境績效評估的權威性、有效性。我國的環境績效評估起步較晚，應結合中國國情，在借鑒吸收發達國家經驗的基礎上，加強環境績效評估立法，探索建立中國特色的環境績效評估體系。首先，應制定專門的政府環境績效評估法規，如《政府環境績效評估條例》，對環境績效評估主體、評估對象、評估原則、評估指標、評估方法、評估程序、評估結果應用等進行明確規定，同時將評估結果運用到生態建設實際中。各級地方政府則應根據《政府環境績效評估條例》，結合各地實際細化環境績效考核標準和任務，通過扎實開展評估推進生態文明建設。其次，完善公務員考核相關法規，將生態政績考核寫入《公務員法》，樹立起生態政績考核的權威性與合法性，以此規范公務員行為，促進綠色發展政績觀的形成。再次，完善相關的環境保護制度。比如，針對企業的實際制定《企業環境治理條例》，鼓勵我國企業加入ISO14031環境績效評價指標體系，對企業內部開展環境績效評估，規定企業生產“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）的排放標準，嚴格控制企業的污染排放量，對違反法律或者污染排放量超過許可證標準的企業進行高額罰款，對配合政府環境治理且取得一定成效的企業給予適當獎勵，或者提供優惠政策，通過企業環境治理，促使企業形成“自我約束、自我激勵、自我協調”的環境管理機制。再比如，針對當前環境保護各個領域出現的新問題，對汽車尾氣、建筑施工噪音、放射性廢物等環境污染行為，及時建立和完善汽車限購、搖號取車牌、單雙號限行、設立舊電池回收箱、鼓勵使用太陽能等規章，以形成比較完備的法律法規，為開展環境評估提供相應的制度保障。

（四）建立政府環境績效評估體系

首先，要科學設置政府環境績效評估的指標。可以設置環境績效評估三級指標，一級指標應該放在與地方政府經濟建設、社會發展同等重要的地位，甚至比例應該大于經濟與社會指標;二級指標應將生態文明建設細分為環境保護、環境污染治理、環境管理、組織及理念建設等;三級指標則進一步細化為各項任務完成情況，并按照各地區、各項目實際完成情況實行五級評分制。其次，要科學制定政府環境績效評估方法。既要擴大考核主體，將公眾及專家學者（社會環保機構）納入到考核主體之中，又要考慮生態環境發展的多變性，調整考核周期和方式，將短期評估與長期評估、定期評估與過程評估相結合。再次，按照實施主體功能區規劃的要求，對優化發展區、重點發展區限制開發和禁止開發區等不同區域，合理設定政府生態績效考核權重在整體績效考核中的比例，適當提高政府生態政績考核權重，弱化對其GDP、工業化、城市化等相關指標的考核。

（五）建立科學的監督反饋機制和責任追究機制

建立科學的監督反饋機制和責任追究機制，是確保評估工作合理、合法、有效的重要舉措。首先，成立由政府官員、民眾代表、社會組織、環保專家等組成的環境績效督查小組，賦予其一定的權力，增強其監督的獨立性，避免出現“自己考自己”的行為，實時加強監督檢查，及時向上反饋環境監督結果，對弄虛作假抑或違規行為，做出相應的處罰，并嚴格追究其責任，以確保環保目標的實現，保證環境績效評估客觀、民主與公平。其次，建立政府主導的、廣大民眾參與的科學有效的監督機制，實行多向監督，包括政府部門自我監督、政府內部自上而下監督及由公眾參與的自下而上的監督，政府環保部門尤其要加強中小型企業的環保監管工作，促使企業形成“自我約束、自我激勵、自我協調”的內部管理機制。再次，要實行環保責任追究制，避免環保執法不作為，督促環保行政人員盡職盡責，以保證環境績效評估的順利進行。在開展環境保護工作過程中出現因技術性難題或其他原因導致評估延期或者失敗的都要調查清楚，進行責任追究。最后，在環境績效評估工作中，要加強監督審計，要核對、檢驗環境管理活動過程中的資金流向與下撥、環保計劃的實施、環保目標是否與預期的一致，是否出現違紀違法行為，比如環保資金的不撥、少撥、延遲撥付、被挪作他用或者被貪污等。

（六）學習國外先進經驗，加強環保評估技術研發

應該看到，我國環境績效評估技術還相對滯后，尤其是對龐大的評估數據的準確、快速處理技術的研發和應用，我們落后于發達國家。國外對于環境績效評估的經驗比我國豐富，機制也相對成熟，因此，應該積極借鑒國外先進的管理理念和技術，加強國際合作，通過設立相關基金鼓勵環保評估技術研發，把該領域的科學家、發明家送到國外接受培訓和學習，或者聘請國外相關專家與中國合作，以推動我國環境績效評估技術水平上新臺階。如2007年經濟合作與發展組織（OECD）與我國聯合啟動的OECD中國環境績效評估項目取得圓滿成功，OECD副秘書長根據我國環境的現狀、特點提出了51條建議，對我國環境績效評估的開展起了重要的推動作用。另外，我們要創新環境績效評估方法，有針對性地設立環境績效評估標準和指標，運用先進的計算機技術和定量分析、定性分析方法，加強環境績效評估數據的快速處理、分析和儲存，縮短數據處理時間，提高環境績效評估的效率。

（七）多渠道宣傳環境科學知識，擴大公民環境參與

現實生活中，社會公眾對環境管理的關心是很少的，尤其是對政府環境績效評估的關注更少。因此，政府應該改變過去那種壟斷環境信息、環境信息不公開的做法，積極開展環境保護和環境科學知識的宣傳工作，尤其是環保部門、宣傳部門、教育部門要加大對不同群體的生態文明宣傳教育工作，充分利用現代傳媒，普及環保知識，定期公布轄區內的環境污染情況，調動人民群眾參與環境治理與環境保護的積極性，使生態文明建設成為普遍關注的重點話題，讓公眾關心環境績效評估結果，成為生態環境的自覺保護者和推動政府環境績效評估的中堅力量，形成全民參與環保的良好氛圍。政府要開放生態建設參與機制，引導公眾參與生態管理，關注政府的生態建設、生態考核過程、考核結果，自覺參與環境政績評估和管理，維護自身的生態權益，將環保大事細化到生活中，將生態環境的惡化程度降到最小，多方向、多渠道、多舉措地保護環境，建設資源節約型和環境友好型社會，實現生態環境的永續發展。

總之，政府環境績效評估作為一種新的環境管理工具，是社會轉型時期深入貫徹落實科學發展觀，推動生態文明建設的重大舉措，是促進國家綠色發展的客觀要求，在推動我國綠色崛起、永續發展中有著舉足輕重的地位。應以生態觀念轉變為前提，以評估指標建設為核心，以完善評估制度為保障，通過提高政府環境績效評估效率，促進生態環境的有效治理，為實現“美麗中國”和生態文明奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]錢箭星.我國地方政府環境治理績效分析[J].中國井岡山干部學院學報，2012（1）：111.

[2]李宏偉.我國政府環境管理績效評估之探討[J].理論前沿，2007（19）：25.

責任編輯 凌經球endprint